趙仕紅

(金陵科技學(xué)院商學(xué)院，江蘇南京 211169)

作為一種新興的旅游形態(tài)，休閑農(nóng)業(yè)旅游近年來在我國快速發(fā)展，并對解決“三農(nóng)”問題具有重要意義[1]。制度環(huán)境是一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的基本政治、社會和法律的基礎(chǔ)規(guī)則[2]，實踐證明擁有良好的市場制度環(huán)境是很多國家和地區(qū)休閑農(nóng)業(yè)旅游較發(fā)達(dá)的共有特征[3-6]，這些國家和地區(qū)的政府主要通過制定標(biāo)準(zhǔn)、資金扶持和規(guī)范管理，制定法律法規(guī)等來幫助休閑農(nóng)業(yè)旅游健康有序發(fā)展。那么，目前我國休閑農(nóng)業(yè)旅游市場受到的制度影響和約束主要表現(xiàn)在哪些方面？休閑農(nóng)業(yè)旅游市場制度環(huán)境如何？對休閑農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展有著怎樣影響？本研究主要對上述問題展開分析。

1 休閑農(nóng)業(yè)旅游市場制度體制與制度體系

制度對休閑農(nóng)業(yè)旅游市場的影響和約束主要由2個方面決定，一是制度體制，即對休閑農(nóng)業(yè)旅游市場進(jìn)行管理的行政管理機(jī)構(gòu)。二是對休閑農(nóng)業(yè)旅游市場進(jìn)行約束的法律、法規(guī)、條例、規(guī)定、執(zhí)行辦法和其他有關(guān)行政措施等政策法規(guī)形成的制度體系。各行政管理機(jī)構(gòu)或部門依據(jù)相關(guān)的政策法規(guī)等對休閑農(nóng)業(yè)旅游市場主體及活動進(jìn)行規(guī)范和約束，對它們展開宏觀和微觀的管理(圖1)。

休閑農(nóng)業(yè)旅游市場受到宏觀管理。一是受到國家中央部門出臺的相關(guān)政策引導(dǎo)和控制，如2007年中央一號文件《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，就有對休閑農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的提倡，中央一號文件明確提出要積極發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)；二是國家管理機(jī)關(guān)對休閑農(nóng)業(yè)旅游市場的行政管理，這些管理機(jī)關(guān)主要通過發(fā)布法令、命令、條例、規(guī)定、制度、法規(guī)和其他有關(guān)行政措施的辦法，來對中國休閑農(nóng)業(yè)旅游市場的經(jīng)營活動進(jìn)行有組織的監(jiān)督、管理和控制。如中國頒布《關(guān)于大力推進(jìn)全國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的通知》等，有些地方政府也頒布了有關(guān)休閑農(nóng)業(yè)旅游市場管理的法令。

休閑農(nóng)業(yè)旅游市場受到的微觀管理。一是對開辦休閑農(nóng)業(yè)旅游經(jīng)營機(jī)構(gòu)的審批和登記管理；二是對休閑農(nóng)業(yè)旅游經(jīng)營機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督與管理。

1.1 中國休閑農(nóng)業(yè)旅游市場的制度體制

休閑農(nóng)業(yè)旅游市場的制度結(jié)構(gòu)見圖2，從行政管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)來看，因休閑農(nóng)業(yè)旅游作為農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的交叉產(chǎn)業(yè)，目前對其進(jìn)行管理的主要行政機(jī)構(gòu)主要表現(xiàn)為：一是農(nóng)業(yè)部門的行政管理機(jī)構(gòu)；二是旅游部門的行政管理機(jī)構(gòu)。從行政管理機(jī)構(gòu)的級別來看，目前對休閑農(nóng)業(yè)旅游市場進(jìn)行管理的行政機(jī)構(gòu)由全國性的和地方性的2級構(gòu)成。目前全國性管理機(jī)構(gòu)主要有中華人民共和國國家旅游局和中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。各地方性的主要行政管理機(jī)構(gòu)，以江蘇省為例，江蘇省級管理機(jī)構(gòu)主要有江蘇省旅游局和江蘇省農(nóng)業(yè)委員會(簡稱江蘇省農(nóng)委)，地方一級的，如南京市管理機(jī)構(gòu)主要有南京市農(nóng)業(yè)委員會(簡稱南京市農(nóng)委)和南京市旅游園林局。目前，江蘇全省的13個地級市也都明確了休閑農(nóng)業(yè)旅游管理機(jī)構(gòu)和工作職能。此外，如果從某一具體的休閑農(nóng)業(yè)旅游項目來看，對其市場經(jīng)營活動進(jìn)行直接監(jiān)督和管理的行政管理機(jī)構(gòu)還包括了工商部門、衛(wèi)生部門、環(huán)保部門、稅務(wù)部門等。具體來說從休閑農(nóng)業(yè)旅游項目的初期申報開辦階段到正?；娜粘＝?jīng)營階段，這些部門連同上述2個主要行政管理部門共同對休閑農(nóng)業(yè)旅游實施管理，相互間的關(guān)系見圖3。

1.2 中國休閑農(nóng)業(yè)旅游市場的制度體系

休閑農(nóng)業(yè)旅游市場制度體系主要指有關(guān)休閑農(nóng)業(yè)旅游的法律、法規(guī)、執(zhí)行辦法等政策法規(guī)。它們是國家鼓勵休閑農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展、協(xié)調(diào)休閑農(nóng)業(yè)旅游經(jīng)營者及消費者的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系而規(guī)定的一系列行為準(zhǔn)則。目前，休閑農(nóng)業(yè)旅游市場的政策法規(guī)可以分為對市場進(jìn)行調(diào)節(jié)的和對市場進(jìn)行控制的2個方面，其構(gòu)成情況見圖4。

1.2.1 調(diào)節(jié)休閑農(nóng)業(yè)旅游市場方面的政策法規(guī) 一是促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展，刺激休閑農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)品供給數(shù)量及供給品質(zhì)的政策法規(guī)。表現(xiàn)為：(1)資金扶植方面的政策法規(guī)，涉及到休閑農(nóng)業(yè)項目的投資、籌資、融資等，如農(nóng)業(yè)部制定《全國休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提到在休閑農(nóng)業(yè)項目的融資和利率上要給予優(yōu)惠等一系列政策，鼓勵民間資本采取獨資、合資、合伙等多種形式參與休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)和經(jīng)營等。(2)稅收方面的政策法規(guī)，在休閑農(nóng)業(yè)項目經(jīng)營過程中涉及到的相關(guān)稅費等，如《全國休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提出對農(nóng)家樂經(jīng)營戶減免營業(yè)稅政策，對休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營者向游客出售的自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品(包括經(jīng)過初級加工的)可以免征營業(yè)稅，并提出要在土地使用稅、房產(chǎn)稅、排污費、垃圾處理費等方面出臺優(yōu)惠政策，以保障休閑農(nóng)業(yè)旅游的快速發(fā)展。(3)改善休閑農(nóng)業(yè)旅游項目周邊基礎(chǔ)設(shè)施的政策法規(guī)，如各級政府為加強農(nóng)村路、水、電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施出臺的相關(guān)政策。2008年江蘇省旅游局為促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展?fàn)幦×耸∝斦Y金 1 500萬元，專項用于鄉(xiāng)村旅游點游客接待中心、廁所、指示牌、停車場等功能配套建設(shè)。(4)其他方面。一是對休閑農(nóng)業(yè)旅游的經(jīng)營者展開相關(guān)的經(jīng)營指導(dǎo)培訓(xùn)，提高他們的經(jīng)營和管理水平。如江蘇省編輯出版了《如何開發(fā)鄉(xiāng)村旅游》培訓(xùn)教材，并針對休閑農(nóng)業(yè)旅游經(jīng)營者舉辦了專題培訓(xùn)班。二是刺激消費者對休閑農(nóng)業(yè)旅游需求的政策法規(guī)。主要有：(1)為規(guī)范休閑農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展、擴(kuò)大休閑農(nóng)業(yè)旅游的社會影響，進(jìn)而刺激消費需求的政策法規(guī)，如全國農(nóng)業(yè)旅游示范點、全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范點、江蘇最具魅力休閑鄉(xiāng)村、南京市休閑農(nóng)業(yè)星級景區(qū)(點)等這些全國或地方性的政策。(2)給游客消費補貼的政策法規(guī)。如2009年南京市通過搖號的方式拿出2 000萬元，分4個月向市民派發(fā)鄉(xiāng)村旅游消費券。三是協(xié)調(diào)休閑農(nóng)業(yè)旅游供求均衡的政策。隨著人們收入水平的不斷提高，人們對休閑農(nóng)業(yè)旅游的需求發(fā)生了變化，向更高層面的需求發(fā)展，不僅僅只滿足于觀光的層面，更加注重休閑農(nóng)業(yè)旅游的文化內(nèi)涵和淳樸的傳統(tǒng)文化氛圍等更高層次的需求，而從休閑農(nóng)業(yè)旅游項目開發(fā)上來看，雖然總量規(guī)模較大，但與游客需求間卻存在著一定的結(jié)構(gòu)性失衡。針對類似此類的供求失衡，協(xié)調(diào)的政策主要是引導(dǎo)投資結(jié)構(gòu)政策，對開發(fā)能夠滿足人們更高需求的休閑農(nóng)業(yè)旅游項目給予一定的政策傾斜等。

1.2.2 控制休閑農(nóng)業(yè)旅游市場方面的政策法規(guī) 主要表現(xiàn)為規(guī)范休閑農(nóng)業(yè)旅游市場行為的規(guī)則和規(guī)定。一是有關(guān)休閑農(nóng)業(yè)旅游市場交易行為的規(guī)則和規(guī)定。休閑農(nóng)業(yè)旅游的經(jīng)營者進(jìn)入市場的規(guī)定：包括經(jīng)營者的資格審查、登記、實行經(jīng)營許可、相關(guān)從業(yè)人員等方面的規(guī)定，如2010年7月1日起施行《旅游投訴處理辦法》。二是對休閑農(nóng)業(yè)旅游市場管理者行為的規(guī)則和規(guī)定。主要有對休閑農(nóng)業(yè)旅游市場管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理的權(quán)限、管理的程序和方式的規(guī)定等。如2009年江蘇省政府機(jī)構(gòu)改革對設(shè)立省農(nóng)業(yè)委員會觀光農(nóng)業(yè)指導(dǎo)處的規(guī)定。

1.2.3 對中國休閑農(nóng)業(yè)旅游市場政策法規(guī)的考察 對目前中國休閑農(nóng)業(yè)旅游市場具體政策法規(guī)進(jìn)行考察，其主要構(gòu)成情況見表1和表2。休閑農(nóng)業(yè)旅游20世紀(jì)80年代開始在中國興起，經(jīng)過30年多年的發(fā)展歷程，市場日益繁榮。有關(guān)休閑農(nóng)業(yè)旅游市場的政策法規(guī)在2000年以前主要還是體現(xiàn)為針對整個旅游市場的，專門針對休閑農(nóng)業(yè)旅游方面的政策法規(guī)出現(xiàn)在2000年以后。

表1 2000年以前頒布或出臺的與休閑農(nóng)業(yè)旅游相關(guān)的主要政策法規(guī)

2 中國休閑農(nóng)業(yè)旅游市場制度的演進(jìn)

著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在《國富論》中提到了分工與市場范圍的關(guān)系，認(rèn)為需求及市場范圍的擴(kuò)大讓分工和專業(yè)化不斷提高。諾斯認(rèn)為專業(yè)化的提高雖然降低了生產(chǎn)成本，卻帶來了交易成本的提高，而合理的制度安排可以減少交易成本，故制度的存在就有了必要性。交易成本無法消除，以及隨著專業(yè)化程度不斷上升的遞增特征，迫使人們要不斷地對制度做出創(chuàng)新。隨著休閑農(nóng)業(yè)旅游市場范圍的不斷擴(kuò)大，其制度也必然發(fā)生著演變，以適應(yīng)市場的要求。表3展現(xiàn)了國內(nèi)休閑農(nóng)業(yè)旅游市場制度體制結(jié)構(gòu)的變化情況，隨著休閑農(nóng)業(yè)旅游市場的發(fā)展壯大，其主要管理機(jī)構(gòu)和職能部門不斷明確，管理缺位、職能交叉重疊、職責(zé)不清、責(zé)權(quán)分離的現(xiàn)象在不斷減弱，管理體制不順的現(xiàn)象在不斷改善。在休閑農(nóng)業(yè)旅游市場制度體系方面，表1和表2表明國內(nèi)休閑農(nóng)業(yè)旅游市場專門性的政策法規(guī)呈現(xiàn)出從無到有、不斷健全、體系不斷完善、可操作性不斷加強的變化特點。

3 休閑農(nóng)業(yè)旅游市場制度環(huán)境存在的主要問題

從動態(tài)的角度去考察我國休閑農(nóng)業(yè)旅游市場制度環(huán)境，雖然在體制和體系方面都在向著適應(yīng)市場發(fā)展的方向演變，但目前來看無論是體制和體系都存在著一定的問題和局限性。

3.1 休閑農(nóng)業(yè)旅游市場制度體制方面

通過對中國休閑農(nóng)業(yè)旅游市場行政管理機(jī)構(gòu)的考察和分析，在制度結(jié)構(gòu)方面目前已初步形成了自上而下的管理體系，隨著近幾年來中央對休閑農(nóng)業(yè)旅游的重視(中央一號文件多次提到推動休閑農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展)，各地方政府積極響應(yīng)國家的號召，相繼成立了地方管理部門，進(jìn)一步加強了對休閑農(nóng)業(yè)旅游的監(jiān)督和管理，促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)旅游市場健康有序快速發(fā)展。但同時也暴露出一些問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)存在著平行管理，職責(zé)交叉、相互間缺乏協(xié)調(diào)配合現(xiàn)象。圖2顯示目前休閑農(nóng)業(yè)旅游市場無論在國家、 省或是地方都存在著平行的管理機(jī)構(gòu)共存的現(xiàn)象，而各層面平行管理機(jī)構(gòu)的共存，必然導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)間的職責(zé)不清，對休閑農(nóng)業(yè)旅游市場的某些問題平行的管理部門可能都作出規(guī)定，但可能又都相互推諉不管，而對己有利的事情又都搶著來辦。對現(xiàn)實的考察發(fā)現(xiàn)，平行管理機(jī)構(gòu)在相互間的協(xié)調(diào)配合方面還比較欠缺，如在推進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)旅游市場發(fā)展的相關(guān)活動和政策上，雖然有相互配合的，但也有管理機(jī)構(gòu)各自為陣的現(xiàn)象，活動之間存在著一定的重復(fù)(表4)，其中江蘇省農(nóng)委組織發(fā)起的江蘇最具魅力休閑鄉(xiāng)村和江蘇省旅游局組織的江蘇十大鄉(xiāng)村旅游精品景點之間就有一定的重復(fù)性。

表2 2000年以后頒布或出臺的與休閑農(nóng)業(yè)旅游相關(guān)的主要政策法規(guī)

表3 休閑農(nóng)業(yè)旅游市場主要行政管理機(jī)構(gòu)的演進(jìn)情況

注：2007年農(nóng)業(yè)部與國家旅游局組建了“全國鄉(xiāng)村旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。

(2)缺乏權(quán)威性的綜合協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。休閑農(nóng)業(yè)旅游市場的管理機(jī)構(gòu)不僅存在著平行管理的現(xiàn)象，更為關(guān)鍵的是還沒有很好協(xié)調(diào)這些平行管理機(jī)構(gòu)相互關(guān)系的權(quán)威機(jī)構(gòu)存在。

表4 相關(guān)管理機(jī)構(gòu)舉辦的休閑農(nóng)業(yè)旅游活動

在國家層面上沒有一個專門的部門來協(xié)調(diào)國家旅游局和國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，在省級也沒有一個專門的部門來有效協(xié)調(diào)省旅游局和省農(nóng)業(yè)管理部門，這加重了管理機(jī)構(gòu)間的推諉、職責(zé)不清的現(xiàn)象。

(3)管理機(jī)構(gòu)的職能作用沒有有效發(fā)揮。主要表現(xiàn)為對休閑農(nóng)業(yè)旅游相關(guān)的規(guī)章制度宣傳和執(zhí)行不到位，市場管理職能沒有充分發(fā)揮出來。伴隨休閑農(nóng)業(yè)旅游市場的發(fā)展，國家和地方都相繼出臺了一系列的保障和促進(jìn)其健康有序發(fā)展的政策法規(guī)等。如2007年國家旅游局與農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于大力推進(jìn)全國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的通知》，其中要求各省(自治區(qū)、直轄市)成立鄉(xiāng)村旅游工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)， 要給予鄉(xiāng)村旅游工作必要的經(jīng)費支持和保障，但這樣的政策在很多地方并沒有得到很好的執(zhí)行。對于《關(guān)于啟動2011全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣、示范點創(chuàng)建工作的通知》，并沒有在休閑農(nóng)業(yè)旅游經(jīng)營者中展開廣泛的宣傳，進(jìn)而并不是每個經(jīng)營者都能去積極地參與評選。再例如，江蘇省2006年制定的《農(nóng)家樂旅游服務(wù)質(zhì)量等級劃分與評定》《農(nóng)業(yè)旅游服務(wù)規(guī)范》2個地方標(biāo)準(zhǔn)，由于相關(guān)管理部門沒有針對休閑農(nóng)業(yè)旅游的經(jīng)營者展開廣泛的宣傳，據(jù)調(diào)查，許多休閑農(nóng)業(yè)旅游的經(jīng)營者根本不知曉這回事，甚至有些管理部門都不知曉，更別說執(zhí)行了。對相關(guān)的規(guī)章制度宣傳和執(zhí)行不到位，直接影響了政府部門對休閑農(nóng)業(yè)旅游支持和引導(dǎo)的效率。

3.2 中國休閑農(nóng)業(yè)旅游市場制度體系方面

伴隨著休閑農(nóng)業(yè)旅游在我國的興起和迅速成長，國家開始在政策等方面上給予了很多扶持和約束，相繼出臺了相關(guān)的法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，中國休閑農(nóng)業(yè)旅游市場政策法規(guī)體系初步形成，并配以地方性的政策法規(guī)，使得休閑農(nóng)業(yè)旅游市場得以快速健康發(fā)展，休閑農(nóng)業(yè)旅游接待的人次和營業(yè)收入逐年增加。但同時現(xiàn)有的休閑農(nóng)業(yè)旅游市場政策法規(guī)體系仍有一定的局限性。主要表現(xiàn)在以下2個方面。

(1)政策法規(guī)不夠健全，尚未形成完善的體系。目前在休閑農(nóng)業(yè)旅游較發(fā)達(dá)的地區(qū)和國家都有針對休閑農(nóng)業(yè)旅游的專門性法律法規(guī)，而我國目前還沒有正式出臺休閑農(nóng)業(yè)旅游的“基本法”，專門性全國性的法律法規(guī)缺失。此外，目前政府已經(jīng)出臺和頒布的專門針對休閑農(nóng)業(yè)旅游的政策法規(guī)，數(shù)量還非常有限，某些領(lǐng)域還有空白，專門針對休閑農(nóng)業(yè)旅游的稅收、貸款、用地、餐飲、住宿、衛(wèi)生、環(huán)保、安全、服務(wù)等許多方面政策尚無明確規(guī)范，還缺乏系統(tǒng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和良好的操作規(guī)范。缺乏協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)、旅游、工商、國土、環(huán)保、稅務(wù)、衛(wèi)生、公安等多個部門聯(lián)動管理的能力和規(guī)范管理的辦法，尚未形成一個完善的體系來很好地指導(dǎo)休閑農(nóng)業(yè)旅游市場的發(fā)展。

(2)相關(guān)的政策法規(guī)不夠具體，缺乏可操作性。雖然有些政策法規(guī)出臺后，國家隨后即頒布了可操作性的實施細(xì)則，如《旅行社管理暫行條例》頒布后不久，便出臺了《旅行社管理暫行條例施行辦法》，來提高政策法規(guī)的可操作性。但總體來看，更多的休閑農(nóng)業(yè)旅游政策法規(guī)屬于原則性的，如2011年的《全國休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，其中提出了休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想、原則、目標(biāo)及保障措施等，但這些政策基本上都是原則性的，缺乏可操作性。對如何加強組織領(lǐng)導(dǎo)、完善政策體系、加大政府投入、拓寬融資渠道只是泛泛而談，沒有明確指出如何操作，進(jìn)而影響了該項政策的執(zhí)行力。故要發(fā)揮已出臺的政策法規(guī)對休閑農(nóng)業(yè)旅游市場的指導(dǎo)，還須要進(jìn)一步制定實施細(xì)則。

4 結(jié)論及建議

4.1 結(jié)論

完善的法律、法規(guī)體系，順暢的管理體制等制度環(huán)境是休閑農(nóng)業(yè)旅游市場健康發(fā)展的重要保障，擁有良好的市場制度環(huán)境是很多國家和地區(qū)休閑農(nóng)業(yè)旅游較發(fā)達(dá)的共有特征。制度對休閑農(nóng)業(yè)旅游市場的影響和約束主要由制度體制和制度體系2個方面決定，隨著我國休閑農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展和市場規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，目前我國的休閑農(nóng)業(yè)旅游市場制度環(huán)境無論在制度體制還是在制度體系上都有比較大的改進(jìn)和完善，對現(xiàn)階段我國休閑農(nóng)業(yè)旅游市場的相對規(guī)范和全面發(fā)展起到了積極作用。但同時我國休閑農(nóng)業(yè)旅游市場制度環(huán)境也存在著一系列問題，表現(xiàn)為制度體制方面存在著平行管理、職責(zé)交叉、相互間缺乏協(xié)調(diào)配合、權(quán)威性的綜合協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)缺失、職能未能有效發(fā)揮的現(xiàn)象；制度體系方面存在著相關(guān)政策法規(guī)不夠健全，尚未形成完善的體系，缺乏可操作性。

4.2 建議

建議制定全國性的休閑農(nóng)業(yè)旅游管理辦法，通過制定全國性的休閑農(nóng)業(yè)管理辦法，來建立健全完善的法律法規(guī)、設(shè)置完善的管理部門，明確行政管理主體和行政管理程序，使各管理部門履行各自職責(zé)，提高相關(guān)法律法規(guī)的可操作性，發(fā)揮政府對休閑農(nóng)業(yè)旅游市場的調(diào)控職能。