朱鳳梅，游 茂

(1.民政部政策研究中心，北京 100006；2.國家衛(wèi)生計(jì)生委衛(wèi)生發(fā)展研究中心，北京 100191)

發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是應(yīng)對人口老齡化、滿足人們對健康養(yǎng)老服務(wù)需求的重要舉措。近年來，國家對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展給予了高度重視并出臺(tái)了一系列的指導(dǎo)意見，特別是在2013年9月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，明確提出加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是擴(kuò)大內(nèi)需、增加就業(yè)、促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要力量，并對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、行業(yè)發(fā)展措施和政府政策支持等方面給出了明確要求。之后，黨的“十八大”和“十九大”報(bào)告又再次強(qiáng)調(diào)“積極應(yīng)對人口老齡化，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”?？梢?，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是完善我國基本公共服務(wù)供給的重要戰(zhàn)略部署，亦是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長極。那么，這5年來各地養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況如何？各省域間的差異性有多大？如何在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)區(qū)域間協(xié)同發(fā)展是今后一段時(shí)間需要持續(xù)關(guān)注的內(nèi)容，這其中不可避免的涉及對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策實(shí)施績效的評價(jià)，績效評價(jià)的結(jié)果將直接反映各地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中的優(yōu)勢和不足。

目前學(xué)界對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的績效評價(jià)研究較少，主要是從養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展存在的問題、困境和出路的視角進(jìn)行闡述。如在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場發(fā)展方面，曹立前(2018年)認(rèn)為當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在市場化程度低，競爭性不足等[1]。林寶(2017年)則認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在“低水平均衡陷阱”，依靠市場自身力量很難突破，必須要有外在的政策支持，包括在需求側(cè)提高老年人的養(yǎng)老服務(wù)支付能力，在供給側(cè)維護(hù)公平市場環(huán)境和降低養(yǎng)老服務(wù)供給成本[2]。楊立雄(2017年)認(rèn)為當(dāng)前政府在政策職能定位上存在“越位”，表現(xiàn)為多數(shù)養(yǎng)老企業(yè)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍以公辦為主，政府仍然是養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)營主體，嚴(yán)重影響資源的市場配置效率[3]。在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的路徑方面，耿永志(2013年)認(rèn)為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)需要處理好政府與市場的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)單位管理向業(yè)務(wù)管理的轉(zhuǎn)變[4]。辛本祿、高和榮(2012年)提出應(yīng)大力發(fā)展以物質(zhì)和服務(wù)消費(fèi)為導(dǎo)向的老齡消費(fèi)產(chǎn)業(yè)以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長[5]。唐振興(2014年)提出建立政府主導(dǎo)下的多元主體參與機(jī)制，發(fā)揮市場作用，大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”服務(wù)等[6]?；矢π±?2015年)[7]、任沖(2014年)[8]等學(xué)者認(rèn)為應(yīng)提高城鎮(zhèn)化水平，城鎮(zhèn)化水平的提高不僅有利于破除城鄉(xiāng)二元體制，解決農(nóng)村養(yǎng)老難題，在一定程度上也有利于完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提高農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保障水平。還有一些學(xué)者通過對國外養(yǎng)老服務(wù)業(yè)做法的總結(jié)，提出我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展應(yīng)注重借鑒國外加大財(cái)政政策支持(班曉娜、葛穌，2013年)[9]、發(fā)揮政府保障和引導(dǎo)作用、加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)(沈婕、李昱，2015年)[10]進(jìn)行產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新(李超，2015年)[11]等有益經(jīng)驗(yàn)。

從已有的研究成果來看，學(xué)者們側(cè)重于對當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀進(jìn)行描述，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的政策建議，缺乏有針對性的問題分析，特別是省域間的差異分析。同時(shí)，由于缺乏定量的績效評價(jià)，難以深入地剖析我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的狀況和績效水平。本文旨在借鑒已有研究成果的基礎(chǔ)上，構(gòu)建適應(yīng)我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的評價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)證分析各地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展績效，存在的不足及改進(jìn)方向，最后得出相關(guān)啟示并提出針對性的政策建議。

1 指標(biāo)體系構(gòu)建與評價(jià)模型

1.1 數(shù)據(jù)來源與名詞界定

本文研究的樣本為我國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的數(shù)據(jù)來源于2017年《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》，養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)數(shù)據(jù)來源于2017年《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，老年撫養(yǎng)比、城鎮(zhèn)化率、城市人口密度數(shù)據(jù)來源于2017年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。

由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是我國的一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，目前學(xué)界對其理解有著廣義和狹義之分。廣義的“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”泛指一切為滿足老年人特殊需要而提供產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)的總稱。包括老年食品業(yè)、老年用品業(yè)、老年醫(yī)療保健業(yè)、老年保險(xiǎn)業(yè)、老年旅游業(yè)、老年文化教育業(yè)等。狹義的“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”則局限于為老年人提供家政服務(wù)、疾病護(hù)理、精神慰藉等生活照顧性的服務(wù)(張乃仁，2015年)[12]。除此之外，還有學(xué)者從老齡產(chǎn)業(yè)的角度對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進(jìn)行定義。如張智敏等(2001年)[13]認(rèn)為老齡產(chǎn)業(yè)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的一部分，是專門為滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求而提供老年勞務(wù)服務(wù)產(chǎn)品的行業(yè)。顧鑒塘等(2001年)[14]認(rèn)為老齡產(chǎn)業(yè)是因老年人市場需求而自發(fā)形成的產(chǎn)業(yè)，包括一切為滿足老年人需求所產(chǎn)生的生產(chǎn)、經(jīng)營和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也包括各種為老年人提供的設(shè)施和興辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體等。鑒于此，本文所提及的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)采用廣義養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的概念。

1.2 評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

表1 我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建及說明

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)涉及系統(tǒng)復(fù)雜，對其評價(jià)屬于多層次、多因素的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，只有建立多層次、多指標(biāo)體系才能對其進(jìn)行客觀的評價(jià)。一般來說，至少從3個(gè)層次對評價(jià)目標(biāo)進(jìn)行因素分析：第一層是總目標(biāo)層，它說明的是綜合評價(jià)最終所要達(dá)到的目標(biāo)；第二層是中間層，它是對總目標(biāo)的主要因素進(jìn)行分解；第三層是指標(biāo)層，它由反映評價(jià)目標(biāo)的各方面統(tǒng)計(jì)指標(biāo)所構(gòu)成。因此，本文采用統(tǒng)計(jì)學(xué)指標(biāo)體系的構(gòu)建方法，在遵守全面、準(zhǔn)確、科學(xué)的指導(dǎo)思想下，結(jié)合我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展實(shí)際、已有研究成果以及專家學(xué)者的意見并充分考慮到資料獲取的可能性和指標(biāo)體系的構(gòu)建原則，從養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的財(cái)政支持、服務(wù)提供、服務(wù)利用和發(fā)展?jié)摿?大方面共25個(gè)具體的數(shù)量指標(biāo)，來作為評價(jià)我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展績效的基準(zhǔn)，且這25個(gè)指標(biāo)均為高優(yōu)指標(biāo)，見表1。其中，政府的財(cái)政支持被認(rèn)為是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，一般來說，財(cái)政支持的內(nèi)容應(yīng)包含兩方面：一是提高老年人養(yǎng)老消費(fèi)水平方面的支持；二是促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)提供方面的支持。服務(wù)的提供和服務(wù)的利用代表著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)可能的產(chǎn)值；而發(fā)展?jié)摿w現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的動(dòng)態(tài)過程，對各地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在未來發(fā)展水平的評價(jià)上起著決定作用。

1.3 評價(jià)方法及模型

1.3.1 評價(jià)因素集的確定

如前所述，本文評價(jià)因素集共有三層。第一層為總體目標(biāo)層，記為X=(X1，X2，…，XN)；第二層為評價(jià)要素層，記為Xi=(Xi1，Xi2，…，XiN)；第三層為評價(jià)指標(biāo)層，記為Xik=(Xik1，Xik2，…，Xikm)。

1.3.2 權(quán)重的確定

本文采用定量和定性相結(jié)合的方法來確定各評價(jià)層級的指標(biāo)權(quán)重。其中二級、三級指標(biāo)權(quán)重的確定采用因子分析法，即通過主因子的形式把相互聯(lián)系的指標(biāo)概括出來。具體步驟為，首先對各指標(biāo)數(shù)據(jù)值進(jìn)行Z-score歸一化處理以消除量綱的影響；其次進(jìn)行因子分析，并按照特征值大于1以及KMO和球形Bartlett檢驗(yàn)來判斷主因子個(gè)數(shù)和因子分析的可靠性，以此提煉出財(cái)政支持、服務(wù)提供、服務(wù)利用和市場潛力各自在三級指標(biāo)上的主因子；最后將得到的原始指標(biāo)在每個(gè)主因子上的載荷向量單位化，即可得到三級指標(biāo)的權(quán)重向量。同時(shí)，把提取出的主因子作為指標(biāo)體系中的二級指標(biāo)，并將各主因子對其上級指標(biāo)的貢獻(xiàn)度向量單位化，即可得到二級指標(biāo)的權(quán)重向量，見表2。

一級指標(biāo)權(quán)重的確定采用層次分析法。步驟如下：首先，構(gòu)造兩兩比較判斷矩陣。層次分析法的兩兩比較判斷矩陣?yán)脤哟谓Y(jié)構(gòu)反映了因素間的關(guān)系，并根據(jù)衡量目標(biāo)的重要程度給出標(biāo)度。本文構(gòu)造的總體目標(biāo)層比較判斷矩陣，見表3。

表2 各層次評分比較標(biāo)準(zhǔn)表

注：若因素i與因素j的重要性之比為aij，那么因素j與因素i重要性之比為aij=1/aij。

表3 總體目標(biāo)層的比較判斷矩陣

再次，根據(jù)判斷矩陣階數(shù)查表得到平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI，見表4，可以計(jì)算出相對一致性指標(biāo)：CR=CI/RI(當(dāng)CR≤0.1時(shí)，認(rèn)為判斷矩陣滿足一致性檢驗(yàn)條件)。本文計(jì)算得出的CR為0.016，滿足一致性檢驗(yàn)條件。

最終得到的指標(biāo)體系權(quán)重，見表5。

表4 RI取值表

表5 我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)評價(jià)指標(biāo)體系及權(quán)重

1.3.3 評價(jià)等級和隸屬度函數(shù)的確定

(1)指標(biāo)Xi隸屬于低等級水平的隸屬度函數(shù)

(2)指標(biāo)Xi隸屬于較低等級水平的隸屬度函數(shù)

(3)指標(biāo)Xi隸屬于一般等級水平的隸屬度函數(shù)

(4)指標(biāo)Xi隸屬于較高等級水平的隸屬度函數(shù)

(5)指標(biāo)Xi隸屬于高等級水平的隸屬度函數(shù)

把被評價(jià)對象在每個(gè)評價(jià)指標(biāo)上通過隸屬度函數(shù)映射到Vj(j=1，2，3，4，5)上的模糊集記為(rikj1，rikj2，…，rikjp)，則二級指標(biāo)的評判矩陣可以表示為：

1.3.4 多級綜合評價(jià)模型

為了便于比較，本文對五個(gè)不同等級進(jìn)行賦值，令γ=(1491625)，從而計(jì)算出不同地區(qū)績效評價(jià)的總得分：Score=B·γT。

2 省域養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展績效評價(jià)的實(shí)證分析

2.1 綜合績效評價(jià)

在指標(biāo)權(quán)重確定和隸屬度計(jì)算的基礎(chǔ)上，利用模糊綜合評價(jià)模型最終得到各地區(qū)在5個(gè)評價(jià)等級上的隸屬度向量和綜合得分排名，見表6。

結(jié)果顯示，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展存在區(qū)域差異性。根據(jù)總得分的高低可以將31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀劃分為六類。如第一類為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展很好的地區(qū)，它們是上海、北京和天津。從隸屬度向量上也可以看出，上海在隸屬度向量b5上的值最大，而北京和天津在隸屬度向量b4上的值最大。第四類為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展一般的地區(qū)，它們是河北、遼寧、陜西、青海、西藏、廣東和四川。它們隸屬度向量中的最大值普遍徘徊在b2和b3之間。第六類為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展最差的地區(qū)，它們是福建、海南、河南、吉林、貴州、甘肅和云南。它們隸屬度向量中的最大值普遍徘徊在b1和b2之間，且綜合得分在6分以下。

2.2 省域差異分析

通過省域間的差異分析可以進(jìn)一步探究養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的狀況，找出個(gè)別地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合績效水平偏低的原因，并提出未來養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展改進(jìn)的方向。

由表7可知，上海、北京和天津之所以綜合績效評價(jià)結(jié)果較高主要是因?yàn)樗鼈冊谪?cái)政支持和市場潛力兩個(gè)一級指標(biāo)上的得分較高，而這兩個(gè)指標(biāo)恰好是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展最為關(guān)鍵的因素，其中上海是全國財(cái)政支持力度最大的地區(qū)(財(cái)政支持得分為17.270)。相較之下，貴州、云南、青海、寧夏等地區(qū)表現(xiàn)出明顯的財(cái)政支持力度不夠，市場潛力不足。河北、內(nèi)蒙古、山東等地區(qū)在服務(wù)提供和服務(wù)利用上的得分較高，天津、廣東、海南、云南等地區(qū)反而在服務(wù)提供和服務(wù)利用上得分較低。除此之外，從表7也可以直觀的看出各個(gè)地區(qū)在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)上的短板，如西部四川，在綜合評價(jià)結(jié)果中位居第四類地區(qū)排名之列，與前三類地區(qū)的差距主要在于財(cái)政支持得分過低；又如中部安徽，在綜合評價(jià)結(jié)果中位居第五類地區(qū)排名之列，主要原因在于其財(cái)政支持力度不夠和服務(wù)提供水平過低，在未來養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中應(yīng)注重政府的作用以及提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量和加大養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人口就業(yè)水平。

為進(jìn)一步探究各地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀并進(jìn)行對比分析，按財(cái)政支持和市場潛力，服務(wù)提供和服務(wù)利用指標(biāo)匹配的原則進(jìn)行聚類，如圖1、圖2所示。除上海、北京和天津外，其他地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的財(cái)政支持力度普遍不高，但浙江、江蘇、遼寧、黑龍江、山東、安徽、河北、河南等地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場發(fā)展?jié)摿?yōu)于廣東、廣西、山西、江西、福建、甘肅等。除河北、內(nèi)蒙古、山東和陜西外，青海、甘肅、貴州、湖北、山西、浙江等地區(qū)的服務(wù)提供有冗余之嫌，在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中應(yīng)注重供需匹配問題；而重慶和安徽的服務(wù)提供卻又有所不足，應(yīng)根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)需求適當(dāng)?shù)奶岣叻?wù)供給水平。由此可知，各地區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展上面臨的問題不盡相同，相關(guān)政府部門應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定符合本區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策，積極應(yīng)對人口老齡化問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

表6 我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的綜合評價(jià)結(jié)果

表7 各地區(qū)一級評價(jià)結(jié)果(數(shù)字為計(jì)算后的得分高低)

圖1各地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢及不足

圖2各地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢及不足

2.3 指標(biāo)分解分析

省域差異分析給出了各地區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)4個(gè)一級指標(biāo)上的表現(xiàn)情況和未來進(jìn)一步改進(jìn)的方向。但具體應(yīng)如何改進(jìn)和提高還需要落實(shí)到具體的指標(biāo)上來。本文以財(cái)政支持和市場潛力為例進(jìn)行分析。其中，財(cái)政支持可以分解為補(bǔ)需方和補(bǔ)供方2個(gè)二級指標(biāo)；市場潛力可以分解為老齡化程度、市場優(yōu)勢和市場基礎(chǔ)3個(gè)二級指標(biāo)。各個(gè)地區(qū)在這5個(gè)二級指標(biāo)上的隸屬等級情況，見表8。由于隸屬度向量經(jīng)過單位化處理，因此括號里的值(取值區(qū)間為0-1)代表了某一地區(qū)在該隸屬等級上的最大隸屬程度。舉例來說，上海市在“很好”等級上的隸屬度為0.838，遠(yuǎn)高于它在其他等級(較好、一般、較差、很差)上的隸屬度，因?yàn)槠渌燃壣系碾`屬度最大僅為0.162(1-0.838)。

可以看出，那些在財(cái)政支持評價(jià)得分上不高的地區(qū)可能是補(bǔ)需方的力度不夠(因子分析得出的權(quán)重結(jié)果顯示補(bǔ)需方的權(quán)重0.716顯著高于補(bǔ)供方的權(quán)重0.284)，如河北、山西、吉林、安徽、山東、湖北、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、河南、湖南等地，它們在補(bǔ)需方較差等級和很差等級上的隸屬度較高且都超過0.5，同時(shí)也說明這些地區(qū)與隸屬于很好、較好和一般等級上的地區(qū)存在較大的差距。

表8 各地區(qū)的二級評價(jià)結(jié)果(僅以財(cái)政支持和市場潛力為例，數(shù)字為隸屬度大小)

那些在市場潛力評價(jià)得分上不高的地區(qū)可能是老齡化程度不高、市場優(yōu)勢不足或市場基礎(chǔ)不夠。如山西、內(nèi)蒙古、廣東、海南、云南、青海、寧夏、新疆和西藏由于老齡化水平不高，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展?jié)摿ι胁幻黠@，體現(xiàn)在隸屬等級上為較差等級和很差等級；湖南、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、江西和西藏存在市場優(yōu)勢不足，需要提高城鎮(zhèn)化水平和養(yǎng)老服務(wù)市場化程度；而接近一半地區(qū)存在市場基礎(chǔ)薄弱，未來需要破除這一可能制約養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的因素。

3 結(jié)論與政策建議

3.1 結(jié)論

本文運(yùn)用模糊綜合評價(jià)法對我國31個(gè)省(市、自治區(qū))的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展績效進(jìn)行綜合評價(jià)，得到以下結(jié)論。

3.1.1 綜合評價(jià)分析

我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展存在區(qū)域差異性，根據(jù)綜合評價(jià)結(jié)果的高低可將其劃分為六類：第一類為發(fā)展很好的地區(qū)，它們是上海、北京和天津。第二類和第三類為發(fā)展較好的地區(qū)，它們是江蘇、浙江、內(nèi)蒙古、江西、山東和重慶。第四類為發(fā)展一般的地區(qū)，它們是河北、遼寧、陜西、青海、西藏、廣東和四川。第五類為發(fā)展較差的地區(qū)，它們是黑龍江、湖北、安徽、新疆、山西、廣西、寧夏和湖南。第六類為發(fā)展最差的地區(qū)，它們是福建、海南、河南、吉林、貴州、甘肅和云南。

3.1.2 省域差異分析

省域差異分析結(jié)果表明，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政支持力度與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展程度相關(guān)。如除養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展水平較高的上海、北京和天津外，其他地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的財(cái)政支持力度普遍不高。其中貴州、云南、青海、寧夏等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)出明顯的財(cái)政支持力度不夠，市場潛力不足。同時(shí)，青海、甘肅、貴州、湖北、山西、浙江等地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)提供有冗余之嫌，而重慶和安徽的養(yǎng)老服務(wù)提供卻又有所不足。

3.1.3 指標(biāo)分解分析

指標(biāo)分解分析結(jié)果表明，那些在財(cái)政支持評價(jià)上不高的地區(qū)可能是補(bǔ)需方的力度不夠，如河北、山西、吉林、安徽、山東、湖北、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、河南和湖南等地。而湖南、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、江西和西藏存在市場優(yōu)勢不足；接近一半地區(qū)存在市場基礎(chǔ)薄弱，這些都是制約養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要因素。

3.2 政策建議

針對以上研究結(jié)果，對促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提出如下政策建議：

3.2.1 補(bǔ)齊短板，縮小區(qū)域間發(fā)展差距

十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。并提出我國基本公共服務(wù)領(lǐng)域不充分、不平衡或不均等的問題依然明顯存在，養(yǎng)老作為基本公共服務(wù)領(lǐng)域的重要內(nèi)容面臨著不少困難和問題。按照黨的十九大的要求，結(jié)合本文養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展績效評價(jià)結(jié)果，各地在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中既要發(fā)揮各自的優(yōu)勢，又要補(bǔ)齊短板，縮小區(qū)域間發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。一是加強(qiáng)省域間的交流學(xué)習(xí)和合作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的良性互動(dòng)。每個(gè)地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展都有自己的比較優(yōu)勢，也都存在自己的短板和瓶頸，通過加強(qiáng)地區(qū)間的交流、合作，堅(jiān)持問題為導(dǎo)向，對于發(fā)展好的地方進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)推廣，對于發(fā)展落后的地方進(jìn)行完善和改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)信息互通、部門互訪、經(jīng)驗(yàn)互學(xué)。同時(shí)注重省內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展差距、保障公平統(tǒng)籌并舉。二是建立共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展?？s小區(qū)域發(fā)展差距，加快落后地區(qū)發(fā)展是體現(xiàn)共享發(fā)展的應(yīng)有之義。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展的關(guān)鍵在于促進(jìn)區(qū)域間資源、要素的合理流動(dòng)，促進(jìn)各類服務(wù)供給主體齊頭并進(jìn)，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性。三是，對于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場化程度低、體制改革滯后的地方，把市場體制機(jī)制改革放在首位，通過體制機(jī)制改革拉動(dòng)上下游養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)落后地區(qū)彎道超車。

3.2.2 明確政府作用，做到不缺位、不越位

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展在一定程度上也就成為政府保障民生，建設(shè)和諧社會(huì)的重要決策，因此，政府參與不可或缺。但政府如何參與是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康有序發(fā)展的關(guān)鍵。研究表明，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)多為東部沿海和部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，究其原因，這些地區(qū)不管是財(cái)政資金投入還是市場環(huán)境均優(yōu)于其他省份。從財(cái)政資金投入上來看，重在補(bǔ)需方是其共同點(diǎn)；而從市場環(huán)境上看，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場化程度起關(guān)鍵作用。這兩者體現(xiàn)出了政府的“不缺位”和“不越位”。因此，應(yīng)明確市場政府定位，結(jié)合地區(qū)當(dāng)前的實(shí)際情況，因地制宜的發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，這其中，能夠進(jìn)行政府購買服務(wù)的地區(qū)積極促進(jìn)政府購買服務(wù)的進(jìn)程，轉(zhuǎn)變政府簡單直接的財(cái)政投入方式，發(fā)揮政府優(yōu)化資源配置的能力；而能夠交由市場來提供的交由市場提供，發(fā)揮市場自發(fā)形成供給的同時(shí)也能有助于減輕政府的負(fù)擔(dān)，以便于把更多的精力用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管。

3.2.3 注重供需匹配，最大化滿足養(yǎng)老服務(wù)需求

研究表明，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中供大于求和供小于求兩種情況并存。即部分地區(qū)出現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)提供冗余的現(xiàn)象，表現(xiàn)在服務(wù)提供水平高于全國平均水平而服務(wù)利用水平卻遠(yuǎn)低于全國平均水平，這不僅可能造成養(yǎng)老服務(wù)資源的浪費(fèi)，在一定程度上也可能導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的不均衡發(fā)展。同時(shí)，部分地區(qū)又出現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)提供不足，表現(xiàn)在服務(wù)提供水平遠(yuǎn)低于全國平均水平而服務(wù)利用水平卻高于全國平均水平。為解決這一問題，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的供需匹配，一是對于服務(wù)利用較低的地區(qū)，首先應(yīng)弄清服務(wù)利用較低的原因，如果是老年人消費(fèi)能力有限，通過補(bǔ)需方的方式提高老年人的支付能力，主要做法是“讓錢跟人走”以購買服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給的優(yōu)勝劣汰；如果是服務(wù)提供的內(nèi)容與服務(wù)需求的內(nèi)容出現(xiàn)錯(cuò)位，即供需內(nèi)容的不匹配，通過發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，心理慰藉等精準(zhǔn)化的服務(wù)滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。二是對于服務(wù)供給不足的地區(qū)通過降低市場進(jìn)入門檻，引導(dǎo)服務(wù)供給，激發(fā)服務(wù)需求。這是因?yàn)?，囿于?cái)政資金有限以及事業(yè)單位固有的低效率，單憑公立機(jī)構(gòu)已無法適應(yīng)人們?nèi)找嬖鲩L的養(yǎng)老服務(wù)需求，鼓勵(lì)社會(huì)資本舉辦養(yǎng)老服務(wù)是趨勢，社會(huì)資本不僅能根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)市場需求自發(fā)形成多樣化、多水平的養(yǎng)老服務(wù)供給，還將有助于養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提高。實(shí)際上，2016年12月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》就提出，“進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入條件，降低準(zhǔn)入門檻。營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只需在工商行政管理部門辦理登記后，在轄區(qū)內(nèi)縣級以上人民政府民政部門申請?jiān)O(shè)立許可即可”，改變了過去由業(yè)務(wù)主管單位審查同意的舊弊，為養(yǎng)老服務(wù)市場化提供了政策依據(jù)。除此之外，各地政府還應(yīng)積極營造公平競爭的市場環(huán)境，對待不同性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)一視同仁。只有這樣才能從根本上解決當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)市場供需失衡的問題，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。