朱鳳梅,游 茂
(1.民政部政策研究中心,北京 100006;2.國家衛(wèi)生計(jì)生委衛(wèi)生發(fā)展研究中心,北京 100191)
發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是應(yīng)對人口老齡化、滿足人們對健康養(yǎng)老服務(wù)需求的重要舉措。近年來,國家對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展給予了高度重視并出臺了一系列的指導(dǎo)意見,特別是在2013年9月,國務(wù)院出臺《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》,明確提出加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是擴(kuò)大內(nèi)需、增加就業(yè)、促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要力量,并對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、行業(yè)發(fā)展措施和政府政策支持等方面給出了明確要求。之后,黨的“十八大”和“十九大”報(bào)告又再次強(qiáng)調(diào)“積極應(yīng)對人口老齡化,加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。可見,發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是完善我國基本公共服務(wù)供給的重要戰(zhàn)略部署,亦是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長極。那么,這5年來各地養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況如何?各省域間的差異性有多大?如何在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)區(qū)域間協(xié)同發(fā)展是今后一段時(shí)間需要持續(xù)關(guān)注的內(nèi)容,這其中不可避免的涉及對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策實(shí)施績效的評價(jià),績效評價(jià)的結(jié)果將直接反映各地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中的優(yōu)勢和不足。
目前學(xué)界對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的績效評價(jià)研究較少,主要是從養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展存在的問題、困境和出路的視角進(jìn)行闡述。如在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場發(fā)展方面,曹立前(2018年)認(rèn)為當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在市場化程度低,競爭性不足等[1]。林寶(2017年)則認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在“低水平均衡陷阱”,依靠市場自身力量很難突破,必須要有外在的政策支持,包括在需求側(cè)提高老年人的養(yǎng)老服務(wù)支付能力,在供給側(cè)維護(hù)公平市場環(huán)境和降低養(yǎng)老服務(wù)供給成本[2]。楊立雄(2017年)認(rèn)為當(dāng)前政府在政策職能定位上存在“越位”,表現(xiàn)為多數(shù)養(yǎng)老企業(yè)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍以公辦為主,政府仍然是養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)營主體,嚴(yán)重影響資源的市場配置效率[3]。在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的路徑方面,耿永志(2013年)認(rèn)為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)需要處理好政府與市場的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)單位管理向業(yè)務(wù)管理的轉(zhuǎn)變[4]。辛本祿、高和榮(2012年)提出應(yīng)大力發(fā)展以物質(zhì)和服務(wù)消費(fèi)為導(dǎo)向的老齡消費(fèi)產(chǎn)業(yè)以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長[5]。唐振興(2014年)提出建立政府主導(dǎo)下的多元主體參與機(jī)制,發(fā)揮市場作用,大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò),發(fā)展“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”服務(wù)等[6]。皇甫小雷(2015年)[7]、任沖(2014年)[8]等學(xué)者認(rèn)為應(yīng)提高城鎮(zhèn)化水平,城鎮(zhèn)化水平的提高不僅有利于破除城鄉(xiāng)二元體制,解決農(nóng)村養(yǎng)老難題,在一定程度上也有利于完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,提高農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保障水平。還有一些學(xué)者通過對國外養(yǎng)老服務(wù)業(yè)做法的總結(jié),提出我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展應(yīng)注重借鑒國外加大財(cái)政政策支持(班曉娜、葛穌,2013年)[9]、發(fā)揮政府保障和引導(dǎo)作用、加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)(沈婕、李昱,2015年)[10]進(jìn)行產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新(李超,2015年)[11]等有益經(jīng)驗(yàn)。
從已有的研究成果來看,學(xué)者們側(cè)重于對當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀進(jìn)行描述,并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的政策建議,缺乏有針對性的問題分析,特別是省域間的差異分析。同時(shí),由于缺乏定量的績效評價(jià),難以深入地剖析我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的狀況和績效水平。本文旨在借鑒已有研究成果的基礎(chǔ)上,構(gòu)建適應(yīng)我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的評價(jià)指標(biāo)體系,實(shí)證分析各地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展績效,存在的不足及改進(jìn)方向,最后得出相關(guān)啟示并提出針對性的政策建議。
本文研究的樣本為我國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市),有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的數(shù)據(jù)來源于2017年《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》,養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)數(shù)據(jù)來源于2017年《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》,老年撫養(yǎng)比、城鎮(zhèn)化率、城市人口密度數(shù)據(jù)來源于2017年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。
由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是我國的一個(gè)新興產(chǎn)業(yè),目前學(xué)界對其理解有著廣義和狹義之分。廣義的“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”泛指一切為滿足老年人特殊需要而提供產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)的總稱。包括老年食品業(yè)、老年用品業(yè)、老年醫(yī)療保健業(yè)、老年保險(xiǎn)業(yè)、老年旅游業(yè)、老年文化教育業(yè)等。狹義的“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”則局限于為老年人提供家政服務(wù)、疾病護(hù)理、精神慰藉等生活照顧性的服務(wù)(張乃仁,2015年)[12]。除此之外,還有學(xué)者從老齡產(chǎn)業(yè)的角度對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進(jìn)行定義。如張智敏等(2001年)[13]認(rèn)為老齡產(chǎn)業(yè)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的一部分,是專門為滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求而提供老年勞務(wù)服務(wù)產(chǎn)品的行業(yè)。顧鑒塘等(2001年)[14]認(rèn)為老齡產(chǎn)業(yè)是因老年人市場需求而自發(fā)形成的產(chǎn)業(yè),包括一切為滿足老年人需求所產(chǎn)生的生產(chǎn)、經(jīng)營和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),也包括各種為老年人提供的設(shè)施和興辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體等。鑒于此,本文所提及的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)采用廣義養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的概念。
表1 我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建及說明
養(yǎng)老服務(wù)業(yè)涉及系統(tǒng)復(fù)雜,對其評價(jià)屬于多層次、多因素的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題,只有建立多層次、多指標(biāo)體系才能對其進(jìn)行客觀的評價(jià)。一般來說,至少從3個(gè)層次對評價(jià)目標(biāo)進(jìn)行因素分析:第一層是總目標(biāo)層,它說明的是綜合評價(jià)最終所要達(dá)到的目標(biāo);第二層是中間層,它是對總目標(biāo)的主要因素進(jìn)行分解;第三層是指標(biāo)層,它由反映評價(jià)目標(biāo)的各方面統(tǒng)計(jì)指標(biāo)所構(gòu)成。因此,本文采用統(tǒng)計(jì)學(xué)指標(biāo)體系的構(gòu)建方法,在遵守全面、準(zhǔn)確、科學(xué)的指導(dǎo)思想下,結(jié)合我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展實(shí)際、已有研究成果以及專家學(xué)者的意見并充分考慮到資料獲取的可能性和指標(biāo)體系的構(gòu)建原則,從養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的財(cái)政支持、服務(wù)提供、服務(wù)利用和發(fā)展?jié)摿?大方面共25個(gè)具體的數(shù)量指標(biāo),來作為評價(jià)我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展績效的基準(zhǔn),且這25個(gè)指標(biāo)均為高優(yōu)指標(biāo),見表1。其中,政府的財(cái)政支持被認(rèn)為是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵,一般來說,財(cái)政支持的內(nèi)容應(yīng)包含兩方面:一是提高老年人養(yǎng)老消費(fèi)水平方面的支持;二是促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)提供方面的支持。服務(wù)的提供和服務(wù)的利用代表著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)可能的產(chǎn)值;而發(fā)展?jié)摿w現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的動(dòng)態(tài)過程,對各地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在未來發(fā)展水平的評價(jià)上起著決定作用。
1.3.1 評價(jià)因素集的確定
如前所述,本文評價(jià)因素集共有三層。第一層為總體目標(biāo)層,記為X=(X1,X2,…,XN);第二層為評價(jià)要素層,記為Xi=(Xi1,Xi2,…,XiN);第三層為評價(jià)指標(biāo)層,記為Xik=(Xik1,Xik2,…,Xikm)。
1.3.2 權(quán)重的確定
本文采用定量和定性相結(jié)合的方法來確定各評價(jià)層級的指標(biāo)權(quán)重。其中二級、三級指標(biāo)權(quán)重的確定采用因子分析法,即通過主因子的形式把相互聯(lián)系的指標(biāo)概括出來。具體步驟為,首先對各指標(biāo)數(shù)據(jù)值進(jìn)行Z-score歸一化處理以消除量綱的影響;其次進(jìn)行因子分析,并按照特征值大于1以及KMO和球形Bartlett檢驗(yàn)來判斷主因子個(gè)數(shù)和因子分析的可靠性,以此提煉出財(cái)政支持、服務(wù)提供、服務(wù)利用和市場潛力各自在三級指標(biāo)上的主因子;最后將得到的原始指標(biāo)在每個(gè)主因子上的載荷向量單位化,即可得到三級指標(biāo)的權(quán)重向量。同時(shí),把提取出的主因子作為指標(biāo)體系中的二級指標(biāo),并將各主因子對其上級指標(biāo)的貢獻(xiàn)度向量單位化,即可得到二級指標(biāo)的權(quán)重向量,見表2。
一級指標(biāo)權(quán)重的確定采用層次分析法。步驟如下:首先,構(gòu)造兩兩比較判斷矩陣。層次分析法的兩兩比較判斷矩陣?yán)脤哟谓Y(jié)構(gòu)反映了因素間的關(guān)系,并根據(jù)衡量目標(biāo)的重要程度給出標(biāo)度。本文構(gòu)造的總體目標(biāo)層比較判斷矩陣,見表3。
表2 各層次評分比較標(biāo)準(zhǔn)表
注:若因素i與因素j的重要性之比為aij,那么因素j與因素i重要性之比為aij=1/aij。
表3 總體目標(biāo)層的比較判斷矩陣
再次,根據(jù)判斷矩陣階數(shù)查表得到平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI,見表4,可以計(jì)算出相對一致性指標(biāo):CR=CI/RI(當(dāng)CR≤0.1時(shí),認(rèn)為判斷矩陣滿足一致性檢驗(yàn)條件)。本文計(jì)算得出的CR為0.016,滿足一致性檢驗(yàn)條件。
最終得到的指標(biāo)體系權(quán)重,見表5。
表4 RI取值表
表5 我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)評價(jià)指標(biāo)體系及權(quán)重
1.3.3 評價(jià)等級和隸屬度函數(shù)的確定
(1)指標(biāo)Xi隸屬于低等級水平的隸屬度函數(shù)
(2)指標(biāo)Xi隸屬于較低等級水平的隸屬度函數(shù)
(3)指標(biāo)Xi隸屬于一般等級水平的隸屬度函數(shù)
(4)指標(biāo)Xi隸屬于較高等級水平的隸屬度函數(shù)
(5)指標(biāo)Xi隸屬于高等級水平的隸屬度函數(shù)
把被評價(jià)對象在每個(gè)評價(jià)指標(biāo)上通過隸屬度函數(shù)映射到Vj(j=1,2,3,4,5)上的模糊集記為(rikj1,rikj2,…,rikjp),則二級指標(biāo)的評判矩陣可以表示為:
1.3.4 多級綜合評價(jià)模型
為了便于比較,本文對五個(gè)不同等級進(jìn)行賦值,令γ=(1491625),從而計(jì)算出不同地區(qū)績效評價(jià)的總得分:Score=B·γT。
在指標(biāo)權(quán)重確定和隸屬度計(jì)算的基礎(chǔ)上,利用模糊綜合評價(jià)模型最終得到各地區(qū)在5個(gè)評價(jià)等級上的隸屬度向量和綜合得分排名,見表6。
結(jié)果顯示,我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展存在區(qū)域差異性。根據(jù)總得分的高低可以將31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀劃分為六類。如第一類為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展很好的地區(qū),它們是上海、北京和天津。從隸屬度向量上也可以看出,上海在隸屬度向量b5上的值最大,而北京和天津在隸屬度向量b4上的值最大。第四類為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展一般的地區(qū),它們是河北、遼寧、陜西、青海、西藏、廣東和四川。它們隸屬度向量中的最大值普遍徘徊在b2和b3之間。第六類為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展最差的地區(qū),它們是福建、海南、河南、吉林、貴州、甘肅和云南。它們隸屬度向量中的最大值普遍徘徊在b1和b2之間,且綜合得分在6分以下。
通過省域間的差異分析可以進(jìn)一步探究養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的狀況,找出個(gè)別地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合績效水平偏低的原因,并提出未來養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展改進(jìn)的方向。
由表7可知,上海、北京和天津之所以綜合績效評價(jià)結(jié)果較高主要是因?yàn)樗鼈冊谪?cái)政支持和市場潛力兩個(gè)一級指標(biāo)上的得分較高,而這兩個(gè)指標(biāo)恰好是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展最為關(guān)鍵的因素,其中上海是全國財(cái)政支持力度最大的地區(qū)(財(cái)政支持得分為17.270)。相較之下,貴州、云南、青海、寧夏等地區(qū)表現(xiàn)出明顯的財(cái)政支持力度不夠,市場潛力不足。河北、內(nèi)蒙古、山東等地區(qū)在服務(wù)提供和服務(wù)利用上的得分較高,天津、廣東、海南、云南等地區(qū)反而在服務(wù)提供和服務(wù)利用上得分較低。除此之外,從表7也可以直觀的看出各個(gè)地區(qū)在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)上的短板,如西部四川,在綜合評價(jià)結(jié)果中位居第四類地區(qū)排名之列,與前三類地區(qū)的差距主要在于財(cái)政支持得分過低;又如中部安徽,在綜合評價(jià)結(jié)果中位居第五類地區(qū)排名之列,主要原因在于其財(cái)政支持力度不夠和服務(wù)提供水平過低,在未來養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中應(yīng)注重政府的作用以及提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量和加大養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人口就業(yè)水平。
為進(jìn)一步探究各地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀并進(jìn)行對比分析,按財(cái)政支持和市場潛力,服務(wù)提供和服務(wù)利用指標(biāo)匹配的原則進(jìn)行聚類,如圖1、圖2所示。除上海、北京和天津外,其他地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的財(cái)政支持力度普遍不高,但浙江、江蘇、遼寧、黑龍江、山東、安徽、河北、河南等地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場發(fā)展?jié)摿?yōu)于廣東、廣西、山西、江西、福建、甘肅等。除河北、內(nèi)蒙古、山東和陜西外,青海、甘肅、貴州、湖北、山西、浙江等地區(qū)的服務(wù)提供有冗余之嫌,在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中應(yīng)注重供需匹配問題;而重慶和安徽的服務(wù)提供卻又有所不足,應(yīng)根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)需求適當(dāng)?shù)奶岣叻?wù)供給水平。由此可知,各地區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展上面臨的問題不盡相同,相關(guān)政府部門應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定符合本區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策,積極應(yīng)對人口老齡化問題,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。
表6 我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的綜合評價(jià)結(jié)果
表7 各地區(qū)一級評價(jià)結(jié)果(數(shù)字為計(jì)算后的得分高低)
圖1各地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢及不足
圖2各地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢及不足
省域差異分析給出了各地區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)4個(gè)一級指標(biāo)上的表現(xiàn)情況和未來進(jìn)一步改進(jìn)的方向。但具體應(yīng)如何改進(jìn)和提高還需要落實(shí)到具體的指標(biāo)上來。本文以財(cái)政支持和市場潛力為例進(jìn)行分析。其中,財(cái)政支持可以分解為補(bǔ)需方和補(bǔ)供方2個(gè)二級指標(biāo);市場潛力可以分解為老齡化程度、市場優(yōu)勢和市場基礎(chǔ)3個(gè)二級指標(biāo)。各個(gè)地區(qū)在這5個(gè)二級指標(biāo)上的隸屬等級情況,見表8。由于隸屬度向量經(jīng)過單位化處理,因此括號里的值(取值區(qū)間為0-1)代表了某一地區(qū)在該隸屬等級上的最大隸屬程度。舉例來說,上海市在“很好”等級上的隸屬度為0.838,遠(yuǎn)高于它在其他等級(較好、一般、較差、很差)上的隸屬度,因?yàn)槠渌燃壣系碾`屬度最大僅為0.162(1-0.838)。
可以看出,那些在財(cái)政支持評價(jià)得分上不高的地區(qū)可能是補(bǔ)需方的力度不夠(因子分析得出的權(quán)重結(jié)果顯示補(bǔ)需方的權(quán)重0.716顯著高于補(bǔ)供方的權(quán)重0.284),如河北、山西、吉林、安徽、山東、湖北、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、河南、湖南等地,它們在補(bǔ)需方較差等級和很差等級上的隸屬度較高且都超過0.5,同時(shí)也說明這些地區(qū)與隸屬于很好、較好和一般等級上的地區(qū)存在較大的差距。
表8 各地區(qū)的二級評價(jià)結(jié)果(僅以財(cái)政支持和市場潛力為例,數(shù)字為隸屬度大小)
那些在市場潛力評價(jià)得分上不高的地區(qū)可能是老齡化程度不高、市場優(yōu)勢不足或市場基礎(chǔ)不夠。如山西、內(nèi)蒙古、廣東、海南、云南、青海、寧夏、新疆和西藏由于老齡化水平不高,養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展?jié)摿ι胁幻黠@,體現(xiàn)在隸屬等級上為較差等級和很差等級;湖南、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、江西和西藏存在市場優(yōu)勢不足,需要提高城鎮(zhèn)化水平和養(yǎng)老服務(wù)市場化程度;而接近一半地區(qū)存在市場基礎(chǔ)薄弱,未來需要破除這一可能制約養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的因素。
本文運(yùn)用模糊綜合評價(jià)法對我國31個(gè)省(市、自治區(qū))的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展績效進(jìn)行綜合評價(jià),得到以下結(jié)論。
3.1.1 綜合評價(jià)分析
我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展存在區(qū)域差異性,根據(jù)綜合評價(jià)結(jié)果的高低可將其劃分為六類:第一類為發(fā)展很好的地區(qū),它們是上海、北京和天津。第二類和第三類為發(fā)展較好的地區(qū),它們是江蘇、浙江、內(nèi)蒙古、江西、山東和重慶。第四類為發(fā)展一般的地區(qū),它們是河北、遼寧、陜西、青海、西藏、廣東和四川。第五類為發(fā)展較差的地區(qū),它們是黑龍江、湖北、安徽、新疆、山西、廣西、寧夏和湖南。第六類為發(fā)展最差的地區(qū),它們是福建、海南、河南、吉林、貴州、甘肅和云南。
3.1.2 省域差異分析
省域差異分析結(jié)果表明,地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政支持力度與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展程度相關(guān)。如除養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展水平較高的上海、北京和天津外,其他地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的財(cái)政支持力度普遍不高。其中貴州、云南、青海、寧夏等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)出明顯的財(cái)政支持力度不夠,市場潛力不足。同時(shí),青海、甘肅、貴州、湖北、山西、浙江等地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)提供有冗余之嫌,而重慶和安徽的養(yǎng)老服務(wù)提供卻又有所不足。
3.1.3 指標(biāo)分解分析
指標(biāo)分解分析結(jié)果表明,那些在財(cái)政支持評價(jià)上不高的地區(qū)可能是補(bǔ)需方的力度不夠,如河北、山西、吉林、安徽、山東、湖北、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、河南和湖南等地。而湖南、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、江西和西藏存在市場優(yōu)勢不足;接近一半地區(qū)存在市場基礎(chǔ)薄弱,這些都是制約養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要因素。
針對以上研究結(jié)果,對促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提出如下政策建議:
3.2.1 補(bǔ)齊短板,縮小區(qū)域間發(fā)展差距
十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào),新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。并提出我國基本公共服務(wù)領(lǐng)域不充分、不平衡或不均等的問題依然明顯存在,養(yǎng)老作為基本公共服務(wù)領(lǐng)域的重要內(nèi)容面臨著不少困難和問題。按照黨的十九大的要求,結(jié)合本文養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展績效評價(jià)結(jié)果,各地在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中既要發(fā)揮各自的優(yōu)勢,又要補(bǔ)齊短板,縮小區(qū)域間發(fā)展差距,實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。一是加強(qiáng)省域間的交流學(xué)習(xí)和合作,實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的良性互動(dòng)。每個(gè)地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展都有自己的比較優(yōu)勢,也都存在自己的短板和瓶頸,通過加強(qiáng)地區(qū)間的交流、合作,堅(jiān)持問題為導(dǎo)向,對于發(fā)展好的地方進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)推廣,對于發(fā)展落后的地方進(jìn)行完善和改進(jìn),實(shí)現(xiàn)信息互通、部門互訪、經(jīng)驗(yàn)互學(xué)。同時(shí)注重省內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展差距、保障公平統(tǒng)籌并舉。二是建立共享機(jī)制,實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展。縮小區(qū)域發(fā)展差距,加快落后地區(qū)發(fā)展是體現(xiàn)共享發(fā)展的應(yīng)有之義。在市場經(jīng)濟(jì)體制下,實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展的關(guān)鍵在于促進(jìn)區(qū)域間資源、要素的合理流動(dòng),促進(jìn)各類服務(wù)供給主體齊頭并進(jìn),增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性。三是,對于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場化程度低、體制改革滯后的地方,把市場體制機(jī)制改革放在首位,通過體制機(jī)制改革拉動(dòng)上下游養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,實(shí)現(xiàn)落后地區(qū)彎道超車。
3.2.2 明確政府作用,做到不缺位、不越位
養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展在一定程度上也就成為政府保障民生,建設(shè)和諧社會(huì)的重要決策,因此,政府參與不可或缺。但政府如何參與是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康有序發(fā)展的關(guān)鍵。研究表明,我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)多為東部沿海和部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份,究其原因,這些地區(qū)不管是財(cái)政資金投入還是市場環(huán)境均優(yōu)于其他省份。從財(cái)政資金投入上來看,重在補(bǔ)需方是其共同點(diǎn);而從市場環(huán)境上看,養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場化程度起關(guān)鍵作用。這兩者體現(xiàn)出了政府的“不缺位”和“不越位”。因此,應(yīng)明確市場政府定位,結(jié)合地區(qū)當(dāng)前的實(shí)際情況,因地制宜的發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè),這其中,能夠進(jìn)行政府購買服務(wù)的地區(qū)積極促進(jìn)政府購買服務(wù)的進(jìn)程,轉(zhuǎn)變政府簡單直接的財(cái)政投入方式,發(fā)揮政府優(yōu)化資源配置的能力;而能夠交由市場來提供的交由市場提供,發(fā)揮市場自發(fā)形成供給的同時(shí)也能有助于減輕政府的負(fù)擔(dān),以便于把更多的精力用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管。
3.2.3 注重供需匹配,最大化滿足養(yǎng)老服務(wù)需求
研究表明,我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中供大于求和供小于求兩種情況并存。即部分地區(qū)出現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)提供冗余的現(xiàn)象,表現(xiàn)在服務(wù)提供水平高于全國平均水平而服務(wù)利用水平卻遠(yuǎn)低于全國平均水平,這不僅可能造成養(yǎng)老服務(wù)資源的浪費(fèi),在一定程度上也可能導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的不均衡發(fā)展。同時(shí),部分地區(qū)又出現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)提供不足,表現(xiàn)在服務(wù)提供水平遠(yuǎn)低于全國平均水平而服務(wù)利用水平卻高于全國平均水平。為解決這一問題,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的供需匹配,一是對于服務(wù)利用較低的地區(qū),首先應(yīng)弄清服務(wù)利用較低的原因,如果是老年人消費(fèi)能力有限,通過補(bǔ)需方的方式提高老年人的支付能力,主要做法是“讓錢跟人走”以購買服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給的優(yōu)勝劣汰;如果是服務(wù)提供的內(nèi)容與服務(wù)需求的內(nèi)容出現(xiàn)錯(cuò)位,即供需內(nèi)容的不匹配,通過發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合,心理慰藉等精準(zhǔn)化的服務(wù)滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。二是對于服務(wù)供給不足的地區(qū)通過降低市場進(jìn)入門檻,引導(dǎo)服務(wù)供給,激發(fā)服務(wù)需求。這是因?yàn)?,囿于?cái)政資金有限以及事業(yè)單位固有的低效率,單憑公立機(jī)構(gòu)已無法適應(yīng)人們?nèi)找嬖鲩L的養(yǎng)老服務(wù)需求,鼓勵(lì)社會(huì)資本舉辦養(yǎng)老服務(wù)是趨勢,社會(huì)資本不僅能根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)市場需求自發(fā)形成多樣化、多水平的養(yǎng)老服務(wù)供給,還將有助于養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提高。實(shí)際上,2016年12月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》就提出,“進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入條件,降低準(zhǔn)入門檻。營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只需在工商行政管理部門辦理登記后,在轄區(qū)內(nèi)縣級以上人民政府民政部門申請?jiān)O(shè)立許可即可”,改變了過去由業(yè)務(wù)主管單位審查同意的舊弊,為養(yǎng)老服務(wù)市場化提供了政策依據(jù)。除此之外,各地政府還應(yīng)積極營造公平競爭的市場環(huán)境,對待不同性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)一視同仁。只有這樣才能從根本上解決當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)市場供需失衡的問題,促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。