王江容

【摘 要】為了促進我國城市基礎(chǔ)建設(shè)及地方經(jīng)濟發(fā)展，我國地方政府根據(jù)自身需求紛紛成立了投融資金平臺，以此滿足我國城市基礎(chǔ)建設(shè)工作對資金的需求，保障我國城市基礎(chǔ)建設(shè)工作順利進行。我國在政府投融資平臺的建立研究上起步較晚，但平臺建立后發(fā)展十分迅速，在融資平臺規(guī)模不斷擴大的同時，因信用風險以及行業(yè)規(guī)范管理不足等原因?qū)е碌膯栴}及弊端也不斷凸顯，現(xiàn)階段平臺公司的經(jīng)濟獲取能力較低，導致平臺公司對債務(wù)的償還能力較弱，存在較高的信用風險，隨著國家對地方政府投融資平臺進行清理規(guī)范，融資平臺企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展需要加快推進。

【關(guān)鍵詞】地方政府投融資平臺；債務(wù)風險；轉(zhuǎn)型發(fā)展

一、地方政府投融資平臺公司信用風險現(xiàn)狀

1.城投債市場不斷擴容，發(fā)債規(guī)模大幅度增長

我國地方政府投融資平臺在進行債務(wù)融資活動時，主要依附于地方政府的信用擔保，通過占用地方政府的信用資源，完成融資活動，從而替政府承擔對應(yīng)職能。從理論講在該體制下平臺公司應(yīng)受到政府的直接約束，所有業(yè)務(wù)活動應(yīng)在政府信用資源范圍內(nèi)進行，但是實際上，受我國國情及地方政策影響，我國地方政府普遍存在財政分權(quán)現(xiàn)象，在這樣的形式下地方政府預算約束能力較低，相比不斷擴大規(guī)模的投融資平臺公司，已經(jīng)難以形成有效約束，截至到2013年年中，我國各級地方政府共直接負債20億萬元，承擔直接擔保責任的債務(wù)2.93萬億元，存在救助及扶持關(guān)系的債務(wù)6.65萬億元，合計30.28萬億元，三類債務(wù)合計24萬億元，2016年1月-9月，平臺公司發(fā)債10267.9億元，全面超越2015年全年，城投債市場規(guī)模顯著擴大。

2.政府回收信用資源，未來保障平臺公司債務(wù)償還的信用支撐有所減少

2015年1月1日正式實施的新預算法中規(guī)定，我國政府以及其各級下屬行政單位，不得以任何理由任何形式進行負債融資活動，政府部門也無權(quán)為企業(yè)事業(yè)單位或個人進行融資負債擔保，政府在預算工作中對于城市基礎(chǔ)建設(shè)以及社會發(fā)展建設(shè)所需的資金，應(yīng)在我國國務(wù)院規(guī)定的金額范圍內(nèi)，按照國家相關(guān)規(guī)定和流程通過發(fā)行政府債券的方式獲得對應(yīng)資金，以完成城市基礎(chǔ)建設(shè)工作。同年10月，我國為加強政府投融資管理規(guī)范性，確保融資活動合規(guī)性運營，出臺了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》文件，文件中指出，我國地方政府應(yīng)基于國家政策結(jié)合自身現(xiàn)狀建立規(guī)范政府城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)舉債融資行為的流程標準，并出臺對應(yīng)的法律法規(guī)及規(guī)章制度。建立明確規(guī)范的政府舉債融資機制。同時應(yīng)對容易平臺公司進行進一步的限權(quán)，界定其業(yè)務(wù)范圍，對其代替政府進行融資職能徹底剝離。此外文件中對政府通過發(fā)行轉(zhuǎn)向債券的形式獲得城市建設(shè)所需資金的行為給出了進一步的細化管理條例。由此，原下放至平臺公司承擔的公益性或準公益性運營的職能被逐步收回，于此同時政府也不再與平臺公司共享信用資源，也不再為任何平臺公司提供任何形式的擔保工作。

3.部分地區(qū)受產(chǎn)業(yè)發(fā)展弱化及財稅增長緩慢影響，政府償債資金來源大幅度縮減

我國2015年因資源型傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)如煤炭、鋼鐵等行業(yè)出現(xiàn)了供產(chǎn)不平衡，產(chǎn)能過剩，產(chǎn)品大量壓艙等不良狀況，導致此類產(chǎn)業(yè)營業(yè)利潤明顯降低，企業(yè)壓力巨大陷入了經(jīng)營困境，通信風險全面增加，對我國的整體經(jīng)濟發(fā)展帶來了巨大的沖擊，部分資源型傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)作為主要經(jīng)濟支撐的地區(qū)更是陷入了經(jīng)濟負增長等更為嚴重的困境中。而主導產(chǎn)業(yè)抗周期性較強的地區(qū)則市場相對穩(wěn)定，造成了區(qū)域經(jīng)濟增長存在較大差異性的局面。經(jīng)濟增長速度較慢甚至呈現(xiàn)負增長趨勢的地區(qū)及城市，地方財政收入銳減，導致政府主要償債來源受到嚴重沖擊，政府債務(wù)償還能力大幅減弱。

二、地方政府投融資平臺對城市建設(shè)的作用及現(xiàn)狀

政府投融資平臺建立的根本目的是滿足地方城市基礎(chǔ)建設(shè)以及社會工藝事業(yè)的資金需求，政府通過土地抵押、股權(quán)資產(chǎn)、債券發(fā)售等國有資源融資途徑，對社會資本進行吸納，獲得所需資金。而資金的供應(yīng)者則會得到具有獨立法人資格的企業(yè)授權(quán)。注入城市建設(shè)的融資企業(yè)、城市建設(shè)的開發(fā)企業(yè)等等。自上次金融危機后，我國為了盡快走入經(jīng)濟低谷，實現(xiàn)經(jīng)濟復蘇最大限度的降低全球經(jīng)濟危機對我國國民經(jīng)濟的不良影響，出臺了一些列的經(jīng)濟保護政策，其中包括推行資金配套制度，來增加對城市基礎(chǔ)建設(shè)的資金投入，提高城市基礎(chǔ)建設(shè)資金穩(wěn)定性。通過出臺對應(yīng)政策，刺激地方內(nèi)需來帶動經(jīng)濟發(fā)展。全國各地方政府在我國中央政府的經(jīng)濟扶持及調(diào)控政策下飛速發(fā)展，融資體質(zhì)不斷擴大，有效的解決了我國基礎(chǔ)建設(shè)資金不足的問題，為地方經(jīng)濟反戰(zhàn)和全面建設(shè)小康社會的偉大戰(zhàn)略目標做出了巨大的貢獻。

但由于我國城市基礎(chǔ)建設(shè)資金需求量較大，注入交通建設(shè)、市政設(shè)施建設(shè)、社會福利保障設(shè)施建設(shè)、科教建設(shè)、醫(yī)療建設(shè)等方面投需要高額的資金投入，導致我國地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)超過了融資平臺的經(jīng)濟承受范圍。處于超負荷運轉(zhuǎn)的不良狀態(tài)，平臺內(nèi)各企業(yè)承擔巨大的融資壓力，同時企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)多為公益性質(zhì)的城市基礎(chǔ)建設(shè)項目，短期內(nèi)經(jīng)濟回報較低，資金回報率和利用率也同樣較低，造成了此類企業(yè)出現(xiàn)了投入產(chǎn)出不平衡的不良經(jīng)營現(xiàn)狀。同時平臺企業(yè)多為政府的承包企業(yè)，受政府的全面控制，并不具備獨立經(jīng)營自負盈虧的能力，依賴政策支持。在缺乏適當?shù)恼叻龀窒聨缀醪痪邆淙谫Y能力。導致政府投融資平臺出現(xiàn)融資方式陳舊、渠道狹窄、效率底下等不良現(xiàn)狀。

三、地方政府投融資平臺的發(fā)展轉(zhuǎn)型

投融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展需要平臺公司與地方政府的共同努力，應(yīng)以解決實際問題以及為我國城市基礎(chǔ)設(shè)施及社會發(fā)展建設(shè)提供穩(wěn)定資金支持為主要目的制定轉(zhuǎn)型及發(fā)展策略。平臺公司應(yīng)對自身運營的規(guī)劃化科學華進行自我強我，政府應(yīng)優(yōu)化融資政策相應(yīng)國家各項指示，并對平臺公司進行政策引導。如何實現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當做到以下三點：

1.理順政企業(yè)關(guān)系，確立市場主體轉(zhuǎn)型。

我國政府應(yīng)對從新確立與平臺企業(yè)之間的叢屬關(guān)系，逐步收回與平臺企業(yè)的信用資源共享。從而強化平臺投資企業(yè)的市場地位。政府應(yīng)執(zhí)行國家出臺的相關(guān)管理文件，停止一切通過平臺公司負債的政策及活動，也不在通過任何形式為任何平臺企業(yè)進行融資擔保，政府應(yīng)去企業(yè)分別承擔自身風險。從而確保平臺公司獨立經(jīng)營自負盈虧，提升平臺公司的風險應(yīng)對能力，以一個獨立核算、自負盈虧具有獨立經(jīng)營全獨立法人的企業(yè)從新進入市場。

2.規(guī)避金融風險，化解企業(yè)債務(wù)轉(zhuǎn)型。

我國目前企業(yè)投融資平臺企業(yè)在經(jīng)營發(fā)展過程中面對的所有問題均由資金不足，償還能力較弱導致。平臺的發(fā)展與轉(zhuǎn)型首要任務(wù)是解決上述問題，為平臺企業(yè)發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。地方政府應(yīng)出臺對應(yīng)的扶持政策，如加快推進城區(qū)優(yōu)質(zhì)土地收儲和招商、拍、掛活動，并對不良資產(chǎn)及時處理，提高資金流動速度，增加平臺企業(yè)的資金使用率。從而提高平臺公司的債務(wù)償還能力。

3.拓闊融資渠道，增強自身實力

由于政府投融資平臺產(chǎn)生的背景特殊，在相當長的時間內(nèi)，將還是城市建設(shè)的主要承擔者，并面臨著巨大的資金壓力。要進一步拓寬市場化融資的渠道，鼓勵采取多種方式緩解資金壓力。如通過產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托運營、股權(quán)合作、PPP、EPC等模式，多渠道、多方位吸引民間資金參與城市建設(shè)。

四、總結(jié)

自1994年我國分稅制度改革以后，我國地方政府長期面對財政權(quán)限與行政權(quán)限不對等的財長關(guān)系。融資渠道狹窄，以及地方政府較高的信用資源為平臺融資公司提供了生存和發(fā)展的可能。平臺融資公司過于快速的發(fā)展和擴張導致政府及相關(guān)職能機構(gòu)對約束力顯著下降，行業(yè)發(fā)展混亂，行業(yè)轉(zhuǎn)型是在必行，課題從行業(yè)問題本質(zhì)出發(fā)，深入分析研究我我國地方政府投融資平臺公司在發(fā)展中存在的問題以及轉(zhuǎn)型方向，但研究深度仍然有限，部分問題有待更深入的研究及解決。

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