李鵬　吳陽

摘要：從公共性視角看，現(xiàn)階段我國政府信用領(lǐng)域還存在著政府公共權(quán)力異化、政府公共治理結(jié)構(gòu)不優(yōu)、公眾對公共行政績效認(rèn)可度不高等方面問題，未來要從不斷提升政府權(quán)力行為的公共性、優(yōu)化公共治理的結(jié)構(gòu)體系、不斷提升公共行政的價(jià)值與倫理水平、公共行政績效水平、公共治理能力以及公共行政程序的規(guī)范性等方面構(gòu)建與重塑政府信用。

關(guān)鍵詞：政府信用；政府公信力；公共性

中圖分類號：D035

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.06.005

政府信用是政府公信力問題理論研究的基礎(chǔ)，政府信用建設(shè)是政府公信力建設(shè)的前提，因此，以公共性為視角對政府信用問題進(jìn)行研究在當(dāng)前具有重要的理論意義與實(shí)踐價(jià)值。一方面，以公共性為視角對政府信用問題進(jìn)行研究有利于政府部門更為深刻、準(zhǔn)確地認(rèn)知政府信用本質(zhì)，有利于深入認(rèn)識影響政府信用的各種因素，提高對弱化政府信用影響因素與問題的警惕性與敏感性；另一方面，以公共性為視角對政府信用問題進(jìn)行研究，有利于政府部門及時(shí)認(rèn)知政府信用的弱化與流失現(xiàn)象，及時(shí)、有效地通過政策法規(guī)以及相關(guān)行政行為的出臺、實(shí)施、調(diào)整與執(zhí)行，有效集聚政府信用、維護(hù)政府信用、解決政府信用弱化與流失的問題，切實(shí)、有效維護(hù)與提高政府信用水平。

一、公共性視角下政府信用的內(nèi)涵

從委托代理理論審視，政府與公眾是委托代理關(guān)系，這種關(guān)系的本質(zhì)是一種契約關(guān)系，這種契約關(guān)系構(gòu)成了政府信用生成的基本邏輯基礎(chǔ)。從政府信用生成的契約邏輯來看，對政府信用進(jìn)行準(zhǔn)確界定最關(guān)鍵的問題是要明確政府向公眾作出的承諾或約定。本研究將探究政府向公眾作出承諾或約定的視角定位于政府職能的宏觀視域中，從政府職能的視角來探究政府信用內(nèi)涵中政府向公眾作出的承諾或約定。

當(dāng)前，在我國政治學(xué)與行政學(xué)領(lǐng)域，學(xué)者們從馬克思主義國家學(xué)說出發(fā)，在馬克思?xì)v史唯物主義視角下，將政府職能劃分為政治統(tǒng)治職能與社會管理職能，在這兩大職能中，學(xué)者們認(rèn)為政治統(tǒng)治職能是第一位的，“現(xiàn)代國家基本職能之一是政治統(tǒng)治，它是國家本質(zhì)的表現(xiàn)和階級統(tǒng)治的必然要求，失去了政治統(tǒng)治的職能，統(tǒng)治階級的地位和利益就不能維護(hù)?！盵1]（P35）然而，正如恩格斯所論述的那樣，“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時(shí)才能持續(xù)下去”，[2]（P219）因此，在強(qiáng)調(diào)政府政治職能核心性的前提下，從應(yīng)然的角度看，現(xiàn)代政府的社會管理職能就成為政府的基本職能，而政府履行社會管理職能的核心任務(wù)則應(yīng)是履行公共權(quán)力與維護(hù)共同利益。為此，本文認(rèn)為，政府信用的基本內(nèi)涵應(yīng)界定為，政府履行向公眾作出的實(shí)現(xiàn)與維護(hù)公共性承諾的意愿、能力與水平。公共性視角下影響政府信用的因素可以概括為以下七個(gè)方面。一是公共治理結(jié)構(gòu)因素。公共治理結(jié)構(gòu)包含了制度、體制、機(jī)制、方式、方法等諸多內(nèi)容，是涉及政府職能與運(yùn)行的多維度有機(jī)整體；二是公共權(quán)力因素。主要指政府在公共治理中的公共權(quán)力行為；三是公共價(jià)值因素。主要是指公共價(jià)值理念的實(shí)現(xiàn)與維護(hù)的情況；四是公共績效因素。主要指政府行政所取得的成績和結(jié)果；五是公共治理能力因素。政府公共治理過程中解決治理問題的能力；六是公共過程因素。公共過程因素是指政府在行政過程中相關(guān)程序性的因素；七是個(gè)體公共行為因素。主要指政府公務(wù)人員在實(shí)現(xiàn)與維護(hù)公共性過程中的行為、價(jià)值、績效、能力、形象等因素。

二、公共性視角下政府信用弱化與流失的原因探析

政府公共權(quán)力的異化

政府公共權(quán)力的異化主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面，權(quán)力思想的異化。當(dāng)前，在一些公務(wù)人員的權(quán)力思想意識中，存在著錯誤的權(quán)力觀念，忘記了其權(quán)力來源的人民性與公共性，忘記了公共權(quán)力對公共利益的實(shí)現(xiàn)與維護(hù)性；另一方面，權(quán)力行為的異化。在異化了的權(quán)力思想的錯誤引導(dǎo)下，一些公務(wù)人員忘記了公共權(quán)力維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共性的目標(biāo)，忘記了全心全意為人民服務(wù)的宗旨，將權(quán)力異化為貪污腐化、以權(quán)謀私、失職瀆職、濫用職權(quán)的工具，其權(quán)力行為背離了公共權(quán)力行使的初衷，嚴(yán)重?fù)p害了公共利益，造成了政府信用的弱化與流失。

政府公共治理結(jié)構(gòu)體系不優(yōu)

當(dāng)前，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，政府的公共治理結(jié)構(gòu)體系存在著管制色彩過于濃厚、官僚制體制慣性過大、公共治理主體參與程度不均衡、多主體參與體制機(jī)制缺失、公共政策制訂機(jī)制不夠科學(xué)、公共政策執(zhí)行力有待增強(qiáng)、政策執(zhí)行不到位、生命力弱等問題，這些問題的存在影響了政府對公共性的實(shí)現(xiàn)與維護(hù)，導(dǎo)致政府信用不斷弱化。

政府公共行政價(jià)值不彰與公共行政倫理失范

近年來，我國政府公共行政過程中一直存在著重效率輕價(jià)值的傾向，政府在實(shí)現(xiàn)與維護(hù)公共性的過程中偏重于對公共性工具內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)，而忽視了對公共性價(jià)值內(nèi)容的追求即對公共行政中公平、正義的追求，公共行政價(jià)值的不彰導(dǎo)致了政府公共行政觀念的錯位，并導(dǎo)致了一系列影響政府信用問題的出現(xiàn)。公共行政倫理可以劃分為行政組織倫理和行政個(gè)體即政府公務(wù)人員倫理，從目前我國公共行政的實(shí)踐看，因行政組織倫理必須要通過公務(wù)人員倫理表現(xiàn)出來，因此，政府公務(wù)人員的倫理狀況就成為了公共行政倫理主要考量的對象。當(dāng)前，一些政府公務(wù)人員在公共行政過程中因違背職業(yè)道德、社會公德和家庭美德，出現(xiàn)了一系列政府公共行政倫理失范的問題，給政府信用建設(shè)帶來了較大的負(fù)面影響。

公眾對公共行政績效認(rèn)可度不高

當(dāng)前，由于公眾對政府公共行政績效缺乏有效認(rèn)知與科學(xué)判斷、政府現(xiàn)有公共行政績效結(jié)構(gòu)不合理、政府公共行政績效出現(xiàn)的形象工程化、政府績效存在政績造假和數(shù)據(jù)造假、政府在獲取公共行政績效的過程中，因所付出代價(jià)超出了正常代價(jià)本身等原因，導(dǎo)致公眾對政府公共行政績效的正義性和合理性產(chǎn)生質(zhì)疑，造成公眾對政府公共行政績效認(rèn)可度的不高。這種認(rèn)可度不高的現(xiàn)狀嚴(yán)重削減了政府績效本應(yīng)帶來的積極效應(yīng)，并且在很大程度上帶來了公眾對政府行為本身的質(zhì)疑，導(dǎo)致了政府信用的流失。