■毛安然

在各類(lèi)針對(duì)深度貧困問(wèn)題的扶貧政策中，以貼息貸款為代表的信貸扶貧成效顯著。近年來(lái)，貼息貸款的發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧和金融創(chuàng)新同步。一方面，隨著貧困瞄準(zhǔn)精度提升，貼息貸款的重點(diǎn)放款對(duì)象從區(qū)域聚焦到個(gè)體。另一方面，地方政府積極推進(jìn)金融產(chǎn)品創(chuàng)新，搭建起協(xié)助貸款資金入股企業(yè)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，使得困擾扶貧貼息貸款的瞄準(zhǔn)問(wèn)題和還款率低下問(wèn)題都得到不同程度的改善。然而放款對(duì)象的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)換使得原有適應(yīng)區(qū)域開(kāi)發(fā)的貸款執(zhí)行方式遭遇挑戰(zhàn)，扶貧貼息貸款在針對(duì)貧困戶的政策實(shí)踐中“遇冷”。部分貧困戶“不敢貸、不愿貸”，而其中又以無(wú)勞力、無(wú)資源、無(wú)穩(wěn)定收入來(lái)源，缺乏自主發(fā)展能力的“三無(wú)”貧困戶居多。這一深度貧困群體正是當(dāng)前“十三五”脫貧攻堅(jiān)期的重點(diǎn)發(fā)展對(duì)象。因此，深入了解貧困戶不敢貸、不愿貸的原因，針對(duì)性提出解決方案，對(duì)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)與全面建成小康社會(huì)意義重大。本文以貴州省扶貧貼息貸款項(xiàng)目“特惠貸”為調(diào)研對(duì)象，考察以戶（人）為對(duì)象的貼息貸款項(xiàng)目及其利益聯(lián)結(jié)機(jī)制在政策執(zhí)行層面出現(xiàn)的新情況與新問(wèn)題，并以貧困戶-政府信任關(guān)系為切入點(diǎn)，提出針對(duì)性解決方案。

一、貸款制度設(shè)計(jì)與利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的構(gòu)建困境

（一）“特惠貸”的制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐困境

貴州省是“十三五”脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)。截至2016年底，貴州省尚有372.2萬(wàn)貧困人口，是全國(guó)貧困人口最多、貧困面積最大、貧困程度最深的省份。在全方位脫貧的理念和精準(zhǔn)扶貧的政策背景下，2015年10月，貴州省扶貧辦、人民銀行貴陽(yáng)中支、貴州農(nóng)村信用合作社聯(lián)合印發(fā)《貴州省精準(zhǔn)扶貧“特惠貸”實(shí)施意見(jiàn)》，提出對(duì)建檔立卡貧困戶發(fā)放“5萬(wàn)元（含）以下、3年期以?xún)?nèi)、免擔(dān)保抵押、扶貧貼息支持、縣級(jí)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償”的扶貧小額信用貸款，用于貧困戶的生產(chǎn)、就業(yè)、教育和移民搬遷等用途。試圖由政府主導(dǎo)、引入金融力量，通過(guò)外在資金注入，解決貧困戶的啟動(dòng)資金問(wèn)題，打破“貧困惡性循環(huán)”（Nelson，1956）。

作為精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目，“特惠貸”將授信對(duì)象明確為建檔立卡貧困戶，提升了政策瞄準(zhǔn)精度。其制度設(shè)計(jì)意在提高建檔立卡貧困戶的貸款獲得率，并進(jìn)行用款指導(dǎo)，既有助于準(zhǔn)確投放扶貧資金，也有助于提高資金使用效率?！疤鼗葙J”最具特色的制度設(shè)計(jì)在于，其貸款去向除了傳統(tǒng)扶貧貸款的自主用款，還有構(gòu)建于利益聯(lián)結(jié)機(jī)制基礎(chǔ)上的集中用款。自主用款即用于貧困戶自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)。集中用款是指貧困戶申請(qǐng)貸款后，經(jīng)基層政府中介，多戶貧困戶一起以貸款資金入股龍頭企業(yè)或?qū)I(yè)合作社，獲得入股分紅，貸款到期后入股企業(yè)歸還本金。自主用款適用于有勞動(dòng)力、有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、有自我發(fā)展能力的貧困戶，而集中用款適用于缺乏增收渠道、沒(méi)有自我發(fā)展能力的深度貧困戶。相比產(chǎn)業(yè)脫貧和就業(yè)脫貧模式，通過(guò)集中用款進(jìn)行入股分紅可以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)深度貧困戶穩(wěn)定增收，脫貧效果明顯。因此，集中用款逐漸成為“特惠貸”推進(jìn)過(guò)程中的主流模式。

然而，以上良好的制度設(shè)計(jì)與政策創(chuàng)新沒(méi)能保障“特惠貸”政策的順利推行，貸款率遠(yuǎn)未覆蓋授信范圍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年8月末，貴州農(nóng)信社已向全省126.63萬(wàn)貧困戶評(píng)級(jí)授信。截至2016年12月末，“特惠貸”覆蓋全省貧困戶55萬(wàn)，僅占授信貧困戶的43.4%。

在調(diào)研過(guò)程中，很多基層扶貧干部表示“特惠貸”政策雖然好，但貧困戶不敢貸、不愿貸。經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是貧困戶排斥貸款的首要因素。已有眾多研究指出貧困帶來(lái)的“貧困適應(yīng)文化”和風(fēng)險(xiǎn)厭惡，以及小農(nóng)經(jīng)濟(jì)面臨的高度經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，在此不作贅述。然而對(duì)于將貸款投入更有經(jīng)營(yíng)能力的企業(yè)或合作社，貧困戶也抱有高度戒備。

在T縣，X公司提出，貧困入股“特惠貸”資金5萬(wàn)元每年可獲分紅4000元和一頭豬。但貧困戶仍然擔(dān)憂入股資金的安全性。如一貧困戶N在調(diào)研中向筆者表示，他不敢入股是由于擔(dān)心X公司的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，一旦公司經(jīng)營(yíng)失敗，5萬(wàn)元的還款負(fù)擔(dān)仍將落到他身上。在特惠貸的一些地方實(shí)踐中，部分信用社也會(huì)因?yàn)闆](méi)有按時(shí)收到政府的貼息而向貧困戶本人提出付息要求。T縣扶貧站工作人員Z向筆者解釋?zhuān)庞蒙缦蜇毨羲饕⑹怯捎谡N息流程審核時(shí)間較長(zhǎng)，偶爾會(huì)出現(xiàn)利息沒(méi)有及時(shí)劃撥到信用社的情況。然而貧困戶對(duì)基層政府的信任基礎(chǔ)并不牢固，一旦出現(xiàn)信用社向貧困戶索要利息的情況，貧困戶就容易對(duì)“特惠貸”政策失去信任。

可見(jiàn)，貧困戶對(duì)企業(yè)和政府難以建立信任是集中用款模式面臨的首要困境。

（二）多方利益聯(lián)結(jié)機(jī)制及其信任基礎(chǔ)

集中用款方式的實(shí)質(zhì)是以基層政府為中介的“貧困戶+政府+金融機(jī)構(gòu)+企業(yè)/合作社”多方利益聯(lián)結(jié)機(jī)制（見(jiàn)圖1）。多方利益聯(lián)結(jié)機(jī)制通過(guò)貸款和入股將貧困戶、企業(yè)/合作社、信用社聯(lián)結(jié)為利益共同體。政府組織金融機(jī)構(gòu)向建檔立卡貧困戶授信，獲得授信的貧困戶向金融機(jī)構(gòu)貸款后以貸款資金入股企業(yè)或合作社，入股單位按照股金和收益向貧困戶分紅。各方均可獲益，貧困戶通過(guò)分紅增收，企業(yè)獲得流動(dòng)資金，企業(yè)經(jīng)營(yíng)順利的情況下可保障金融機(jī)構(gòu)的貸款資金安全，政府落實(shí)扶貧職責(zé)，獲得稅收保障，發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)。多方利益聯(lián)結(jié)機(jī)制意在保障扶貧實(shí)效基礎(chǔ)上，達(dá)到貧困戶、企業(yè)/合作社、金融機(jī)構(gòu)、集體經(jīng)濟(jì)與政府多方共贏。

圖1 以基層政府為中介的多方利益聯(lián)結(jié)機(jī)制及其信任關(guān)系

互信關(guān)系是多方利益聯(lián)結(jié)機(jī)制穩(wěn)定構(gòu)建的基礎(chǔ)，而基層政府與貧困戶的信任關(guān)系在互信關(guān)系中最為重要也最難建立。如圖1所示，政府-金融機(jī)構(gòu)、政府-企業(yè)互信關(guān)系構(gòu)建在組織間的契約關(guān)系之上，信任成本低且較容易建立。貧困戶-政府互信關(guān)系的重要性與難點(diǎn)在于：（1）基層政府是貧困戶最主要的信息來(lái)源，而信息是建立信任的前提。由于信息權(quán)力不對(duì)等，利益聯(lián)結(jié)機(jī)制中的金融機(jī)構(gòu)、政府、企業(yè)都可通過(guò)多種信息來(lái)源獲取其他三者信息，貧困戶的社會(huì)資本與文化資本均限制了其信息來(lái)源，其最主要信息來(lái)源就是基層政府。（2）貧困戶無(wú)法與金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)建立起直接信任，只能通過(guò)基層政府牽線搭橋。貧困戶一方面由于無(wú)力抵押擔(dān)保和金融知識(shí)匱乏，無(wú)法與金融機(jī)構(gòu)直接建立互信關(guān)系；另一方面社會(huì)資源匱乏，無(wú)法與企業(yè)建立直接信任關(guān)系，均需通過(guò)政府為中介來(lái)構(gòu)建信任關(guān)系。（3）貧困戶的風(fēng)險(xiǎn)厭惡度高，難以接受貸款風(fēng)險(xiǎn)。但是只有建立起貧困戶對(duì)入股企業(yè)的信任，才能完成由貧困戶到入股企業(yè)的資金流動(dòng)。

扶貧貼息貸款項(xiàng)目中，基層政府通常重視拓展資金來(lái)源渠道、構(gòu)建與金融機(jī)構(gòu)之間的信任、以及遴選合格的入股企業(yè)并建立契約信任，較為忽視貧困戶與基層政府信任關(guān)系的重要性。在利益聯(lián)結(jié)機(jī)制當(dāng)中，貧困戶-政府信任關(guān)系是關(guān)鍵信任，缺乏信任會(huì)截?cái)噘Y金通路，阻礙構(gòu)建完整的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，進(jìn)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期。

二、關(guān)鍵信任缺位：利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的制約因素

如前文所述，在利益聯(lián)結(jié)機(jī)制中，貧困戶-基層政府信任關(guān)系是構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)的重點(diǎn)與關(guān)鍵。信任是一種在社會(huì)交往中習(xí)得和確定的期望，分為普遍信任、能力信任與責(zé)任信任。（Barber，1983）在以“特惠貸”為代表的信貸扶貧項(xiàng)目中，貧困戶-基層政府的信任缺失體現(xiàn)在這三類(lèi)期望落空：（1）基于社會(huì)秩序期望的信任中，普遍信任仍局限于熟人信任文化，尚未過(guò)渡到現(xiàn)代的契約信任模式。（2）基于技術(shù)能力期望的工具信任中，基層政府工作人員的行政能力弱化，尤其是扶貧工作效果差，導(dǎo)致貧困戶對(duì)政府的能力期望落空；同時(shí)基層政府對(duì)貧困戶的脫貧能力期望低，因此采取“包辦型”扶貧策略，又反過(guò)來(lái)降低了貧困戶的參與意愿。（3）基于履約品格期望的責(zé)任信任一旦遭遇貼息延時(shí)等違約行為，就會(huì)導(dǎo)致貧困戶對(duì)政府的履約品格產(chǎn)生質(zhì)疑。后兩點(diǎn)共同表現(xiàn)為基層政府公信力危機(jī)。

（一）熟人信任：普遍信任構(gòu)建的文化制約

“基層政府”具有具體與抽象雙重特征，既包括扶貧工作人員等貧困戶能接觸到的具體政府工作人員，也是抽象的“政府”符號(hào)，因此基層政府和貧困戶的信任關(guān)系則兼具特殊信任與普遍信任特征。

華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院“百村十年觀察”項(xiàng)目組2009～2010年對(duì)政府公信力的連續(xù)調(diào)查顯示，村民對(duì)各級(jí)政府的信任比分別為：70.6%（中央政府）、10.3%（縣級(jí)政府）、6%（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）、13.1%（村委干部）（陳浩天，2011）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部最低，中央政府最高。通常的想象心理理論并不能很好地解釋這一結(jié)果，因?yàn)榫嚯x村民最近的村委干部信任比高于稍遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。但通過(guò)傳統(tǒng)“熟人信任”機(jī)制可以得到解釋。在一項(xiàng)關(guān)于公民對(duì)行政官員認(rèn)知程度的調(diào)查顯示，樣本范圍內(nèi)公民對(duì)國(guó)家現(xiàn)任最高行政官員（總理）的認(rèn)知度高達(dá)79.8%，而對(duì)地方行政官員（農(nóng)村的鄉(xiāng)長(zhǎng)、城鎮(zhèn)的街道辦主任）的認(rèn)知度僅為19.8%（李萍，2006）?？梢?jiàn)我國(guó)信任模式都還保留著“熟人信任”機(jī)制，基層政府與公民之間的契約信任關(guān)系在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)尚未達(dá)成。

在“特惠貸”的貸款決策中，一類(lèi)貧困戶選擇跟隨熟識(shí)的鄰居進(jìn)行貸款。另一類(lèi)“特惠貸”借貸個(gè)案中，對(duì)口幫扶干部先與貧困戶建立熟悉信任關(guān)系，再以個(gè)人名義寫(xiě)下“借條”，以此說(shuō)服貧困戶同意貸款并入股企業(yè)。從“熟人信任”過(guò)渡到“普遍信任”，是我國(guó)扶貧干部推廣政策最常用的策略。

（二）扶貧能力：工具信任構(gòu)建的技術(shù)制約

基于能力信任與政府公信力理論，如果政府提供的服務(wù)和公共品不能契合公眾的訴求，那么政府公信力就會(huì)受到質(zhì)疑。在扶貧開(kāi)發(fā)工作中政府提供給的服務(wù)與公共品是各類(lèi)扶貧政策。如果前期扶貧政策在運(yùn)行中沒(méi)有取得良好成效，貧困戶就會(huì)質(zhì)疑政府公信力，而影響扶貧政策成效的原因主要在于地區(qū)發(fā)展導(dǎo)向和政績(jī)考核導(dǎo)向的偏差。

1.扶貧資金的地區(qū)發(fā)展導(dǎo)向

在以往扶貧工作中，由于地方政府與個(gè)體發(fā)展目標(biāo)層面不同，地方政府重視地區(qū)發(fā)展層面，個(gè)體目標(biāo)在于家庭層面，兩者出現(xiàn)“目標(biāo)落差”，導(dǎo)致政府提供的扶貧服務(wù)不能契合所有貧困戶個(gè)體的需求，扶貧資金的益貧性表現(xiàn)為“益貧困地區(qū)”，而沒(méi)有“益貧困戶”（張偉賓和汪三貴，2013）。

從近幾十年整體水平來(lái)看，我國(guó)財(cái)政是“建設(shè)型”財(cái)政，基本建設(shè)撥款支出居財(cái)政支出之首，通常占到國(guó)家財(cái)政支出的40%，但是貧困地區(qū)的縣級(jí)財(cái)政卻是典型的“吃飯型”財(cái)政，財(cái)政收入少，財(cái)政支出主要用于維持政府機(jī)構(gòu)和科教文衛(wèi)等事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)。低水平的財(cái)政支出格局使政府正常履行職能受到嚴(yán)重影響和制約，對(duì)地區(qū)發(fā)展資金的需求量大。因此財(cái)政扶貧資金投入后，部分地方政府特別是縣、鄉(xiāng)政府出現(xiàn)了轉(zhuǎn)移、挪用扶貧資金現(xiàn)象（吳國(guó)寶，2015），在縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的情況下，政府傾向于首先將財(cái)政投入維持政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保障教師工資、保持社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)和GDP增長(zhǎng)等。

2.扶貧政績(jī)的指標(biāo)考核導(dǎo)向

近年來(lái)，中央加強(qiáng)了對(duì)扶貧工作的重視力度，采取多項(xiàng)措施強(qiáng)化扶貧瞄準(zhǔn)精度，杜絕扶貧資金漏出。但當(dāng)前扶貧工作的評(píng)價(jià)體系中，難以避免考核指標(biāo)的異化。一項(xiàng)公共政策從頂層設(shè)計(jì)到基層執(zhí)行的過(guò)程中，往往會(huì)產(chǎn)生從價(jià)值理性到工具理性的形變。在政策設(shè)計(jì)時(shí)，社會(huì)的安全穩(wěn)定、效率發(fā)展、公平公正、社會(huì)秩序等都會(huì)被納入政策設(shè)計(jì)的背景和目的。但是在對(duì)政策執(zhí)行效果的政績(jī)考核體系內(nèi)，只能凸顯出可被測(cè)量、便于管理的指標(biāo)。馬克斯·韋伯指出，官僚組織的行政目標(biāo)必然會(huì)傾向于提升顯而易見(jiàn)的“指標(biāo)”。

當(dāng)前扶貧工作的評(píng)價(jià)體系仍然以脫貧人口數(shù)量、貧困村出列數(shù)量、貧困縣摘帽數(shù)量為指標(biāo)，不考核對(duì)貧困人口的能力發(fā)展，造成功利性的快速起效的“運(yùn)動(dòng)式扶貧”。數(shù)量考核導(dǎo)向的目標(biāo)是短期內(nèi)增加貧困戶可見(jiàn)收入，而不是其長(zhǎng)期發(fā)展的造血能力，更無(wú)力考察貧困戶背后的多元需求和多重?zé)o奈。從“特惠貸”分紅力度來(lái)看，若按人頭貸款入股，僅此一項(xiàng)就高于年人均收入3000元的貧困線，從數(shù)量指標(biāo)上看，僅此一項(xiàng)政策就可完成脫貧考核指標(biāo)。在以往扶貧工作中，與此類(lèi)似的“完成指標(biāo)”的工具理性扭曲了“為貧困戶提供資源、幫助貧困戶發(fā)展能力”的價(jià)值理性。

（三）產(chǎn)業(yè)困境：責(zé)任信任構(gòu)建的根本制約

我國(guó)反貧困歷程經(jīng)歷了從面到區(qū)域、再到點(diǎn)的瞄準(zhǔn)對(duì)象聚焦，從早期縣域扶貧到整村推進(jìn)的政策慣性，使得基層政府習(xí)慣于以地區(qū)發(fā)展帶動(dòng)貧困戶發(fā)展的脫貧思路。面對(duì)2020年全面脫貧的時(shí)限，出于對(duì)貧困戶發(fā)展能力、還款能力沒(méi)有信心，基層政府更傾向于采取效率更高的“自上而下”形式制定扶貧規(guī)劃和選擇扶貧產(chǎn)業(yè)。缺乏“自下而上”的群眾參與決策機(jī)制，導(dǎo)致貧困縣的扶貧規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目難以真實(shí)體現(xiàn)貧困人口訴求，最終呈現(xiàn)為“政府包辦型”項(xiàng)目選擇機(jī)制。包辦型項(xiàng)目選擇機(jī)制中基層政府可以包辦項(xiàng)目的市場(chǎng)調(diào)研和產(chǎn)業(yè)原料采購(gòu)，但是無(wú)法包辦農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售渠道。因此一旦在銷(xiāo)售市場(chǎng)遇冷，貧困戶不僅無(wú)法增收，還可能損失前期資金和人力投入。

“政府包辦型”項(xiàng)目選擇機(jī)制在“特惠貸”中還表現(xiàn)為基層政府代為決定資金去向。貧困戶選擇自主用款時(shí)，部分縣鄉(xiāng)政府會(huì)將貸款投入項(xiàng)目限制在當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)。在非自主選擇的情況下，貧困戶會(huì)對(duì)“政府項(xiàng)目”持低認(rèn)可度，導(dǎo)致后續(xù)參與度也低，不熱心積極進(jìn)行養(yǎng)殖維護(hù)，即便因此導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展失敗，他們也因未參與初期決策而認(rèn)為這是政府的事，自身無(wú)責(zé)，拒絕還款。盡管發(fā)展地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，集中種養(yǎng)殖同一種農(nóng)產(chǎn)品具有降低采購(gòu)運(yùn)輸成本、打造品牌等優(yōu)勢(shì)，但也確實(shí)增加了集中供應(yīng)導(dǎo)致供過(guò)于求的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，以及流行疫情導(dǎo)致全面絕收等后果。部分農(nóng)戶甚至在產(chǎn)業(yè)選擇中總結(jié)出“與政府反著來(lái)”的經(jīng)驗(yàn)：政府建議種植農(nóng)作物A，那么種植B就一定賺錢(qián)。在比例更大的集中用款方式中，政府包辦完成入股企業(yè)的選擇、擬定合同、制定分紅比例，全程幾乎不需要貧困戶的參與，只需簡(jiǎn)單履行貸款程序，但是一旦企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)失敗，風(fēng)險(xiǎn)仍需要由貸款主體貧困戶承擔(dān)。

三、信任基礎(chǔ)構(gòu)建的可能路徑

當(dāng)前，基層政府應(yīng)當(dāng)把握好扶貧攻堅(jiān)的政策利好期，重建政府公信力，打造以扶貧貼息貸款為代表的農(nóng)村信貸體系的社會(huì)基礎(chǔ)。

（一）以政府轉(zhuǎn)型促進(jìn)信任關(guān)系轉(zhuǎn)型

基層政府實(shí)現(xiàn)自身從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型是打造現(xiàn)代契約信任關(guān)系的前提。政府自身轉(zhuǎn)型主要表現(xiàn)在從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變、從倫理型向法制型轉(zhuǎn)變。全面取消農(nóng)業(yè)稅為基層政府回歸“服務(wù)”職能營(yíng)造了前提條件。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了“財(cái)空、權(quán)小、責(zé)大”的治理困境，但另一方面，中央財(cái)政直接撥付基層政府財(cái)政支出，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從自負(fù)盈虧的“公司化”運(yùn)行中解放出來(lái)，無(wú)需將自身生存放在首位，更無(wú)需為此與民爭(zhēng)利，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變提供了條件。貧困地區(qū)基層政府應(yīng)當(dāng)從為貧困戶經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境、提供更多更好的公共服務(wù)、創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境三個(gè)方面履行現(xiàn)代政府職能?；鶎诱陨碇卫砗诵膽?yīng)當(dāng)放在強(qiáng)化法制素養(yǎng)之上，杜絕“托關(guān)系”“開(kāi)后門(mén)”，堅(jiān)持秉公辦事、維護(hù)社會(huì)公平公正，促進(jìn)基層政府自身從倫理政府向法制政府轉(zhuǎn)變。

（二）以扶貧成效重建政府公信力

扶貧成效是貧困戶對(duì)基層政府建立信任的最直接因素?？蓮娜缦路矫嫣嵘鲐毘尚В海?）考核體系。在脫貧機(jī)制上轉(zhuǎn)變考核體系，以全面的長(zhǎng)期的發(fā)展為考核標(biāo)準(zhǔn)，注重脫貧效果穩(wěn)固，不以單一的短期收入增長(zhǎng)為脫貧指標(biāo)。（2）人才隊(duì)伍。優(yōu)化貧困地區(qū)干部結(jié)構(gòu)，給予貧困地區(qū)用人優(yōu)惠政策，提升干部隊(duì)伍素質(zhì)，拓展扶貧產(chǎn)業(yè)思路。（3）監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化扶貧款項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范扶貧款項(xiàng)專(zhuān)款專(zhuān)用。（4）政策宣傳。加大扶貧政策宣傳力度，針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)，要求基層干部了解民族文化、學(xué)習(xí)使用民族語(yǔ)言以提升宣傳效果。（5）社會(huì)組織。規(guī)范和培育各類(lèi)非政府組織參與扶貧工作，可以提升扶貧效率的途徑，也有利于構(gòu)建社會(huì)信任。在PPP合作過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)利用好社會(huì)組織的正面影響，提升村民對(duì)政府以及村民之間的互信度，打造一個(gè)全面信任的鄉(xiāng)村社會(huì)。

（三）以產(chǎn)業(yè)發(fā)展強(qiáng)化信貸經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

無(wú)論是政府包辦項(xiàng)目還是自主發(fā)展項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的困境是貧困戶不愿貸款發(fā)展的根本制約。因此，基層政府應(yīng)當(dāng)從創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、打造基礎(chǔ)設(shè)施等方面，做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展保障工作。產(chǎn)業(yè)選擇是市場(chǎng)行為，基層政府應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)規(guī)律，不盲目決策包辦?；鶎诱诋a(chǎn)業(yè)選擇過(guò)程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮信息優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)展信息來(lái)源，搭建平臺(tái)，提供咨詢(xún)服務(wù)的功能，彌補(bǔ)貧困戶的弱信息獲取能力。對(duì)于扶貧產(chǎn)業(yè)選擇可以先行試點(diǎn)，成效良好再進(jìn)行大面積鋪開(kāi)。對(duì)于地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇既要結(jié)合本地區(qū)資源現(xiàn)狀，也要結(jié)合市場(chǎng)需求，遵循市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行選擇。在扶貧產(chǎn)業(yè)的選擇機(jī)制上，基層政府應(yīng)當(dāng)充分調(diào)研貧困戶的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)和發(fā)展意愿，暢通貧困戶與政府溝通、對(duì)市場(chǎng)了解的渠道，自下而上結(jié)合市場(chǎng)信息來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目決策機(jī)制。通過(guò)仔細(xì)調(diào)研與了解市場(chǎng)，發(fā)現(xiàn)貧困戶的發(fā)展能力與市場(chǎng)需求之間結(jié)合的可能性，根據(jù)兩者的結(jié)合點(diǎn)選擇項(xiàng)目，從而避免“政府項(xiàng)目”不被貧困戶認(rèn)可，或者在銷(xiāo)售市場(chǎng)遇冷。

四、總結(jié)與思考

本文研究的多方利益聯(lián)結(jié)機(jī)制將小額貼息貸款與企業(yè)發(fā)展相聯(lián)系，為解決無(wú)增收渠道的深度貧困提供了有益的政策探索。在此基礎(chǔ)上，只有構(gòu)建起穩(wěn)定的貧困戶-政府互信關(guān)系，才能順利推行包括扶貧貸款在內(nèi)的各項(xiàng)惠農(nóng)政策。

然而貼息貸款被接受的問(wèn)題解決后，利益聯(lián)結(jié)機(jī)制本身的問(wèn)題也需要我們進(jìn)一步思考。首先是其風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。利益聯(lián)結(jié)機(jī)制中的企業(yè)并非信用社的直接放貸對(duì)象，因此信用社不對(duì)其進(jìn)行資質(zhì)審查，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)能力與還款信譽(yù)僅依靠政府審核，難免遭遇不夠?qū)I(yè)、人手不足等困難，或者制造權(quán)力尋租的空間。在此背景下，如何防范企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及如何保障入股資金安全等，都值得深入探討。

其次是貼息貸款分紅模式對(duì)貧困戶和扶貧工作產(chǎn)生的影響。社會(huì)政策對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響并非單一線性的，還應(yīng)當(dāng)注意到社會(huì)結(jié)構(gòu)中的其他方面，避免原本抑制貧困的政策在無(wú)意間擾亂了發(fā)展規(guī)律，造成新貧困、新問(wèn)題。從“特惠貸”的執(zhí)行過(guò)程看，基層扶貧人員處在政策推廣困難和脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)壓力夾縫中，對(duì)于脫貧意愿和能力有限的貧困戶，為盡快實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，傾向于采取“一手包辦”的傳統(tǒng)扶貧方式，幫助貧困戶找好投資渠道、甚至買(mǎi)好家禽家畜再來(lái)上門(mén)請(qǐng)貧困戶簽字貸款。這在短期內(nèi)增加了貧困戶的收入，改善了貧困戶的生活條件，但也可能造成福利依賴(lài)。

最后，對(duì)類(lèi)“分紅式”信貸扶貧的過(guò)度依賴(lài)可能導(dǎo)致扶貧工作與貧困戶都偏離“人的全面發(fā)展”這一扶貧的本質(zhì)目標(biāo)。從可持續(xù)生計(jì)視角看，收入不應(yīng)當(dāng)是衡量貧困的唯一標(biāo)準(zhǔn)，更不應(yīng)是扶貧工作的唯一目標(biāo)，故而探尋一種整體發(fā)展戰(zhàn)略，使貧困戶提高自身發(fā)展能力并逐步消除貧困的制約性因素，實(shí)現(xiàn)以就業(yè)為基礎(chǔ)的可持續(xù)生計(jì)能力才是扶貧開(kāi)發(fā)工作的本質(zhì)要求。所以如何通過(guò)“特惠貸”等金融扶貧措施，真正改變“輸血式”扶貧方式，提高貧困戶的“造血”能力，實(shí)現(xiàn)其內(nèi)源式發(fā)展，仍是需要政策制定者、反貧困研究者、基層執(zhí)行者用心思考的問(wèn)題。