文|環(huán)境執(zhí)法保障專題課題組

一、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系建設的探索和實踐

面對當前環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督實踐過程中的諸多難題，地方各級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督部門在努力嚴格執(zhí)法的同時，積累并探索了一系列結合地區(qū)特點、符合國情、具有實踐意義的寶貴經驗和做法?？偨Y這些探索和實踐并加以宣傳和推廣，有利于調動地方政府和相關部門的積極性，充分發(fā)揮地方各級環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構自身優(yōu)勢，對建設完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系具有積極的推動作用。

1.積極推進地方立法

各地十分重視環(huán)境立法工作，各地陸續(xù)出臺了許多富有地方特色的法律規(guī)定，其中不少條款還是國內首創(chuàng)。

（1）明確政府環(huán)境保護責任有力推進地方環(huán)保工作

為確保環(huán)境保護目標的實現(xiàn)，各地陸續(xù)修改地方環(huán)境保護條例，如《上海市環(huán)境保護條例》（2006年）、《重慶市環(huán)境保護條例》（2007年）、《海南省環(huán)境保護條例》（2007年）、《黑龍江省環(huán)境保護條例》（1994年）、《湖北省環(huán)境保護條例》（1997年）、《山西省重點工業(yè)污染監(jiān)督條例》（2007年）等。這些地方環(huán)境保護條例均不同程度地加大了政府責任特別是行政首長責任，確定了環(huán)保工作的年度考核制度，要求各級人民政府應當每年向同級人民代表大會或者其常務委員會報告環(huán)境保護工作以及任期內的環(huán)境保護目標實現(xiàn)情況，有的還將考核結果與政府主要責任人政績掛鉤。如2007年11月1日起施行的《山西省重點工業(yè)污染監(jiān)督條例》規(guī)定：“縣級以上人民政府應當加強對重點工業(yè)污染監(jiān)督工作的領導，制定任期內重點工業(yè)污染防治目標和年度實施計劃，保證資金投入，采取有效措施，確保防治目標的實現(xiàn)和年度計劃的完成。各級人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責，其行政首長是重點工業(yè)污染監(jiān)督工作的第一責任人。對重點工業(yè)污染防治工作各項指標完成情況進行定期考核，具體考核辦法由省人民政府制定。”

（2）確立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機構的地位，明確環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督對象

2007年9月1日正式實施的《重慶市環(huán)境保護條例》在總則里明確規(guī)定，“市環(huán)境保護行政主管部門行使的行政處罰權，可以由市環(huán)境監(jiān)察機構依照本條例規(guī)定實施”?！督K省環(huán)境保護條例》規(guī)定“縣級以上環(huán)境保護行政主管部門應當加強和充實環(huán)境監(jiān)理機構。環(huán)境監(jiān)理機構必須依法對本行政區(qū)域內的單位或者個人執(zhí)行環(huán)境保護法律、法規(guī)的情況進行現(xiàn)場監(jiān)督檢查。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達的地區(qū)，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以根據(jù)實際情況設立環(huán)境監(jiān)理站（所）。”

2007年1月修正的《海南省環(huán)境保護條例》和2002年3月修正的《湖南省環(huán)境保護條例》在規(guī)定了環(huán)保部門對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的同時，還規(guī)定環(huán)保部門可對其他相關部門和單位執(zhí)行生態(tài)環(huán)保方針、政策和法律、法規(guī)進行監(jiān)督檢查。

（3）賦予行政強制執(zhí)行權、加大處罰額度提高違法成本

目前的環(huán)保法律規(guī)定中普遍存在缺少行政強制手段、處罰額度低等問題。對此，一些地方在重新修訂法律時明確賦予環(huán)保部門行政強制執(zhí)行權，加大處罰力度，從而提高違法者的違法成本，有效遏制環(huán)境違法行為。

在賦予行政強制權方面，《重慶市環(huán)境保護條例》和《上海市環(huán)境保護條例》規(guī)定，在非法轉移或者處置放射性同位素、放射性廢物以及危險廢物，造成或者可能造成嚴重環(huán)境污染和不當場查封、暫扣可能使違法行為證據(jù)滅失或者被轉移的情況下，環(huán)境保護行政主管部門可以對有關設施、物品予以暫扣或者封存。

在加大處罰力度方面，《重慶市環(huán)境保護條例》首創(chuàng)性地提出了加倍處罰、按日計罰、處罰責任人的理念，規(guī)定：“對違法排污行為和破壞生態(tài)環(huán)境的行為造成嚴重環(huán)境污染或危害后果的，可加收二倍以上五倍以下的排污費。違法排污拒不改正的，環(huán)境保護行政主管部門可按本條例規(guī)定的罰款額度按日累加處罰。有前兩款規(guī)定情形之一的，對主要負責人處以一萬元以上十萬元以下罰款?！卑凑找?guī)定，企業(yè)如不停止違法排污，可按日進行罰款，即如果此企業(yè)一個月沒有改掉違法行為，按上限每天處10萬元罰款處罰30天，一個月就處罰款300萬元。這樣就大大增加了違法成本，有利于促使企業(yè)自覺治污。該條例還把建筑施工噪聲污染的處罰額度提高到了5萬元，同時規(guī)定，夜間施工的企業(yè)未按規(guī)定張貼排污臨時許可證，同樣可以進行行政處罰。這為解決城市突出的夜間工地施工噪聲擾民提供了有力的法律手段。

2.借助司法手段強化環(huán)境執(zhí)法

為了對企業(yè)環(huán)境違法行為產生震懾作用，增強企業(yè)守法意識，許多地方環(huán)保部門積極與公安和法院等司法部門合作，加強信息溝通，共同研究對策，建立起多種多樣的運用司法手段打擊違法排污行為和參與環(huán)境保護的長效機制。

（1）與公安部門聯(lián)合，加大環(huán)保部門的執(zhí)法強制力度

許多地方的環(huán)保部門與公安聯(lián)合執(zhí)法，借助公安的強制手段（如依法強制拆除違法設備，公安執(zhí)法人員依法對責任人員進行刑事拘留等），增強環(huán)境執(zhí)法的威攝力。

河北省滿城縣許多造紙企業(yè)違法排污，破壞了處于下游的白洋淀水質，當?shù)乜h委、縣政府突破干部管理體制約束，任命環(huán)保局長兼任公安局副局長，加強了環(huán)保部門的協(xié)調能力，對遏制當?shù)丨h(huán)境違法案件高發(fā)的態(tài)勢起到了積極的效果。

2006年3月，河北省安平縣環(huán)保局掛牌成立環(huán)保派出所，該派出所屬于公安局編制序列，與環(huán)保局法規(guī)科合署辦公，法規(guī)科科長任指導員，縣公安局抽調了兩名民警進駐環(huán)保局，4名環(huán)保工作人員兼任協(xié)警。在縣環(huán)保局設有專門辦公場所，配備有基本的警械、取證設備和兩輛專用警車。警車、警械、警服由所長集中統(tǒng)一管理，規(guī)定只有在執(zhí)行任務時才能夠使用。同時，結合執(zhí)法中的實際情況和相關法律、法規(guī)，平安縣規(guī)定了環(huán)保派出所的基本職責，即處理環(huán)境行政執(zhí)法過程中涉嫌拒絕、阻礙國家工作人員依法執(zhí)行職務的違法行為，調查涉嫌破壞環(huán)境和資源的違法行為。環(huán)保派出所在環(huán)境行政執(zhí)法過程只是配合環(huán)保人員執(zhí)法，環(huán)境執(zhí)法人員在對涉嫌拒絕、阻礙國家工作人員依法執(zhí)行公務時，可申請環(huán)保派出所警力配合執(zhí)法，以防范和震懾不法人員的過激行為。環(huán)保派出所還可以通過環(huán)境執(zhí)法人員的積極配合，調查取證涉嫌破壞環(huán)境和資源的犯罪行為。與很多地方成立環(huán)保、公安聯(lián)合執(zhí)法隊的情況相比較，環(huán)保派出所的機構設置更加正規(guī)，職責更加明確，更能發(fā)揮環(huán)保部門與相關部門協(xié)調聯(lián)動、齊抓共管的作用。

2008年11月25日，昆明市公安局環(huán)保分局正式揭牌成立，成為全國首創(chuàng)的環(huán)保警察隊伍。昆明市環(huán)保分局受昆明市公安局與市環(huán)保局的雙重領導，具有獨立的刑事執(zhí)法權。環(huán)保分局主要負責昆明市內的環(huán)境保護刑事執(zhí)法工作，打擊環(huán)境保護方面的違法犯罪；達不到刑事責任的，環(huán)保分局將協(xié)助屬地環(huán)保局進行行政執(zhí)法。昆明市還出臺了《關于建立環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)調機制的實施意見》，建立環(huán)保執(zhí)法公、檢、法、環(huán)保局四部門協(xié)調機制。根據(jù)這一意見，昆明市還將在法院設立環(huán)境保護審判庭，在檢察院設立環(huán)境保護檢察處。昆明首設環(huán)保警察隊伍，是完善環(huán)保執(zhí)法機制的一次有效嘗試，作為經驗值得全國各地借鑒。

（2）成立環(huán)保法庭，提高環(huán)境案件的查處力度

2004年，遼寧省大連市沙河口區(qū)成立環(huán)保巡回法庭，河北省晉州市成立專門環(huán)保法庭。2006年，山東省茌平縣掛牌成立環(huán)保巡回法庭。同年，沈陽市鐵西區(qū)人民法院環(huán)保法庭正式掛牌成立，新成立的“環(huán)保法庭”是由鐵西區(qū)人民法院設在鐵西區(qū)環(huán)保局的派出機構，主要受理環(huán)境保護執(zhí)法案件和環(huán)境保護法律法規(guī)的咨詢等。在遇到環(huán)保方面問題時，鐵西區(qū)人民法院環(huán)保法庭直接受理，在未走正式程序前采取提前介入的方式，對訴訟雙方進行調解，責令存在問題的單位或個人整改。如果拒絕調解，將走入正式訴訟程序立案審理。這不僅提高了對環(huán)保投訴案件的處理力度，更縮短了辦案周期。隨后，沈陽市中級法院也成立了環(huán)保法庭。2008年，南京市建鄴區(qū)人民法院也在區(qū)環(huán)保局設立了“環(huán)保巡回法庭”。每周“環(huán)保巡回法庭”都會有專門的法官接待來訪群眾，受理環(huán)保行政訴訟，并對相關案件進行審理、審查。“環(huán)保巡回法庭”還負責執(zhí)行轄區(qū)內的環(huán)保行政案件，參與化解、組織協(xié)調環(huán)境保護行政爭議。目前，這些環(huán)保巡回法庭的作用大多在于協(xié)助環(huán)境執(zhí)法而非審理案件。

2007年11月，貴陽市中級人民法院正式成立了環(huán)境保護審判庭，其主要職責是依法審判涉及“兩湖一庫”水資源保護案件，貴陽市所轄區(qū)域內水土、山林保護的排污侵權及損害賠償?shù)阮愋偷囊粚徍投徝袷隆⑿姓?、刑事案件和相關執(zhí)行案件。2008年5月，江蘇省無錫市中級人民法院成立了環(huán)保審判庭，江陰市法院、宜興市法院、濱湖區(qū)法院、錫山區(qū)法院、惠山區(qū)法院也相繼成立了環(huán)境保護合議庭，專門負責審理涉及環(huán)境保護各類刑事、民事、行政訴訟案件，審查環(huán)保行政主管部門申請的行政非訴案件，以及環(huán)保審判部門生效的裁判法律文書的執(zhí)行工作。無錫中院還制定了《關于環(huán)境保護案件管轄的若干規(guī)定》，這個規(guī)定分8個部分93條，把環(huán)境刑事、民事、行政案件的案由進行了詳細分類，并確定了案件管轄原則。

貴陽市和無錫市中級人民法院還建立了環(huán)境公益訴訟制度，規(guī)定了公益訴訟主體資格。貴陽環(huán)保法庭經過研究，暫定貴陽“兩湖一庫”管理局、環(huán)保局、林業(yè)局、檢察院等可以提起公益訴訟；無錫中院環(huán)保法庭則大大擴展了環(huán)保公益訴訟的主體資格：不但包括各級檢察機關、各級環(huán)保行政職能部門，而且納入了環(huán)保社團、居民社區(qū)物業(yè)管理部門。

3.創(chuàng)新執(zhí)法手段促進企業(yè)誠信守法

為促使企業(yè)履行環(huán)境保護等社會責任，各地環(huán)保部門采取各種措施，加強企業(yè)環(huán)境信息公開，通過建立健全企業(yè)環(huán)境行為信用等級評價制度，根據(jù)企業(yè)排污達標情況，對企業(yè)“掛牌”，并向社會公布；對嚴重違法排污企業(yè)，責令其企業(yè)法人代表在媒體上公開向市民道歉；將企業(yè)違法信息納入銀行征信系統(tǒng)；鼓勵公眾參與企業(yè)排污監(jiān)督等多種手段，多管齊下促進企業(yè)誠信排污，形成了全社會監(jiān)督的局面。

深圳、武漢、杭州、無錫、沈陽等地出臺相關規(guī)定，除了對嚴重違法排污企業(yè)依法實行經濟處罰，還要責令其法人代表在媒體上公開向市民道歉。嘉興市環(huán)保局堅持懲治與教育并舉，通過主流媒體向社會公布了污染違法企業(yè)和環(huán)保信用不良企業(yè)名單。組織環(huán)保信用不良企業(yè)進行座談，敦促環(huán)保信用不良企業(yè)通過主要報刊向市民公開道歉，并承諾限期整改，以實際行動接受群眾的批評教育和監(jiān)督。曝光后的各環(huán)保信用不良企業(yè)在面臨巨大社會壓力的同時，也受到了金融、銀監(jiān)系統(tǒng)的嚴格監(jiān)控，被列入停止企業(yè)信貸黑名單，企業(yè)的生產經營受到嚴重制約。

2003年11月14日，國家環(huán)保總局下發(fā)《關于開展企業(yè)環(huán)境行為評價試點工作的通知》，開展企業(yè)環(huán)境行為評價試點工作。兩年后，國家環(huán)保總局又發(fā)文《關于加快推進企業(yè)環(huán)境行為評價工作的意見》，決定在全國推廣試點工作經驗，加快推進企業(yè)環(huán)境行為評價工作，并出臺了《企業(yè)環(huán)境行為評價技術指南》。企業(yè)環(huán)境行為評價是指環(huán)保部門根據(jù)企業(yè)環(huán)境信息，按照一定的指標和程序，對其綜合評價定級。評價指標分為三個部分，包括污染物排放指標、環(huán)境管理指標和社會影響指標，共17個指標，并根據(jù)東西部環(huán)境管理水平差異分為A類和B類指標。評價結果通常分為很好、好、一般、差和很差，為方便公眾了解和辨識，以綠色、藍色、黃色、紅色和黑色分別標示，并向社會公布。根據(jù)國家環(huán)保總局的文件要求，各地環(huán)境保護部門又根據(jù)本地情況，創(chuàng)造性地出臺了一系列的實施辦法，并制定了相關的信息公開、信用評價、獎勵辦法、分類管理措施等。

安徽省銅陵市自2003年起每年進行規(guī)模以上企業(yè)環(huán)境等級評價，制定了《銅陵市工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為評價管理暫行辦法》。企業(yè)環(huán)境行為等級分為綠色、藍色、黃色、紅色、黑色企業(yè)六個等級。其中，綠色企業(yè)可優(yōu)先安排環(huán)保專項資金項目、清潔生產示范項目、循環(huán)經濟試點項目等。被評為紅色企業(yè)或黑色企業(yè)的，政府取消企業(yè)及其法人代表各類評先評優(yōu)資格，環(huán)保部門將其列入當年重點監(jiān)管企業(yè)名單，增加日常環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測頻次。對污染物不能穩(wěn)定達標和超總量排污的企業(yè)，由環(huán)保行政主管部門依法責令限期治理并強制推行清潔生產審核。對黑色企業(yè)新建、擴建項目予以從嚴控制，連續(xù)兩年被評為黑色企業(yè)的則責令其停產整治或關閉，評級結果納入社會信用體系。

山東省濟南市2004年開始開展企業(yè)環(huán)保信用等級管理工作。濟南市成立全市環(huán)保信用等級管理領導小組，由市環(huán)保局牽頭，各有關部門和單位領導為成員，共同負責活動的組織、協(xié)調和評審。各縣（市）區(qū)環(huán)保局也建立相應的管理機構，負責對本轄區(qū)所有排污企業(yè)的日常監(jiān)督管理，同時建立企業(yè)環(huán)保信用管理檔案。濟南市將企業(yè)的環(huán)保信用分為AAA、AA、A、B、C、D共6個等級，按照《企業(yè)信用等級管理扣分標準》，著重考核企業(yè)的主要環(huán)境指標，并以此確定企業(yè)的環(huán)保信用等級。信用等級結果及時通報各企業(yè)，幫助企業(yè)拿出整改意見，同時在濟南主要新聞媒體和環(huán)保網站上向社會公布。公布的內容包括企業(yè)名稱、地址、電話、性質、法人代表和環(huán)保信用等級。對企業(yè)環(huán)保信用等級評價結果，濟南市及時通報相關部門，并對環(huán)境行為等級好的優(yōu)先享受環(huán)保部門優(yōu)惠政策，對環(huán)保信用等級較低的企業(yè)首先幫助企業(yè)拿出整改意見，及時進行整改，對于那些沒有整改、長期處于低等級的企業(yè)進行重點監(jiān)管。通過公開企業(yè)環(huán)境信息，促進公眾廣泛參與，幫助企業(yè)提高管理水平和改善環(huán)境行為，經濟效益、社會效益和環(huán)境效益得到協(xié)調發(fā)展，環(huán)境信息公開工作取得明顯成效。

4.加強執(zhí)法機構自身建設，將環(huán)境執(zhí)法延伸到鄉(xiāng)村

近年來，許多地方政府十分重視環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督在環(huán)境管理中的作用，積極推進環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制改革，有的地方探索市以下垂直管理體制，有的地方通過機構升格、增加人員編制，加強環(huán)境執(zhí)法機構隊伍建設，解決人員機構滯后于環(huán)保任務要求的矛盾。這些改革在一定程度上增強了環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構的環(huán)境監(jiān)管能力，提高了環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督效能。

許多城市的區(qū)縣環(huán)境監(jiān)察機構逐步實現(xiàn)升格。重慶市環(huán)境監(jiān)察總隊由處級升格為副廳級，總隊編制已升至68名，其所轄永川區(qū)將環(huán)境監(jiān)察支隊升格為副處級，重慶市40個區(qū)縣（自治縣）環(huán)境執(zhí)法人員全部參照公務員管理。

（1）強化區(qū)域環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督

為了加強對區(qū)域的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，一些地方也效仿環(huán)境保護部設置區(qū)域督查中心的做法，在本轄區(qū)內的一些流域或地域設置派出機構。

2004年4月出臺的《江蘇省環(huán)境監(jiān)察現(xiàn)代化建設實施方案》中明確提出：“為加強環(huán)境現(xiàn)場監(jiān)察，克服地方保護主義影響，按區(qū)域分片設立區(qū)域環(huán)境監(jiān)察分局，作為派出機構。隸屬省環(huán)境監(jiān)察局，加大區(qū)域環(huán)境監(jiān)管力度、提高監(jiān)管效能?！?007年江蘇省政府批準組建蘇南、蘇中、蘇北環(huán)境保護督查中心，編制為75人。三個督查中心的主要職能是：組織全省環(huán)境污染事故的預測和預警工作；收集、報告、通報、發(fā)布環(huán)境污染和預警信息；組織實施環(huán)境應急響應，處置污染事故造成的危害；組織調查和評估生態(tài)環(huán)境污染程度；組織修復和重建被污染事故破壞的生態(tài)環(huán)境；督促全省應急預案制定，指導事故應急演練，開展應急人員培訓等。其中蘇南環(huán)境保護督查中心主要解決太湖跨流域管理的問題。

2008年初，為加強子牙河、白洋淀流域的環(huán)境治理和執(zhí)法監(jiān)督工作，河北省分別設立了兩個督查中心，隸屬于河北省環(huán)保局，其主要職責是：負責監(jiān)督檢查環(huán)境保護法律、法規(guī)、標準執(zhí)行情況；承辦重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的調查工作；承辦跨設區(qū)市環(huán)境糾紛協(xié)調處理工作；承辦或參與流域環(huán)境執(zhí)法稽查工作；督查重點污染源和省審批建設項目“三同時”執(zhí)行情況等。

2008年8月，內蒙古分別在烏海、通遼成立了西部和東部環(huán)境督查中心，這兩個督查中心隸屬于內蒙古環(huán)保局。主要負責：監(jiān)督地方對國家和自治區(qū)環(huán)境政策、法規(guī)、標準執(zhí)行情況；承辦重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的查辦工作；承辦跨盟市區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調處理工作；參與重大、特大突發(fā)環(huán)境事件應急響應與處理的督查工作；承辦或參與環(huán)境執(zhí)法稽查工作；督查重點污染源和自治區(qū)審批建設項目“三同時”執(zhí)行情況；督查區(qū)域內自然保護區(qū)（風景名勝區(qū)、森林公園）重要生態(tài)功能保護區(qū)環(huán)境執(zhí)法情況；負責跨盟市區(qū)域和流域環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的來訪投訴受理和協(xié)調工作；核查所屬區(qū)域主要污染物減排情況等。

（2）探索市以下垂直管理

陜西、遼寧、江蘇等?。ㄊ校┰诃h(huán)境管理體制改革中進行了較多的探索和突破。陜西省自2002年8月起在市級以下環(huán)保系統(tǒng)實行垂直管理體制試點。遼寧省大連市率先實行市轄區(qū)環(huán)保垂直管理。1994年，大連市政府撤銷市內四區(qū)的環(huán)保局，設立直接隸屬市環(huán)保局領導的四個環(huán)保分局，對市內四區(qū)環(huán)境保護工作實行“條條管理”，其余區(qū)、市、縣的環(huán)保局則保留一級局建制。大連市邁出了遼寧省環(huán)保垂直管理的第一步，并在全省起到了良好的示范和影響作用。2002年，沈陽市利用爭創(chuàng)“國家環(huán)保模范城”的時機，對市轄7區(qū)的環(huán)保財務資金實行了垂直統(tǒng)一管理，由此拉開了分步實行垂直管理的序幕。截至2007年3月，阜新、鐵嶺、遼陽市也相繼對市內轄區(qū)實行了市轄區(qū)垂直管理。各分局的人、財、物均由市環(huán)保局統(tǒng)一調撥，行政上完全隸屬于市環(huán)保局的領導和管理。遼寧省環(huán)保局在“十一五”環(huán)保規(guī)劃中，明確要求各市環(huán)保部門在“十一五”期間全面實行垂直管理。遼寧省人民政府印發(fā)了《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護決定》，更加明確提出“進一步理順市區(qū)環(huán)境管理體制，逐步實行設區(qū)城市環(huán)保派出機構監(jiān)管模式”。江蘇省從2003年開始積極開展了環(huán)保體制創(chuàng)新，在徐州等3個省轄市實施了環(huán)保機構垂直管理的試點工作。

（3）將環(huán)境執(zhí)法延伸到鄉(xiāng)村

缺乏專門的環(huán)保機構，人員少、投入少等問題，是影響農村環(huán)境能力發(fā)展的主要原因。在許多省份，一些縣通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所，壯大了市、縣（區(qū)）環(huán)保機構的力量，使以前一些邊遠偏僻、環(huán)境執(zhí)法檢查人員不能隨時到達的地方也成了有效的監(jiān)管區(qū)，解決了因力量薄弱等因素造成的監(jiān)管空白。

目前，省鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構設置模式主要有兩類：一類是縣（市、區(qū)）環(huán)保局的派出機構?？h（市、區(qū)）環(huán)保局轄區(qū)的中心地域或經濟較發(fā)達、人口較集中、環(huán)保監(jiān)管任務較重的重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)分片設立環(huán)保派出機構，監(jiān)管3～5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域，由縣（市、區(qū)）環(huán)保局垂直管理。機構性質以財政保障的事業(yè)單位為主，每個派出機構的正式編制人員一般是3～5名，有些環(huán)保監(jiān)管任務重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達到10余名；第二類是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內部掛環(huán)保辦公室或環(huán)境監(jiān)察中隊牌子，設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保專管員職位1～2個，專職從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保工作，人員編制歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，縣（市、區(qū)）環(huán)保局負責業(yè)務指導和人員培訓。目前，各地以第一類派出機構模式為多。

在2003年，甘肅省平涼市開始為重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐環(huán)境監(jiān)察員，到2007年底，已發(fā)展為黨原、新窯等7個重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所。山東省濟南、棗莊、濟寧、濱州等地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級設立環(huán)保所，明確機構、編制、人員、職責。江蘇省在全面加強全省基層環(huán)保機構建設方面，分別推出了地處蘇南發(fā)達地區(qū)江陰市的“市—分局—鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所”三級環(huán)境管理網絡模式和地處經濟欠發(fā)達地區(qū)東海縣的“分片成立6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保分局”的模式，這兩種模式在環(huán)保實踐中收到了很好的效果。浙江省已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立環(huán)保派出機構170個，覆蓋50多個縣（市、區(qū)），初步形成了一支鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保監(jiān)管隊伍。同時，為加強和規(guī)范基層環(huán)保派出機構隊伍建設，根據(jù)有關要求，浙江省環(huán)保局于2007年6月制定了《浙江省基層環(huán)境保護所（分局）建設規(guī)范（試行）》，進一步加大工作力度。

湖南省溆浦縣成立了9個區(qū)域性環(huán)境監(jiān)察中隊，以現(xiàn)有的8個辦事處和盧峰鎮(zhèn)（縣城）為片區(qū)，在縣環(huán)境監(jiān)察大隊中分設9個區(qū)域性環(huán)境監(jiān)察中隊，專門開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保工作。9個區(qū)域性環(huán)境監(jiān)察中隊具體負責監(jiān)管全縣農村集中式飲用水水源地的環(huán)境保護，防治農村生活垃圾污染，加強農村地區(qū)工礦企業(yè)環(huán)境污染監(jiān)察與污染糾紛調處，防治農業(yè)生產使用化肥和農藥面源污染，加強農村自然生態(tài)保護，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)第三產業(yè)環(huán)境污染監(jiān)管。中隊人員及工作責任全部明確到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行“集中管理、統(tǒng)一執(zhí)法”模式。

二、其他部門執(zhí)法體系建設的做法

伴隨著改革開放和我國市場經濟體制的建立和逐步完善，我國各個行政管理部門及其行政執(zhí)法體系也發(fā)生了深刻的變化，政府的行為除了某些行政立法行為以外，其他行為都與執(zhí)法有密切聯(lián)系，從本質上講都是一種法律行為。政府從過去主要采取行政手段直接管理經濟、管理社會轉變?yōu)橥ㄟ^法律宏觀、間接管理為主，宏觀、微觀相結合的管理。政府職能也從傳統(tǒng)的計劃、審批許可、指揮、組織產供銷、命令等，向規(guī)劃、制定法規(guī)、運用經濟杠桿、指導、協(xié)調和服務轉變。在政府職能轉變的這一過程中，加強執(zhí)法成為轉變政府職能、規(guī)范政府權力、調整政府與市場主體的關系、促進經濟社會又好又快發(fā)展的必要手段。因此，政府有權執(zhí)法的部門不斷加強自身執(zhí)法體系的建設，在這一過程中，雖然許多部門與環(huán)保部門同樣面臨諸多問題，但這些部門在自身執(zhí)法體系建設和完善的過程中不斷探索，突破各種障礙和阻力，在完善法制、改革體制、健全機制、總結工作方法上均做了有益的嘗試和探索，研究這些部門好的經驗和做法，對建設完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系具有重要的啟示。為此，我們著重了解了國土、安監(jiān)、質檢、林業(yè)等相關部門，這些部門執(zhí)法監(jiān)督的領域和對象與環(huán)保部門有聯(lián)系、有交叉，同時他們在執(zhí)法體系建設的過程中各有特色，由于掌握資料和篇幅的限制，在此僅作簡要評述。

1.注重立法

國家安監(jiān)總局將“法制建設”作為安全生產的治本之策，在立法過程中，抓住“政府”和“企業(yè)”兩大主體，依法確定責任，通過法律落實行政首長責任制。自2000年以來，國家安監(jiān)總局每年都出臺新的法律、行政法規(guī)，注重有關法律的及時制訂和修訂工作，積極推動地方立法，地方制定了26部有關地方性法規(guī)和大量的政府規(guī)章。

在機構設置方面，2000年由國務院發(fā)布的《煤礦安全監(jiān)察條例》（2000年）規(guī)定：煤礦安全監(jiān)察機構實行垂直管理，國家在省、自治區(qū)、直轄市設立煤礦安全監(jiān)察機構，在大中型礦區(qū)設立煤礦安全監(jiān)察辦事處。在強制執(zhí)行方面，《煤礦安全監(jiān)察條例》規(guī)定煤礦安全監(jiān)察人員有權要求立即停止作業(yè)?！栋踩a法》賦予安全生產監(jiān)督管理部門對不符合保障安全生產的國家標準或者行業(yè)標準的設施、設備、器材可以查封或者扣押的強制權力。在強化責任追究方面，2001年和2002年發(fā)布的《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》和《安全生產法》規(guī)定了國家實行生產安全事故責任追究制度。在制度建設方面，《安全生產法》規(guī)定了事故隱患排除制度；2004年國務院發(fā)布的《安全生產許可證條例》規(guī)定了安全準入和許可證管理分類、分級等方面的內容；2007年國務院發(fā)布的《生產安全事故報告和調查處理條例》主要規(guī)定了事故分級和事故限時報告等內容。2006年，全國人大常務委員會通過的《中華人民共和國刑法修正案（六）》規(guī)定了有關安全生產犯罪的內容。

此外，安全監(jiān)管總局還發(fā)布了51部部門規(guī)章，并配合最高人民法院和最高人民檢察院制定了《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害礦山生產安全刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》和《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規(guī)定》3部司法解釋。

國家質檢總局依法履行質量監(jiān)督檢驗檢疫職責的法律依據(jù)共有166件法律法規(guī)，包括部門規(guī)章和質檢總局令，220件地方性法律法規(guī)，數(shù)百件規(guī)范性文件，形成基本適應行政執(zhí)法需要的質量監(jiān)督檢驗檢疫法規(guī)體系。其中《標準化法》《計量法》和《產品質量法》是三大基礎法律，另外還有《消費者權益保障法》《農業(yè)法》《環(huán)保法》等專業(yè)性法規(guī)、國務院條例7件，如《生產許可證條例》等。其中，《產品質量法》設專章規(guī)定了生產者、銷售者的產品質量責任和義務，賦予質量監(jiān)督部門行政措施包括現(xiàn)場檢查權，調查了解權，有關資料查閱復制權，生產工具查封、扣押權等強制權。規(guī)定了包括責令停止生產，沒收違法銷售的產品和違法所得，吊銷許可證，構成犯罪的追究刑事責任，按照產品（商品）貨值金額的一定百分比或加倍罰款等處罰種類。對產品質量檢驗機構、認證機構作偽證的，也有相應的處罰措施。

（1）創(chuàng)新體制

雖然執(zhí)法體制對最終執(zhí)法結果的影響不是直接的，但卻是重大的和具有根本性的。隨著我國行政管理體制改革的不斷深入，在不同的歷史背景下形成了不盡相同的執(zhí)法監(jiān)督體制和機構，如各種形式的垂直管理體制、雙重管理的森林公安局，國務院安全生產委員會、國家土地督察制度等。這些體制和機構的設置為有效地協(xié)調各相關部門，提高部門的執(zhí)法效能，強化執(zhí)法力度起到了重要作用。

（2）垂直管理體制

隨著市場經濟的發(fā)展和我國行政體制改革的力度加大，“垂直管理”成為一種加強中央對地方管理的重要手段，并有不斷被強化的趨勢。我國目前比較重要的政府職能部門，主要包括履行經濟管理和市場監(jiān)管職能的部門，如海關、工商、稅務、煙草、交通、鹽業(yè)的中央或者省級以下機關多數(shù)實行垂直管理。1998年人民銀行撤銷省級分行，設立9家大區(qū)制分行，此后，銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)均參照實行垂直管理，同年，省級以下工商管理機關實行垂直管理。2000年，省以下質量技術監(jiān)督檢驗檢疫局和藥監(jiān)局都實行垂直管理。2004年，國家統(tǒng)計局各直屬調查隊改制為派出機構，實行垂直管理。同年，省級以下土地部門的土地審批權和人事權實行垂直管理，借以強化中央政府的宏觀調控能力。2005年，國家安監(jiān)總局下面的國家煤監(jiān)局實行垂直管理，安監(jiān)局仍然屬于屬地化管理。

實行垂直管理的行政執(zhí)法部門人、財、物權統(tǒng)一到省里，政府垂直管理部門具有非行政區(qū)劃性、垂直性、相對獨立性的特點。垂直管理部門從政府序列中分離出來以后，國家宏觀調控力度得到切實強化，行政執(zhí)法工作減少和避免了諸多消極因素，如地方保護主義等，執(zhí)法效率與質量明顯提高。但垂直管理自身也存在許多問題。一是監(jiān)督部門減少，容易滋生腐敗行為，導致部門利益規(guī)章化、行政壟斷。二是如果過多的職能部門被“垂直”、劃歸上級管轄，必然帶來地方政府組織功能的殘缺，影響其行政效能的發(fā)揮，產生架空地方管理，弱化地方政府職能的問題。三是容易形成不公平效應。各地的經濟條件不同，許多地方垂直部門干部的工薪與地方部門干部之間會存在一定的收入差距，易在同一地區(qū)的公務員隊伍中形成危險的攀比效應和不公平感。

（3）森林公安局

1984年5月，經國務院批準，在林業(yè)部設公安局，列入公安部序列。森林公安局（森林防火辦公室）既是國家林業(yè)局的職能機構，也是公安部的業(yè)務部門（公安部十六局）。作為一個專業(yè)性的警種，森林公安的主要職責是在國家林業(yè)局和公安部的授權下，按照《刑法》《刑事訴訟法》《森林法》等法律法規(guī)，負責查處破壞森林和野生動植物資源、森林火災刑事案件和林業(yè)行政案件。由于森林公安不同于其他普通行政執(zhí)法機關，其身份是人民警察，必然比其他的行政執(zhí)法部門擁有更大的強制力和執(zhí)法權威，因此在打擊破壞森林資源和野生動植物資源行為方面發(fā)揮了不可替代的作用。

（4）國務院安全生產委員會

2003年10月，經國務院批準，成立了國務院安全生產委員會(簡稱安委會)，其主要職責是：在國務院領導下，負責研究部署、指導協(xié)調全國安全生產工作；研究提出全國安全生產工作的重大方針政策；分析全國安全生產形勢，研究解決安全生產工作中的重大問題；審定和下達年度安全生產控制考核指標；研究提出煤炭行業(yè)管理中涉及安全生產的法規(guī)、重大方針政策和標準，推動指導煤炭行業(yè)加強安全管理和科技進步等基礎工作，協(xié)調解決相關問題；必要時，協(xié)調總參謀部、公安部和武警總部調集軍隊和武警參加特大生產安全事故應急救援工作；完成國務院交辦的其他安全生產工作。安委會主任由一名國務院副總理擔任，其副組長和成員由安全監(jiān)管總局、公安部 、發(fā)改委、教育部 、科技部、工業(yè)和信息化部、監(jiān)察部、司法部、財政部、人力資源和社會保障部、國土資源部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、鐵道部、水利部、 農業(yè)部、商務部、衛(wèi)生部、國資委、工商總局、質檢總局、廣電總局、體育總局、林業(yè)局、旅游局、法制辦、新聞辦、氣象局、電監(jiān)會、中央宣傳部、中央編辦、全國總工會、共青團中央、總參謀部作戰(zhàn)部、武警部隊等多個相關部門的主要領導組成。安委會辦公室作為安委會的辦事機構設在安全監(jiān)管局（煤礦安監(jiān)局），辦公室主任由安全監(jiān)管局（煤礦安監(jiān)局）局長兼任，副主任由安全監(jiān)管局（煤礦安監(jiān)局）副局長擔任。從安委會的職責和組成人員可見，安委會是具有高層綜合協(xié)調功能的機構，在指導協(xié)調全國安全生產工作時具有極強的協(xié)調力度。

（5）國家土地督察制度

為切實加強土地管理工作，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系，國務院辦公廳于2006年7月下發(fā)《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》（國辦發(fā)〔2006〕50號），建立了國家土地督察制度。國務院授權國土資源部代表國務院對各省、自治區(qū)、直轄市，以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監(jiān)督檢查。就性質而言，國家土地督察制度是國務院的一種授權行為；就法律地位而言，國家土地總督察代表國務院行使監(jiān)督檢查的職權，督察的對象主要是地方政府的土地利用和管理行為。該制度在國土資源部設立國家土地總督察和副總督察，負責組織實施國家土地督察制度，其中總督察1名，由國土資源部部長兼任；兼職副總督察1名，由國土資源部1名副部長兼任；專職副總督察（副部長級）1名。在國土資源部設立一個正局級的國家土地總督察辦公室，并在地方派駐9個正局級國家土地督察局，代表國家土地總督察履行監(jiān)督檢查職責，堅持現(xiàn)行中央與地方土地管理事權的劃分不改變的原則。督察機構的職責按照不削弱地方政府現(xiàn)有土地管理職權，確保地方政府土地管理職權有效行使的原則定位進行。派駐地區(qū)的國家土地督察局負責對其督察范圍內地方人民政府土地利用和管理情況進行監(jiān)督檢查，不直接查處案件。不改變、不取代地方人民政府及其土地主管部門的行政許可、行政處罰等管理職權。

2.注重發(fā)揮部門和行業(yè)的特點

實踐證明，在執(zhí)法體系外部環(huán)境相對固定的條件下，加強內部自身建設，根據(jù)需要建立有效可行工作方法，制定一整套健全的工作機制和制度，對提高執(zhí)法效能至關重要。

國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局就是提出了一套“抓指導帶系統(tǒng)”的工作方法，通過建立和完善工作機制和制度帶動全系統(tǒng)執(zhí)法，取得了較好的效果。國家質檢總局針對自身執(zhí)法監(jiān)督體系建設，提出了包括組織指揮系統(tǒng)，監(jiān)督網絡系統(tǒng)，執(zhí)法管理系統(tǒng)，信息管理系統(tǒng)（包括網上舉報、轉辦案件、每月執(zhí)法案件數(shù)據(jù)上報等），技術支持系統(tǒng)（包括現(xiàn)場簡易執(zhí)法程序、現(xiàn)場辨假方法、現(xiàn)場封存扣押等），人才培養(yǎng)系統(tǒng)（包括人才準入、區(qū)域打假、責任監(jiān)管等），后勤保障系統(tǒng)（包括辦公設備、防護設備等）和社會支持系統(tǒng)（包括法律、標準、財務保障、輿論宣傳、行業(yè)協(xié)會支撐等）八大系統(tǒng)建設。

2006年初，公安部在把握公安工作發(fā)展態(tài)勢的基礎上，提出“三基”工程建設，即“抓基層、打基礎、苦練基本功”的戰(zhàn)略部署。公安部黨委、國家林業(yè)局黨組相繼出臺一系列具體措施，強力推進“三基”工程落實。各級林業(yè)部門深入貫徹落實推進森林公安“三基”工程建設，使基層森林公安機關執(zhí)法水平進一步提高，警務保障穩(wěn)步提升，信息化建設初步加強，基層森林公安機關面貌煥然一新。僅2007年各地共投入建設資金6.05億元，新建、改建派出所辦公用房700多個，新購警車1028輛，新配計算機1528臺，派出所公安網接入新增1225個。12個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）完成了森林公安定編制、定機構、定職能工作，縣級機構規(guī)范了機構設置，森林公安正規(guī)化建設全面推進。2000余名森林公安民警統(tǒng)一參加了基本法律知識考試、執(zhí)法辦案卷宗考評、信訪工作考查，2.7萬余人參加了各類教育培訓。

國家安監(jiān)總局提出安全生產問題重在五個要素：第一是安全文化，即安全意識。通過大力宣傳、教育，提高全社會的安全意識，提高全體公民的自我保護意識；樹立領導干部以人為本的執(zhí)政理念，把人民的生命財產安全放在第一位；結合實際制定行業(yè)和企業(yè)安全管理理念。第二是安全法制，以《安全生產法》為核心，出臺相配套的法規(guī)、規(guī)章、制度，形成安全法律體系，用這個體系首先規(guī)范政府，然后規(guī)范企業(yè)、規(guī)范職工，規(guī)范全體公民的行為。第三是安全責任，責任是安全的靈魂。企業(yè)是安全生產責任主體，地方政府、行業(yè)主管部門、出資人機構、安監(jiān)總局必須落實這些責任，履行安全生產問責制。第四，安全技術，安全靠技術來支撐，企業(yè)和行業(yè)必須組織技術攻關。第五，安全投入，安全有成本，要實現(xiàn)本質安全。在現(xiàn)有的體制、機制下，國家安監(jiān)總局力圖使這五個要素到位。這五個要素的逐漸到位的過程，就是安全生產狀況逐步好轉的過程。