林 勇，馬媛嬋

（西北師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

一、問題的提出

當(dāng)前政府統(tǒng)計是脫胎于計劃式統(tǒng)計的。1963年發(fā)布并實施的《統(tǒng)計工作試行條例》，標(biāo)志著計劃式統(tǒng)計組織的建立，到現(xiàn)在正在施行的《中華人民共和國統(tǒng)計法》（2009年修訂）①1984年《中華人民共和國統(tǒng)計法》第28條，給出兩者關(guān)系最直接的一個表達(dá)：“本法自1984年1月1日起施行。1963年的《統(tǒng)計工作試行條例》即行廢止?！保瑫r間過去了半個世紀(jì)[1]。在這半個世紀(jì)前后，新中國政府統(tǒng)計組織的外部環(huán)境、統(tǒng)計與外部的主要關(guān)系各發(fā)生了哪些巨變？政府統(tǒng)計組織應(yīng)該在哪些方面改變而沒有改變？這些變化和不變化適應(yīng)當(dāng)前的統(tǒng)計需要嗎？這是鮮有正面研究但又非常重要的關(guān)于統(tǒng)計組織機(jī)構(gòu)設(shè)置狀態(tài)判斷與創(chuàng)新的課題。

作為這一問題的初步研究，同時為了正面地、具體地回答這些問題，本文的研究策略是，尋找政府統(tǒng)計組織狀態(tài)的客觀判斷、統(tǒng)計改革的客觀方向和相應(yīng)的根據(jù)所在：像我們前面的研究那樣，把政府統(tǒng)計組織整體作為一個明確的研究對象，確立政府統(tǒng)計組織的理論分析視角；進(jìn)行政府統(tǒng)計組織的環(huán)境變化比較，即在這半個世紀(jì)前后，政府統(tǒng)計周圍的社會、制度、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和人的變化；從組織理論角度尋找作為同一個政府統(tǒng)計組織的主要縱向比較維度，即針對兩個時期的政府統(tǒng)計組織（即，計劃經(jīng)濟(jì)時期的計劃式統(tǒng)計組織和社會主義市場體制下的當(dāng)前統(tǒng)計組織），選擇那些可以共同地用來做縱向比較的尺度或維度；借用我們項目組前面已經(jīng)做出的比較結(jié)果，直接對比兩種統(tǒng)計組織的主要維度上的變與不變；把環(huán)境變化與統(tǒng)計組織變化狀態(tài)做比較，得出政府統(tǒng)計組織應(yīng)該在哪些方面改變而沒有改變，以及當(dāng)前統(tǒng)計組織設(shè)置狀態(tài)的數(shù)字性回答；基于這幾種縱向比較，得到關(guān)于統(tǒng)計改革的方向性判斷。

二、政府統(tǒng)計組織的理論分析視角

政府統(tǒng)計組織，是正規(guī)政府組織，是一種開放系統(tǒng)和社會系統(tǒng)[2]，有政府組織的共性，有統(tǒng)計生產(chǎn)的特殊性。統(tǒng)計組織的外部環(huán)境是對統(tǒng)計組織活動產(chǎn)生大的影響，但其影響的相關(guān)性卻不清楚的因素，可以采用PEST分析。統(tǒng)計的任務(wù)環(huán)境對統(tǒng)計組織目的實現(xiàn)有直接影響，主要是資源供應(yīng)者、競爭者、用戶、政府管理部門，可以采用波特的五種力量模型。

組織結(jié)構(gòu)的改變要順應(yīng)環(huán)境的演變和國家的需要；像社會技術(shù)系統(tǒng)理論[3]認(rèn)為的那樣，統(tǒng)計生產(chǎn)過程包括相互依賴的社會和技術(shù)兩個維度。后者是指創(chuàng)造統(tǒng)計產(chǎn)品和服務(wù)所使用的設(shè)備和方法；上面列出的那些分析維度的總和就是“統(tǒng)計組織設(shè)置”：一是反映統(tǒng)計組織結(jié)構(gòu)的，二是反映組織的外部環(huán)境及統(tǒng)計與外部關(guān)系。

三、這半個世紀(jì)前后，社會、制度、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和人的變化

在任何時期，統(tǒng)計組織都需要專業(yè)人員、統(tǒng)計原始數(shù)據(jù)、生產(chǎn)資金、技術(shù)、辦公地點和交通等。這是模塊不會變的，但模塊的內(nèi)容、質(zhì)量、關(guān)系卻會變化。

（一）中國的社會、制度和人發(fā)生了大變化

經(jīng)濟(jì)制度有激勵、資源配置和利益分配的功能。制度變革必然會帶來這些功能變化[4]。

計劃經(jīng)濟(jì)時期，指令性計劃通過金字塔式政府行政機(jī)構(gòu)層層下達(dá)，直到企業(yè)，層層貫徹落實。原材料由政府計劃供給，產(chǎn)品由政府統(tǒng)一收購調(diào)配，企業(yè)只是政府的加工車間。只有少數(shù)政府領(lǐng)導(dǎo)和計劃管理人員有積極性[5]。工人的加倍勞動無法增加收入，管理者的經(jīng)營不能讓企業(yè)發(fā)展，地方發(fā)揮不了資源優(yōu)勢[6]。企業(yè)員工、統(tǒng)計人員、政府工作人員都是單位人，統(tǒng)計人員個人依賴于單位[7]。這就形成縱向的“國家-單位-個人”社會整合體系。

經(jīng)過體制改革，統(tǒng)計人員、政府工作人員從單位人轉(zhuǎn)化為社會人[8]。從50年的時間跨度看，人的觀念大變[9]，可以選擇和追求利益多樣化。統(tǒng)計生產(chǎn)活動的場景更換了。企事業(yè)單位與統(tǒng)計機(jī)構(gòu)沒有了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。過去的人和人組成的組織，在提供統(tǒng)計信息方面基本是中性態(tài)度?，F(xiàn)在的人和組織，重視保護(hù)自己的個體信息，會有選擇地提供信息。統(tǒng)計的原始數(shù)據(jù)或存在可預(yù)見的偏向[10-11]。

（二）網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)步快，從規(guī)范到非規(guī)范的各類數(shù)據(jù)瞬間傳遞

中國的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)從沒有到無處不在。這些變化更早地影響到了統(tǒng)計生產(chǎn)過程。當(dāng)然統(tǒng)計生產(chǎn)者也已經(jīng)在利用這些新的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。

統(tǒng)計生產(chǎn)主要圍繞著統(tǒng)計信息的獲取、加工、傳遞和發(fā)布。在過去，統(tǒng)計組織獲取、加工、傳遞統(tǒng)計信息的方式主要是紙型報表、紙型調(diào)查、電話、電報、廣播、報紙雜志、信件、印刷品?，F(xiàn)在這些仍在使用，但相對重要性下降了，增加的信息網(wǎng)絡(luò)成了主角。

從社會層面講，過去人們在生產(chǎn)、消費上產(chǎn)生的信息量很小，現(xiàn)在則不斷產(chǎn)生著大數(shù)據(jù)，后者成為傳統(tǒng)的規(guī)范統(tǒng)計數(shù)據(jù)源之外的最大部分。

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)已經(jīng)在沖擊著和豐富著傳統(tǒng)的統(tǒng)計生產(chǎn)方式，包括影響政府統(tǒng)計組織的設(shè)置方式。在大數(shù)據(jù)方面，統(tǒng)計設(shè)計環(huán)節(jié)、數(shù)據(jù)處理比收集更重要[12]。針對大數(shù)據(jù)的統(tǒng)計研究對象的基礎(chǔ)變了，統(tǒng)計分析過程變了，要建立新的數(shù)據(jù)梳理與分類方法、轉(zhuǎn)變抽樣調(diào)查的功能等[13]；現(xiàn)有的統(tǒng)計方法尚不能包容半結(jié)構(gòu)化與非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)[14]，政府統(tǒng)計有被邊緣化的危險[15]。

（三）統(tǒng)計理論、經(jīng)濟(jì)理論、管理理論都有大進(jìn)步

統(tǒng)計理論、經(jīng)濟(jì)理論、管理理論都是人文社會科學(xué)的一部分，都有很大進(jìn)步。

經(jīng)濟(jì)博弈論表明：工作成果越是存在不確定性、工作領(lǐng)域越是不可監(jiān)督，就越需要更高的參與約束、激勵相容約束，否則，組織機(jī)構(gòu)將招聘不到高質(zhì)量的人才。即使招聘來了，員工不會努力工作且很快流失掉[16]。政府統(tǒng)計工作，正是有相當(dāng)?shù)牟淮_定性和不可監(jiān)督性。常說統(tǒng)計隊伍中缺乏人才、留不住人才，這正好印證了參與約束不足、激勵相容約束不足。

（四）這些社會、制度、理論、技術(shù)和人的變化是不可逆轉(zhuǎn)的

政府統(tǒng)計組織的內(nèi)部基礎(chǔ)及外部環(huán)境發(fā)生的這些變化，對政府統(tǒng)計運行產(chǎn)生著重大的、基本的影響。

四、兩種時期的政府統(tǒng)計組織的比較維度選擇

新中國統(tǒng)計經(jīng)歷了兩種經(jīng)濟(jì)體制。以一般組織理論為主要視角，兼顧統(tǒng)計組織的公共性和信息生產(chǎn)特殊性，挖掘出了這些維度上的統(tǒng)計組織特征。我們的論證結(jié)果發(fā)表在論文《組織理論視角下政府統(tǒng)計組織的當(dāng)前設(shè)置狀態(tài)挖掘》[1]中。

我們把文章[1-2]歸納出來的兩個時期統(tǒng)計組織設(shè)置特征歸納放在表1的“考察維度”項中?？疾炀S度就是兩種組織做縱向比較用的主要方面，包括了組織的環(huán)境和組織的結(jié)構(gòu)兩大塊。

五、同樣維度下，計劃式統(tǒng)計與當(dāng)前統(tǒng)計的縱向比較

（一）14個維度的直接比較（見表1）

表1 半個世紀(jì)前后中國政府統(tǒng)計的組織設(shè)置比較[1]

需要補(bǔ)充說明的是，不論是1963年的《統(tǒng)計工作試行條例》和2009年修訂的《中華人民共和國統(tǒng)計法》，在這兩個關(guān)于統(tǒng)計組織設(shè)置的官方文本頒布之后，各級政府都在動員相關(guān)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)、貫徹執(zhí)行，并不定期地進(jìn)行執(zhí)行或執(zhí)法檢查，這兩個官方文本已經(jīng)成為兩個時期統(tǒng)計組織設(shè)置的實際標(biāo)準(zhǔn)。

換句話說，表1中以文本挖掘得到的組織特性，也就是兩種時期政府統(tǒng)計組織的實際特征。

（二）變與不變的量化表達(dá)

結(jié)合環(huán)境比較和表1內(nèi)容，可以看出過去、現(xiàn)在的狀態(tài)：

大致看來，當(dāng)前統(tǒng)計組織的外部環(huán)境及關(guān)系的6個方面，只有1方面，即統(tǒng)計調(diào)查資料的直接提供方似乎沒有改變，其余5個方面都有較大的變化。

當(dāng)前統(tǒng)計組織在組織結(jié)構(gòu)的8個方面，除了政府統(tǒng)計組織目的已經(jīng)改變[8]，全行政、全區(qū)域覆蓋原則沒有變化，剩下的7方面基本沒有改變。

六、縱向比較結(jié)論

（一）政府統(tǒng)計使命（組織目的）的轉(zhuǎn)變是適應(yīng)社會變化的

統(tǒng)計組織的組織目的或使命，順勢從單純服務(wù)政府已經(jīng)轉(zhuǎn)向服務(wù)全社會。

（二）當(dāng)前統(tǒng)計組織設(shè)置不合理，計劃式特征留存過多

縱向看，當(dāng)前外部環(huán)境及關(guān)系的6個方面都改變了，即統(tǒng)計調(diào)查資料的直接提供方從利益中性變?yōu)橛欣嫫?、潛在的競爭者從無到有、外部數(shù)據(jù)的獲取及傳出方式豐富了、基于網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)豐富了。

同時，與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、環(huán)境巨變相比，政府統(tǒng)計組織的適應(yīng)性改變過少：統(tǒng)計組織在組織結(jié)構(gòu)的8個方面，7方面基本沒有改變。

形象地說，政府統(tǒng)計的內(nèi)外工作基礎(chǔ)完全變了，統(tǒng)計的頭部轉(zhuǎn)過來了，但身體還沒有轉(zhuǎn)過來，體質(zhì)更沒有跟上來。這正是當(dāng)前統(tǒng)計的基本問題所在。

林勇（2011）提問到[17]：“中國統(tǒng)計的特殊性是不可避免嗎？”本文的回答是：中國統(tǒng)計從計劃式統(tǒng)計漸近過渡到當(dāng)前統(tǒng)計，經(jīng)歷了體制轉(zhuǎn)型，有其歷史的、但部分不合理的特殊性，不是不可避免的。

（三）應(yīng)放棄全覆蓋的統(tǒng)計組織設(shè)置方式

計劃時期實施的《統(tǒng)計工作試行條例》的背景是，各級政府和企事業(yè)單位都有計劃制定、執(zhí)行和監(jiān)督任務(wù)。在全部行政區(qū)域和全層面上，全面配置統(tǒng)計組織，全面統(tǒng)計報表制度適應(yīng)著這種服務(wù)計劃的統(tǒng)計使命，能夠讓相關(guān)統(tǒng)計信息，在第一時間到達(dá)計劃者和計劃執(zhí)行監(jiān)督者的手中。

現(xiàn)在，這“一個屋檐下”機(jī)制消失，指令性計劃的制定、執(zhí)行和監(jiān)督任務(wù)消失。在利益非中性下，傳統(tǒng)的統(tǒng)計信息流動方式會受到就在統(tǒng)計生產(chǎn)線旁邊的、帶傾向性的統(tǒng)計利益方的影響。以全面統(tǒng)計報表制度為代表的傳統(tǒng)的統(tǒng)計信息收集、傳遞和發(fā)布流程，其相對作用變小了，且讓全民使用的統(tǒng)計數(shù)據(jù)受到少數(shù)用戶的左右。有了新的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，繼續(xù)把統(tǒng)計數(shù)據(jù)生產(chǎn)放在大用戶手邊，不再合理。

統(tǒng)計組織的全面覆蓋方式很適應(yīng)條條塊塊都在執(zhí)行和監(jiān)查指令性計劃的場景。現(xiàn)在，這一方式表現(xiàn)出，信息傳遞鏈條長、效率低、內(nèi)耗大、獨立性小等問題，繼續(xù)存在的必要性消失了。

當(dāng)下，政府、企業(yè)、居民對統(tǒng)計信息的需求空前膨脹且變化大。例如，統(tǒng)計大用戶——各級政府，因體制轉(zhuǎn)型帶來政府職能轉(zhuǎn)換，相應(yīng)的統(tǒng)計需求轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)型。北京市統(tǒng)計局《大都市統(tǒng)計指標(biāo)體系研究》課題組指出[18]，我國大城市的農(nóng)業(yè)比重較低，而相關(guān)的農(nóng)業(yè)統(tǒng)計報表、統(tǒng)計指標(biāo)比重卻較大；相反，服務(wù)業(yè)有較大比重，但服務(wù)業(yè)統(tǒng)計十分薄弱。這從反面反映出，對非政府用戶，政府統(tǒng)計組織還不知如何服務(wù)。

（四）“減肥強(qiáng)身”是下一步統(tǒng)計組織改革重點

統(tǒng)計組織環(huán)境與外部關(guān)系發(fā)生了巨變，但統(tǒng)計組織結(jié)構(gòu)基本不變，形成強(qiáng)烈反差，需要統(tǒng)計組織大改革。若要繼續(xù)在國家信息體系中占據(jù)重要位置，政府統(tǒng)計組織需要進(jìn)行組織設(shè)置改革。

組織結(jié)構(gòu)決定著組織內(nèi)部的資源配置方式的好壞。要減少縱向的統(tǒng)計設(shè)置、收縮各區(qū)域中統(tǒng)計組織的設(shè)置數(shù)目；強(qiáng)化適應(yīng)新使命新環(huán)境的組織設(shè)置，包括增設(shè)統(tǒng)計組織與各種用戶的溝通方式和提高溝通效率。

組織結(jié)構(gòu)，還直接影響到管理者對員工激勵手段的選擇、激勵資源的調(diào)配及激勵強(qiáng)度，直接影響到統(tǒng)計生產(chǎn)的質(zhì)量和效率。要去掉計劃式統(tǒng)計留存下來的不再合理的那些組織設(shè)置。

需要對政府統(tǒng)計機(jī)構(gòu)和可以流動的人員進(jìn)行激勵，統(tǒng)計科學(xué)管理有了發(fā)揮作用的空間。如何利用統(tǒng)計理論、經(jīng)濟(jì)理論、管理理論的進(jìn)步，來指導(dǎo)統(tǒng)計組織的改革和創(chuàng)新，促進(jìn)統(tǒng)計生產(chǎn)再發(fā)展？這還需要進(jìn)行更多的中外統(tǒng)計比較，發(fā)掘中國國情對政府統(tǒng)計組織設(shè)計的約束，從中尋找可吸收的國際經(jīng)驗。