秦偉

【摘 要】隨著現(xiàn)代化建設的進一步推進城市作為政治經(jīng)濟中心、區(qū)域中心，擴張已成為城市發(fā)展的必然趨勢。目前中國城市無序擴張主要是政府對于城市土地開發(fā)沒有起到有效的引導和控制。這其中的問題主要是流程主體職責不明確和權力邊界不明確，流程任務目標不協(xié)調和存在非增值任務，流程信息資源對外公開力度不夠和內部共享力度不夠。文章認為目前產(chǎn)生這些問題的原因有職責同構和權力過于集中的體制性成因、權力缺乏監(jiān)督制約和制度缺乏銜接的制度性成因、決策機制、運行機制和績效評估的機制性成因；最后，本文提出應通過職權的規(guī)范、監(jiān)督和問責建立流程主體管理對策；加強土地開發(fā)流程任務目標約束性和激勵性管理策略，進一步完善決策機制和在流程目標共享之下優(yōu)化流程，改革政府績效評估機制；進一步加強政府的信息公開與公眾參與，將信息共享與績效評估機制相結合，通過上述流程管理策略以有效調控城市擴張。

【關鍵詞】城市化；城市擴張；土地開發(fā)；流程管理

城市化快速發(fā)展，是我國目前城市發(fā)展的一個大背景。中國城市化發(fā)展已進入高峰時期，城市無序擴張，規(guī)劃失控，土地的城市化快于人口的城市化，土地占用情況已經(jīng)出現(xiàn)嚴重失控的傾向，對資源、環(huán)境帶來巨大的壓力乃至破壞。不尊重城市實際情況，不合理地擴大城市建設規(guī)模會導致城市運行成本的增加，建設項目增多資金利用效率降低，金融市場混亂，生產(chǎn)和投資環(huán)境惡化等問題。所以完善科學的土地開發(fā)管理流程迫在眉睫。

一、優(yōu)化決策機制

首先，合理配置決策權，土地開發(fā)管理模式由單一決策主體向多元決策主體轉變。在土地開發(fā)管理的決策中不再是由土地部門和規(guī)劃部門來進行決策，而是把相關的部門以及公眾納入到?jīng)Q策機制中來，通過協(xié)調會等協(xié)調方式，聽取相關部門和公眾的建議，樹立共同的決策目標，并在該目標下分配各自應實現(xiàn)的目標，保證目標的一致性。此外，相關部門為決策相關的公眾以及他們的代表提供參與決策，表達意見的機會，最重要和最實質的是，真正采納他們合理的意見和建議，將其變?yōu)榭茖W決策的有益元素。

其次，由功利決策思維向全面思維轉變。在一段時間里，受錯誤政績觀的引導，一些政府領導只把公權當功能，而不當根本；只看到任期內的成績，而看不到這種成績的后續(xù)效應和長遠效應；只注重工作的表面文章，而不注重工作的實際內涵；只一心為自己的政績增添數(shù)字表達的光彩，而不顧及群眾對其質量的感受。這種對自身切身利益的近視和對群眾切身利益、社會整體利益的盲視，集中聚焦為決策的功利化思維方式。這種錯誤的決策思維方式，是許許多多錯誤決策的思想根源。在實踐的運用中單純追求GDP增長，忽視社會的協(xié)調發(fā)展；單純追求發(fā)展的效率，忽視社會的公平，從而造成了城市的無序擴張并引發(fā)了一系列嚴重的經(jīng)濟和社會問題，這些問題加劇了經(jīng)濟、社會、環(huán)境的矛盾。全面的決策思維就是要把歷史、現(xiàn)實與未來相結合，不僅考慮當前的問題，還要尊重歷史，結合未來，不能只顧眼前利益；全面的決策思維就是要把經(jīng)濟、社會、環(huán)境相結合綜合考慮，不能只顧經(jīng)濟利益，而忽視了社會和環(huán)境利益；全面的決策思維就是要把應然性、可能性、現(xiàn)實性相結合，不能只從理想出發(fā)、脫離當?shù)氐默F(xiàn)實基礎、條件和能力的結果，科學的決策思維，要具有思想的前瞻性，結合應然性、可能性、現(xiàn)實性來綜合考慮。

最后，由感性決策程序向理性決策程序轉變。一是建立健全調查研究制度。調研是謀事之基、成事之道。要把調查研究作為政府決策的一個必經(jīng)程序規(guī)定下來，通過座談會、研討會和深入基層等形式掌握實情，進行科學決策。凡是未經(jīng)調查研究，對決策信息掌握不真、不深、不全的，都不能形成決策意見。二是建立健全專家咨詢制度。有關土地開發(fā)管理的重大事項，都要經(jīng)過政府咨詢機構的科學論證。要運用前期預測、效益評估、公開招標、比選擇優(yōu)等科學決策方法，確保決策理念的先進性、導向的正確性、操作的可行性。三是建立政府決策的論證制度。建立一套能夠確保政府決策依法科學進行的制度，包括科學性論證和合法性論證、可行性論證和不可行性論證，規(guī)定重大決策必須經(jīng)過科技專家和法律專家咨詢論證，并經(jīng)權威部門審查。

二、優(yōu)化土地管理流程

首先，新時期土地開發(fā)管理模式的流程目標在各部門共享的情況下，消除流程中的非增值流程。土地出讓流程中的發(fā)改委備案子流程、規(guī)劃部門核發(fā)規(guī)劃設計要求子流程和規(guī)劃部門建設用地規(guī)劃許可子流程都是非增值流程，對于下一個流程沒有產(chǎn)生增值的效益。這些非增值流程的存在，一方面降低了行政效率，另一方面可能為流程主體進行尋租提供了條件，因此，對于這類非增值流程，新時期土地開發(fā)管理模式進行了一些優(yōu)化。

其次，在流程中加強部門間的協(xié)調，建立統(tǒng)一的部門間協(xié)調機制。加強橫向部門之間的協(xié)調，建立相應的部門協(xié)調機制，并對其作強制性規(guī)定。逐步改善了原有部門間協(xié)調機制行政主導比重較大、等級性較強，部門主動協(xié)調配合較少等缺陷。

通過消除流程中的非增值流程以及在流程中建立統(tǒng)一的部門間協(xié)調機制，解決了由于運行機制缺乏對部門之間協(xié)調合作的強制性規(guī)定而造成的流程中存在非增值任務的問題以及流程任務目標不協(xié)調的問題。在流程目標共享之下優(yōu)化流程，使流程簡單化，節(jié)約了時間，減少反復的工作，提高了流程的運作效率；消除了非增值流程中的腐敗現(xiàn)象，使得流程的運作體現(xiàn)公正平等；建立統(tǒng)一的部門間協(xié)調機制，各部門可以通過相應的協(xié)調機制協(xié)調流程中的目標以及流程資源，對于制度間缺乏銜接的問題也可以通過協(xié)調機制得以很好的解決，使得流程中各個子目標與總目標保持一致最終使得土地開發(fā)管理流程調控城市擴張的總目標得以順利實現(xiàn)。

三、優(yōu)化監(jiān)督機制及問責機制

首先，要強化管理教育，大力提高行政監(jiān)察干部素質，提高對行政決策的認識。各級監(jiān)察機關都應從監(jiān)察工作實際需要出發(fā)，通過嚴格管理專門培訓、參加辦案實踐鍛煉，定期考核評比獎優(yōu)罰劣，不斷充實高素質人才和淘汰庸劣人才等多種方式，加速監(jiān)察干部整體素質的提高。

其次，二要實行行政監(jiān)察垂直領導體制，確保行政監(jiān)察機構的獨立性和權威。將行政監(jiān)察機構在行政系統(tǒng)中單獨設置，使監(jiān)察機關具備獨立的法律地位，強化內部垂直領導。在監(jiān)督體制上，實行分級監(jiān)督的原則。與垂直領導體制相適應，為確保監(jiān)察權的獨立，監(jiān)察系統(tǒng)在人、事、物上也應具有獨立性。并且還要明確行政監(jiān)察機關與黨的紀律檢查機關的職責與權限，從而確保對行政決策權力行使的有效監(jiān)督制約，形成監(jiān)督合力。

再次之，擴大行政監(jiān)察機構職權，加大對行政決策濫用者、失誤者的懲戒力度。我國行政監(jiān)察機構的監(jiān)察權包括檢查權、調查權、建議權和決定權，為了保證行政監(jiān)察機構行使其職能，有必要擴大監(jiān)察機關的權力，如合理的經(jīng)濟懲罰權的授予等來強化監(jiān)察機關的職能。

最后，努力建立健全行政效能監(jiān)察機制，進一步提高行政效能，對行政決策的結果進行效能評估，防止決策權濫用帶來的惡果。完善行政效能監(jiān)察工作運行機制，強化效能監(jiān)察，主要把握以下兩點：一方面是切實發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。開展行政效能監(jiān)察工作，不僅要加大黨委、政府的領導力度，更要充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。另一方面是綜合運用多種方法，開展行政效能監(jiān)察工作。

新時期我國城市土地開發(fā)管理模式通過優(yōu)化決策機制、土地管理流程、激勵機制等一些列措施，建立起了以行政主導為主，相關部門和公眾參與、運行機制可靠的土地管理模式，可以有效緩解或解決城市擴張中土地開發(fā)的一些列問題。

【參考文獻】

[1]趙可，徐唐奇，張安錄.城市用地擴張、規(guī)模經(jīng)濟與經(jīng)濟增長質量[J].自然資源學報，2016，0（3）：390-401.