■ 宦吉娥/李曉偉

（中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

1 問題的提出

礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)制度作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，受到中央與地方政府的重視。2017年4月13日，國務(wù)院發(fā)布《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》（以下簡稱《方案》），提出“在礦山環(huán)境治理恢復(fù)環(huán)節(jié)，將礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金（以下簡稱“保證金”）調(diào)整為礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金（以下簡稱“基金”）。與之相適應(yīng)，2017年11月1日，財政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于取消礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金 建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見》（財建〔2017〕638號），以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確取消保證金制度。礦山地質(zhì)環(huán)境保證金制度的改革已正式拉開序幕。

本文所稱礦山地質(zhì)環(huán)境保證金，是指采礦權(quán)人為保證其履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)義務(wù)，按照一定標(biāo)準(zhǔn)預(yù)繳的備用資金。從20世紀(jì)90年代開始創(chuàng)制性試驗(yàn)至今，保證金制度已在各省生根發(fā)芽。一方面，該項(xiàng)制度的運(yùn)行積累了豐富的地方性經(jīng)驗(yàn)；另一方面，其調(diào)整結(jié)果又構(gòu)成新制度運(yùn)行的土壤。學(xué)界現(xiàn)有研究為保證金制度的完善提供了方案，然而較多為具體問題導(dǎo)向的片段研究，對各地制度建構(gòu)方式與內(nèi)容的全景式比較研究尚待加強(qiáng)。在制度變革的背景下，比較分析既有地方制度的建構(gòu)方式，保證金的繳存、使用、監(jiān)管等制度內(nèi)容，總結(jié)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)及問題，為新舊制度銜接及新制度細(xì)化完善提供參考，適時且必要。

2 地方制度建構(gòu)方式的比較分析

制度可以通過正式或非正式建構(gòu)而產(chǎn)生。與地方立法制度相對應(yīng)，正式的制度建構(gòu)方式包括法律對地方的約束性規(guī)定和授權(quán)，地方性法規(guī)的規(guī)定，地方政府規(guī)章的規(guī)定。此外考慮到我國地方治理的現(xiàn)實(shí)，還應(yīng)包括在實(shí)踐中發(fā)揮重要作用、配合地方性法規(guī)和政府規(guī)章的其他規(guī)范性文件，比如政府規(guī)范性文件，政府部門規(guī)范性文件。這些不同效力層級的法規(guī)、規(guī)范性文件及其間規(guī)范聯(lián)結(jié)共同締造了礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金地方制度。

縱向來看，2009年出臺的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》（2009國土資源部令64號）第18條第2款授權(quán)省一級地方細(xì)化規(guī)范該項(xiàng)制度，但對于應(yīng)制定地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件，未予明確。因礦山地質(zhì)環(huán)境保證金制度不屬于《立法法》中所規(guī)定的必須由立法機(jī)關(guān)制定法律的事項(xiàng)，且制定又符合保護(hù)礦山生態(tài)環(huán)境的迫切要求，故地方立法機(jī)關(guān)可借助其立法規(guī)范的低位階優(yōu)勢，先行制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章予以實(shí)施[2]。我國已有30個省份建立了礦山地質(zhì)環(huán)境保證金制度。

橫向來看，地方制度建構(gòu)方式呈現(xiàn)出豐富樣態(tài)，有三種模式。第一，以地方性法規(guī)為主線，有黑龍江省、遼寧省、甘肅省、北京市、山東省、河南省、江蘇省、江西省、貴州省、廣東省、廣西省、海南省。此種模式下，由地方立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)建立制度，效力層級較高，具權(quán)威性、穩(wěn)定性。但若僅以地方性法規(guī)作為制度依托，而忽略地方政府規(guī)章與規(guī)范性文件的配套規(guī)定，則可能導(dǎo)致條文操作性差。第二，以地方政府規(guī)章為主線，有內(nèi)蒙古自治區(qū)、河北省、上海市、福建省、青海省、重慶市、云南省。此種模式下，地方政府響應(yīng)中央政府決策，主導(dǎo)建立保證金制度，靈活性、實(shí)驗(yàn)性較強(qiáng)，便于試錯、回應(yīng)。但效力層級低，存在合法性風(fēng)險。第三，地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)兼?zhèn)?，有新疆維吾爾自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、吉林省、安徽省、陜西省、山西省、西藏自治區(qū)、湖南省、湖北省、浙江省、四川省。地方立法機(jī)關(guān)與政府協(xié)力建構(gòu)保證金地方制度，地方制度體系具系統(tǒng)性、完整性。從統(tǒng)計情況來看，第一、三種建構(gòu)模式居多，地方性法規(guī)占大部分地方制度建構(gòu)的中心地位。

總體而言，我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度形成了以地方性法規(guī)或政府規(guī)章為主線的差異化試驗(yàn)性立法結(jié)構(gòu)。一方面，有利于發(fā)揮地方立法的積極性、創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)地方事務(wù)的有效管理，為中央統(tǒng)一立法提供試錯實(shí)驗(yàn)；但另一方面，易于使采礦權(quán)人產(chǎn)生投機(jī)意識，加大部分地區(qū)的制度運(yùn)行壓力，引發(fā)省際資金資源的競爭[3]。

3 地方制度內(nèi)容的比較分析

3.1 保證金適用范圍

各省域制度關(guān)于保證金是否適用于土地復(fù)墾的處理存差異。有12個省份明確規(guī)定了礦區(qū)土地復(fù)墾與礦山地質(zhì)環(huán)境治理的關(guān)系，其中青海省、新疆維吾爾自治區(qū)、山東省、江西省采用區(qū)分模式，將兩者在各自適用的法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行區(qū)別調(diào)整；而海南省、云南省、貴州省、上海市、山西省、重慶市、吉林省、湖南省、河南省則將礦區(qū)土地復(fù)墾涵括于礦山地質(zhì)環(huán)境治理的調(diào)整范圍內(nèi)，即礦區(qū)土地復(fù)墾可適用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的調(diào)整。

礦山地質(zhì)環(huán)境治理與土地復(fù)墾物理和工程層面緊密關(guān)聯(lián)性，與法律法規(guī)層面的分開調(diào)整之間存在張力?，F(xiàn)行有效的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》和《土地復(fù)墾條例》（2011國務(wù)院令第592號）從規(guī)范層面明確了土地復(fù)墾和礦山地質(zhì)環(huán)境治理的調(diào)整范圍；《國土資源部辦公廳關(guān)于做好礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案編報有關(guān)工作的通知》（國土資規(guī)〔2016〕21號）規(guī)定在評審礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案時，“地質(zhì)環(huán)境保護(hù)要重點(diǎn)評審礦區(qū)地面塌陷、地裂縫等地質(zhì)災(zāi)害、含水層破壞、地形地貌景觀破壞等內(nèi)容；土地復(fù)墾要重點(diǎn)評審節(jié)約集約利用土地和保護(hù)耕地情況”，表明兩者不能完全割裂。但《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》第2條規(guī)定，“開采礦產(chǎn)資源涉及土地復(fù)墾的，依照國家有關(guān)土地復(fù)墾的法律法規(guī)執(zhí)行”；為細(xì)化《土地復(fù)墾條例》而制定出臺的《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》（2013國務(wù)院令第56號）則規(guī)定，“條例實(shí)施前，采礦生產(chǎn)項(xiàng)目按照有關(guān)規(guī)定向國土資源主管部門繳存的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金中已經(jīng)包含了土地復(fù)墾費(fèi)用的，土地復(fù)墾義務(wù)人可以向所在地國土資源主管部門提出申請，經(jīng)審核屬實(shí)的，可以不再預(yù)存相應(yīng)數(shù)額的土地復(fù)墾費(fèi)用”，可見，對于現(xiàn)實(shí)中存在的礦山土地復(fù)墾費(fèi)用與地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金混同繳存的現(xiàn)象，中央層面立法持區(qū)分態(tài)度。而實(shí)踐表明，“由于缺少更為細(xì)致的政策解釋，企業(yè)進(jìn)行土地復(fù)墾時所需資金仍無法從礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金中支取，需額外繳納土地復(fù)墾費(fèi)用。”[4]土地復(fù)墾與礦山地質(zhì)環(huán)境治理的區(qū)別調(diào)整，增加了礦山企業(yè)運(yùn)行成本與政府監(jiān)管成本[5]。

3.2 保證金的繳存

3.2.1 計提標(biāo)準(zhǔn)

各省域保證金的計提標(biāo)準(zhǔn)差異大，呈現(xiàn)三種基本模式。第一，依據(jù)核定的礦山地質(zhì)環(huán)境治理方案計提，如寧夏回族自治區(qū)、吉林省、海南省。第二，依單一要素標(biāo)準(zhǔn)計提，如重慶市、上海市分別以上年度礦產(chǎn)品市價、礦區(qū)土地使用面積為標(biāo)準(zhǔn)計提；山西省、河南省按礦產(chǎn)品產(chǎn)量計提。第三，綜合開采規(guī)模、年限與方式、開采影響系數(shù)等多種要素來確定保證金額度，其他22省皆采用此種方式。

比較上述保證金的計提標(biāo)準(zhǔn)，單純以礦區(qū)面積計征的方法雖便于操作，但沒有兼顧開采因素對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的不同影響[6]；以礦產(chǎn)量或礦產(chǎn)品市價計提將較多的市場因素考慮在內(nèi)，能夠適應(yīng)市場變化，卻存在與生態(tài)治理技術(shù)的價值衡量相割裂的問題；而單純以礦區(qū)面積、開采方式等計提可能會產(chǎn)生征收標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際治理費(fèi)用差距大的問題，且其影響系數(shù)的確定過于簡單[7]。另外，上述幾種繳存計算方法過于注重礦山的開采因素而忽視了生態(tài)恢復(fù)指標(biāo)，如治理期間生態(tài)服務(wù)功能的損失、地區(qū)環(huán)境的生態(tài)恢復(fù)能力與周期。

3.2.2 繳存方式

各省份保證金基本采用現(xiàn)金擔(dān)保的繳存形式。山東省保證金制度首次實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新，將履約保函、信用證等非現(xiàn)金形式引入保證金制度，并依保證金的不同繳存形式配套規(guī)定了一系列繳納、管理規(guī)則，在一定程度上減少了保證金流動的約束，促進(jìn)資金流通。

3.2.3 繳存方案的調(diào)整

各省域制度規(guī)定新設(shè)立、延續(xù)、變更登記的采礦權(quán)人要重新編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案，重新核定應(yīng)繳保證金數(shù)額，除此情形之外，修訂保證金繳存方案的規(guī)則鮮有出現(xiàn)。例外的是，吉林省、四川省、寧夏回族自治區(qū)提出分期開采的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案可按分期年限修訂；安徽省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、江西省規(guī)定人民政府可依市場情況、礦山環(huán)境保護(hù)與治理情況等變化調(diào)整保證金存儲標(biāo)準(zhǔn)；云南省規(guī)定可通過實(shí)地檢查情況變更開采范圍來調(diào)整保證金繳存方案。

采礦權(quán)人在審核礦山開采資格前提交的礦山環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案貫穿礦山開采和環(huán)境治理修復(fù)的全過程，總時長較長。其間，實(shí)際治理經(jīng)費(fèi)可能會因市場變化而發(fā)生方案編制時未預(yù)計的變化，如通貨膨脹、市場行情影響礦產(chǎn)品價格、礦山治理費(fèi)用，技術(shù)改進(jìn)影響礦山開采方式、成本。因此，設(shè)置繳存方案調(diào)整規(guī)則是必要的。

3.3 保證金的使用與返還

3.3.1 中途提取

對保證金實(shí)行“邊開采，邊治理，邊提取”模式的省份規(guī)定，若分期開采的礦山企業(yè)按時足額繳存保證金、上報相關(guān)材料、治理面積達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，則可在治理中途按照已治理工程量占總工程量的比例或治理投入資金的比例申請返還保證金。具體操作方式有三種類型（參見圖1）：其一，申請?zhí)崛”ＷC金，如廣東?。黄涠捌谥卫砉こ探Y(jié)束后應(yīng)返還的保證金直接抵繳下一開采階段的應(yīng)繳保證金，如湖北??；其三，選擇適用以上兩種方式之一，如江蘇省。

同一采礦權(quán)人可能擁有多個礦山開采許可證，即可能面臨多個礦山開采進(jìn)程并行的情形。此情形下，采礦權(quán)人若同時上繳多個項(xiàng)目的保證金且不能中途提取，其資金負(fù)擔(dān)勢必會增加，治理的資金壓力也會隨之增大[3]。而我國實(shí)行礦山分期開采的省份中，有近79%實(shí)現(xiàn)了保證金的中途提取，其制度設(shè)計具有合理性。

圖1 各省域礦山地質(zhì)環(huán)境保證金的中途提取方式統(tǒng)計

此外，作為保證金中途提取使用的特殊情形，突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急使用制度是對礦山企業(yè)的開采活動引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的獨(dú)特應(yīng)對。貴州省、山東省、江蘇省的保證金制度設(shè)置了地質(zhì)災(zāi)害突發(fā)時中途提取保證金以緊急處置災(zāi)害的條款。礦山企業(yè)是事故的引起者、責(zé)任承擔(dān)者，也是于災(zāi)害面前可在短時間內(nèi)止損的主體，按照先搬后治、先治理后申報的原則緊急處置保證金，能夠發(fā)揮保證金的安全保障作用，避免更嚴(yán)重的礦山地質(zhì)環(huán)境損害后果。

3.3.2 返還

礦山地質(zhì)環(huán)境治理驗(yàn)收達(dá)標(biāo)是向采礦權(quán)人返還保證金的條件，是保證治理成效的重要關(guān)卡。各省域治理驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)多直接依礦山環(huán)境治理恢復(fù)方案而定，或采用“由國土資源廳制定驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)”的泛性要求。特殊的是，黑龍江、青海、江蘇、湖南、廣西、海南等省份明確了礦山開采后的生態(tài)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，如“露天礦山采后各類巖土體邊坡小于允許坡度值”，要求采礦權(quán)人在達(dá)到治理方案規(guī)定的最低恢復(fù)要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步嚴(yán)格治理某些環(huán)境要素，體現(xiàn)對土地、植被、巖體等生態(tài)要素的特定恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的考量，有利于促進(jìn)因地制宜治理。

另外，地方保證金制度規(guī)定采礦權(quán)人在工程驗(yàn)收通過后即可申請?zhí)崛∪勘ＷC金的做法占大多數(shù)。而內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東省、陜西省、貴州省、遼寧省、安徽省6個省份在礦山環(huán)境驗(yàn)收合格后另外設(shè)置了一到三年的環(huán)境驗(yàn)收檢驗(yàn)期，其間，若礦山環(huán)境恢復(fù)良好，無環(huán)境狀況惡化現(xiàn)象，采礦權(quán)人才可提取留置部分的保證金。黑龍江省的保證金制度對此表述為“對驗(yàn)收不合格或存有潛在隱性環(huán)境危害的，可適當(dāng)延長保證金返還期限”，較為彈性。礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程既包括巖土回填、土地整治復(fù)墾等工程治理恢復(fù)，也包括地表植被恢復(fù)、土地再利用等的生態(tài)治理恢復(fù)，其中后者要求對礦山環(huán)境的生產(chǎn)能力、植被密度、礦山侵蝕恢復(fù)進(jìn)行專業(yè)性的長期監(jiān)測評估，在驗(yàn)收治理工程后留存一定比例的保證金、設(shè)置環(huán)境動態(tài)觀察期的做法具有科學(xué)性，可確保環(huán)境治理效果真實(shí)合格，預(yù)防隱性環(huán)境問題[9，12]。

3.4 保證金的監(jiān)督管理

3.4.1 監(jiān)管主體

各地方保證金監(jiān)管主體的職責(zé)分配方式大體可分為三種類型：第一，14個省份采縱向分級方式，按采礦權(quán)許可證的審批或核發(fā)權(quán)限，劃定省、市、縣三級地方管理主體；第二，13個省份采橫向區(qū)域分配方式，將礦山所在地的地方政府作為該礦山企業(yè)保證金的管理主體；第三，兼采以上兩種方式共同確立監(jiān)管主體，如重慶市。

3.4.2 監(jiān)管手段

除日常性礦山地質(zhì)環(huán)境治理監(jiān)督外，各省份具體采用的監(jiān)督手段呈現(xiàn)差異化，大致可分為以下幾種方式：

其一，實(shí)行礦山年檢制度。我國省域保證金制度中僅有13個省份將保證金的按期繳存情況納入年檢報告的審核要求。在此基礎(chǔ)上，福建省、遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、海南省將采礦權(quán)人編制治理方案、履行治理義務(wù)的情況納入年檢考核要素，擴(kuò)充年檢標(biāo)準(zhǔn)。

其二，評估礦山年度治理報告與計劃。山東省、重慶市規(guī)定采礦權(quán)人應(yīng)在年檢時上報其本年度礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)工作年度報告及下一年度礦山治理實(shí)施方案，將年檢制度同年度礦山治理報告與治理計劃設(shè)計相掛鉤，連續(xù)跟蹤治理，具規(guī)律性、階段性；貴州省則規(guī)定“礦山企業(yè)應(yīng)在開采的各個階段委托第三方對礦山地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行評估，對礦區(qū)存在的地質(zhì)災(zāi)害和地質(zhì)環(huán)境問題提出防治措施”，規(guī)定礦山環(huán)境的評估工作可以由采礦權(quán)人自主進(jìn)行，將評估時間固定分配于礦山開采的各個階段，其監(jiān)督手段更具靈活性。

此外，在小型礦山的監(jiān)督手段方面，山東省提倡小型礦山聯(lián)合治理，鼓勵集中連片的小型礦山實(shí)施統(tǒng)一的方案編制、工程治理與驗(yàn)收。小型礦山的企業(yè)資金、開采面積有限，鼓勵小型礦山的土地復(fù)墾方案和治理方案合并編制，對保證金實(shí)行集中存儲、分礦記賬模式以便于統(tǒng)一管理、治理工程，節(jié)約執(zhí)法成本。

3.5 責(zé)任與激勵

3.5.1 責(zé)任

各省域保證金制度中法律責(zé)任涉及采礦權(quán)人、政府工作人員兩類主體，地方間具有極高的相似性。對采礦權(quán)人，不履行治理義務(wù)、逾期繳納保證金或達(dá)不到治理要求時不予返還保證金或罰款，不按要求編制治理方案則不予通過年檢[9]。對政府工作人員，主要集中在保證金監(jiān)管階段：對違法占用、挪用資金或玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權(quán)的行為進(jìn)行行政處分，重者追究刑事責(zé)任。河南省、海南省的保證金制度還對政府部門工作人員設(shè)有“未按規(guī)定驗(yàn)收礦山環(huán)境和生態(tài)恢復(fù)工程”“未按規(guī)定審查備案治理方案”的處罰依據(jù)，涵蓋了政府主體在保證金監(jiān)管之外的責(zé)任分配。

3.5.2 激勵制度

保證金地方制度的激勵規(guī)則大體可分為以下兩種：第一，減免激勵。廣東省、廣西壯族自治區(qū)規(guī)定“獲得‘國家級綠色礦山試點(diǎn)單位’或‘國家礦山公園’資格的礦山企業(yè)可申請減免不超過總額20%的保證金”，通過減免保證金額度的方式對治理工作完成較好的企業(yè)進(jìn)行獎勵，鼓勵采礦權(quán)人在資源開采、環(huán)境治理方面的技術(shù)創(chuàng)新[10]。第二，信用激勵。陜西省建立采礦權(quán)人信用評價制度，通過增加信用良好的企業(yè)申請預(yù)支保證金的額度激勵企業(yè)如約完成治理任務(wù)。浙江省則建立保證金繳存不力的采礦權(quán)人黑名單，從消極方面約束礦山開采主體的治理行為。

4 從保證金到基金的變革

比較我國各省域保證金核心制度的最初頒布與最新修訂時間（圖2），可以發(fā)現(xiàn)僅一部法規(guī)頒布于2010年之后，從側(cè)面反映出制度的陳舊性；近3年修訂保證金制度的僅有4省，地域分布不均衡。故極有必要以此次基金制度的變革為契機(jī)全面更新。盡管礦山地質(zhì)環(huán)境保證金與礦山環(huán)境基金制度最終目的皆在促進(jìn)礦山企業(yè)治理環(huán)境，具有承繼性，但兩者亦存顯著差異，新制度的設(shè)置需適應(yīng)環(huán)境保護(hù)與國家治理新形勢要求，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、環(huán)境領(lǐng)域的新型治理手段，創(chuàng)新監(jiān)管形式。本部分通過分析比較新舊制度的差異性，找到制度變革銜接的要求，以提出新制度細(xì)化落地的建議。

4.1 新舊制度的差異分析

為貫徹落實(shí)《方案》而出臺的《指導(dǎo)意見》是目前各地方、有關(guān)政府部門實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境保證金制度改革的指導(dǎo)性文件，新制度輪廓也據(jù)此形成，相較于《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，其設(shè)計有較多新穎之處。

4.1.1 保證金的繳存與使用

圖2 礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度地方專門規(guī)范性文件的發(fā)布與修訂時間統(tǒng)計

關(guān)于繳存標(biāo)準(zhǔn)，《指導(dǎo)意見》明確并統(tǒng)一了保證金繳存的多種考量因素，綜合判斷保證金繳存額度。同時規(guī)定，企業(yè)繳存保證金“滿足礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案資金需求”的最低標(biāo)準(zhǔn)為“滿足實(shí)際需求”，將治理方案標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際需求標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合。改變了原制度授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)泛化的特點(diǎn)。

關(guān)于保證金的繳存賬戶，《指導(dǎo)意見》規(guī)定礦山企業(yè)采用單設(shè)會計科目的方式，在其銀行賬戶中設(shè)立基金賬戶，基金歸礦山企業(yè)自主管理。該部分資金既發(fā)揮了保護(hù)公共環(huán)境權(quán)益的公益效果，同時又保有私權(quán)效益。改變了原制度中局限于地方財政部門指定銀行所開設(shè)的保證金賬戶，限制企業(yè)資金使用的特點(diǎn)。

關(guān)于保證金的使用，《指導(dǎo)意見》規(guī)定，礦山企業(yè)根據(jù)治理方案自主使用基金，其提取、使用與執(zhí)行狀況須列入信息公示系統(tǒng)。簡化了資金使用程序，消除了原制度中企業(yè)治理資金使用要求不能及時被滿足的瓶頸。

4.1.2 保證金的監(jiān)督管理

關(guān)于監(jiān)管主體，《指導(dǎo)意見》在地方橫向?qū)用嫔?，以主要政府部門為主導(dǎo)，其他多政府部門在不同事項(xiàng)上主次配合的監(jiān)管體系得到強(qiáng)化。此外，《指導(dǎo)意見》配合《方案》中“各省級政府要切實(shí)承擔(dān)起組織推進(jìn)本地區(qū)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革的主體責(zé)任”的規(guī)定，提出地方各級政府部門結(jié)合實(shí)際情況制定本地區(qū)管理辦法，強(qiáng)調(diào)地方制度設(shè)立的能動性發(fā)揮。

關(guān)于監(jiān)管手段，《指導(dǎo)意見》采用了行為監(jiān)管與信用監(jiān)管結(jié)合，政府與社會協(xié)同的治理理念。提出建立全國信用信息共享平臺，充分利用互聯(lián)網(wǎng)的力量進(jìn)行信息整合、披露，將政府定期或不定期檢查的結(jié)果納入采礦權(quán)人信用評估影響機(jī)制；鼓勵支持社會組織就企業(yè)污染行為提起環(huán)境公益訴訟，加強(qiáng)與環(huán)境保護(hù)基本制度的銜接；加強(qiáng)與審判機(jī)關(guān)執(zhí)行制度的銜接，依法對拒不履行義務(wù)的采礦權(quán)人進(jìn)行失信聯(lián)合懲戒。擴(kuò)充監(jiān)管方式，使得社會組織、第三方信用評定機(jī)構(gòu)、各行業(yè)乃至全社會都參與到礦山企業(yè)的監(jiān)督中。

關(guān)于責(zé)任機(jī)制，《指導(dǎo)意見》進(jìn)一步明確了有關(guān)采礦權(quán)人的責(zé)任機(jī)制。對責(zé)令限期整改的采礦權(quán)人逾期不整改或整改不到位的，限制其業(yè)務(wù)調(diào)整與新業(yè)務(wù)的展開，并運(yùn)用社會聯(lián)合信用制度進(jìn)行約束；其責(zé)任依據(jù)綜合了《礦產(chǎn)資源法》《環(huán)境保護(hù)法》《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等多部門法律法規(guī)，打破了礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度本身責(zé)任機(jī)制不足的障礙[11]。

4.2 新制度細(xì)化落地的建議

礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金制度已經(jīng)開始建設(shè)，為了制度更好地落地，需在以下方面加以細(xì)化。

4.2.1 關(guān)于制度建構(gòu)

《指導(dǎo)意見》中指出，“各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，根據(jù)指導(dǎo)意見的原則，制定本地區(qū)的礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金管理辦法”，此次制度變遷采用中央政府政策倡導(dǎo)、地方響應(yīng)的模式，以出臺部門規(guī)范性文件的方式引導(dǎo)地方制度設(shè)計。該種建構(gòu)方式不同于直接設(shè)立法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的正式規(guī)定，其設(shè)立程序相對簡單靈活，在地方制度的實(shí)踐中有實(shí)質(zhì)性的推動效力，對制度改革優(yōu)化也具有包容性、開放性。但地方制度建構(gòu)的合法性風(fēng)險加大。部門規(guī)范性文件的效力層級較低，不能約束地方性法規(guī)，造成所建構(gòu)的制度的效力僅局限于行政系統(tǒng)，責(zé)任機(jī)制運(yùn)行困難；地方制度的具體安排須自行配套糾正，其建構(gòu)主體易過于關(guān)注自身管理利益、地方特色而忽視法律的整體性和系統(tǒng)性，引發(fā)法律沖突。

故在安排新制度時，應(yīng)注意避免原地方性法規(guī)與新設(shè)立的部門規(guī)范性文件間可能產(chǎn)生的沖突：以地方政府規(guī)章為主線設(shè)立保證金制度的省份，可直接建立系統(tǒng)性地方制度體系，其制度建構(gòu)較為靈活；而以地方性法規(guī)為主線或地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章均為主線設(shè)立保證金制度的省份，需先行修改地方性法規(guī)中有關(guān)保證金的規(guī)則內(nèi)容，再行指導(dǎo)地方規(guī)范性文件的細(xì)化出臺。應(yīng)考慮到地方制度體系的整體性，做到既有地方性法規(guī)規(guī)定，亦有配套的政府規(guī)章、規(guī)范性文件，架構(gòu)系統(tǒng)的地方制度。地方各級人大、政府部門應(yīng)根據(jù)立法權(quán)限，在避免地區(qū)立法繁瑣、重復(fù)的前提下，依其實(shí)踐適時調(diào)整地方立法和政策。

4.2.2 關(guān)于制度具體內(nèi)容

4.2.2.1 基金適用的范圍

新制度明確了采礦權(quán)人應(yīng)對礦區(qū)土地復(fù)墾與地質(zhì)環(huán)境治理合并規(guī)劃、治理，但基金的使用范圍仍不包含土地復(fù)墾。礦區(qū)土地復(fù)墾與地質(zhì)環(huán)境治理的方案一致，而資金使用不一致，不易實(shí)現(xiàn)治理資金計算與環(huán)境實(shí)際治理相統(tǒng)一。因此，應(yīng)在礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案中對土地復(fù)墾是否屬于基金專用范圍做專門區(qū)分：屬于礦山地質(zhì)環(huán)境治理的基礎(chǔ)性質(zhì)的土地復(fù)墾工作，應(yīng)包含于基金使用范圍內(nèi)；需要單獨(dú)進(jìn)行的工作量較大的專門性土地復(fù)墾工作，應(yīng)專門由有關(guān)土地復(fù)墾的法律法規(guī)進(jìn)行約束，將兩者分開調(diào)整。

4.2.2.2 基金的繳存

在基金的計提標(biāo)準(zhǔn)方面，其眾多計提要素中，有一部分可直接向經(jīng)濟(jì)尺度轉(zhuǎn)化，如礦種、開采年限、開采面積，其性質(zhì)之直觀、固定決定了容易量化評估；而像開采方式、礦山環(huán)境的地區(qū)整體生態(tài)恢復(fù)能力這些不易量化的要素，則需要專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的評估量化再進(jìn)行下一步轉(zhuǎn)化。故基金的計提標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)將礦山的生態(tài)恢復(fù)因素同時考慮在內(nèi)，以經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)生態(tài)功能恢復(fù)的貨幣化，綜合礦種、開采方式、礦產(chǎn)品市價、具體礦山特點(diǎn)等因素，有方向地引導(dǎo)礦山企業(yè)進(jìn)行開采方式、開采技術(shù)的變革，更加公平地分配環(huán)境成本。同時也應(yīng)加強(qiáng)基金統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫的技術(shù)建設(shè)，以科學(xué)的數(shù)據(jù)、精確的標(biāo)準(zhǔn)配合計提。

在基金的繳存方式方面，可嘗試引進(jìn)履約保證等非現(xiàn)金形式并納入信用評估機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)資金運(yùn)行的靈活性[8]。

在基金的繳存方案方面，礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案確定的經(jīng)費(fèi)預(yù)算、工程實(shí)施計劃、進(jìn)度安排等貫穿于礦山環(huán)境治理的全過程，其間，市場、治理技術(shù)等因素的變化會對基金使用與治理進(jìn)度的安排產(chǎn)生不可預(yù)測的影響。故應(yīng)以開采年限、更新資料為依據(jù)，定期調(diào)整、審查礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案，以適應(yīng)市場變化，促進(jìn)階段環(huán)境成本的公平負(fù)擔(dān)。另外，應(yīng)促進(jìn)小型礦山治理規(guī)劃方案、資金繳存、治理檢查的統(tǒng)一化，促進(jìn)區(qū)域聯(lián)合治理，節(jié)省監(jiān)督成本。

4.2.2.3 基金的監(jiān)管

新制度賦予企業(yè)在履行公共義務(wù)時更多的自主性，在制度的細(xì)化中更應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)管。

關(guān)于監(jiān)管主體。對于管理職責(zé)的縱向分配，宜在地方管理層級清晰分配的基礎(chǔ)上做出統(tǒng)一規(guī)定，避免地區(qū)內(nèi)不同層級的地方政府部門管理權(quán)限不明。對于管理職責(zé)的橫向分配，可以在限定專門性事務(wù)的管理權(quán)限基礎(chǔ)上，對具有領(lǐng)域交叉性的事務(wù)，以某一部門為主導(dǎo)具體代表國家對礦山環(huán)境進(jìn)行治理。如在審查礦山環(huán)境治理恢復(fù)與土地復(fù)墾方案方面，可以國土資源部門為主導(dǎo)部門，環(huán)境保護(hù)部門開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理科技工作，水利部門、林業(yè)部門提供專門領(lǐng)域的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)與分析，而金融部門、銀行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評估采礦權(quán)人的信用狀況等，實(shí)行多部門信息共享、聯(lián)合監(jiān)督，落實(shí)治理恢復(fù)工程[3]。

關(guān)于監(jiān)管手段。一方面，堅(jiān)持礦山年檢中對資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)狀況的綜合審查，同時，強(qiáng)化年檢制度同年度礦山治理報告與治理計劃的銜接，跟蹤治理礦山開采環(huán)境。除了涵蓋充滿行政色彩的規(guī)劃、管理、處罰內(nèi)容，也應(yīng)與環(huán)境保護(hù)基本制度相銜接[12]。內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省、河南省、云南省的保證金制度引入了環(huán)評制度與環(huán)境規(guī)劃制度，要求政府部門具體評估各礦山的環(huán)境狀況，在開發(fā)前對環(huán)境承載力、恢復(fù)能力及開采活動的破壞力進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，以求規(guī)避風(fēng)險。應(yīng)借鑒四省份的做法，努力實(shí)現(xiàn)地區(qū)整體礦山地質(zhì)環(huán)境治理的規(guī)劃方案、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化[10]。另一方面，新制度更加強(qiáng)調(diào)信用監(jiān)管，評估礦山治理的進(jìn)度、效果并將其轉(zhuǎn)化成信息加以便捷使用。顯然，此種模式下，對信息的收集、日常行為監(jiān)督的要求程度提高，故新制度在具體設(shè)計時應(yīng)強(qiáng)調(diào)行為監(jiān)管與信用監(jiān)管相結(jié)合，開展政府部門定期檢查、抽樣檢查，采礦權(quán)人自主檢查等多種形式以完善治理進(jìn)度的監(jiān)督程序，注重實(shí)際治理效果的評估與信息收集、更新，完善監(jiān)管模式。

此外，公眾參與制度進(jìn)入環(huán)境恢復(fù)治理領(lǐng)域，能夠促進(jìn)公民環(huán)保意識、民主意識的雙向提高，減輕環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)督壓力[3，5]。傳統(tǒng)監(jiān)管模式強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)的縱向管理關(guān)系、政府的命令管理角色，新型治理機(jī)制宜采用政府、企業(yè)、第三方共同協(xié)作治理的模式。例如，由政府將采礦權(quán)人基金的提取及使用記錄、礦山地質(zhì)環(huán)境治理檢查報告等文件印發(fā)給企業(yè)、公眾，或刊登至政府網(wǎng)站專頁，接收群眾反饋，明確公眾參與的效力[12]；鼓勵學(xué)界、行業(yè)各領(lǐng)域的人士廣泛參與監(jiān)督，形成礦山地質(zhì)環(huán)境治理監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。目前，黑龍江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東省、青海省、福建省的保證金制度提出建立專家?guī)?，由政府部門組織專家批復(fù)企業(yè)治理方案、評審檢查治理情況，發(fā)揮了公眾專業(yè)群體的力量，有良好的借鑒意義。

4.2.2.4 責(zé)任與激勵

新制度注重以信用制度約束企業(yè)行為，對相關(guān)違法行為的懲處也不能放松。劃定政府部門、礦山企業(yè)基本責(zé)任范圍，明確與之配套實(shí)施的責(zé)任機(jī)制；將法律責(zé)任加以分類，對采礦權(quán)人的過錯事項(xiàng)根據(jù)行為性質(zhì)、輕重程度作出行政處分或刑事處罰；政府工作人員的責(zé)任范圍應(yīng)覆蓋至監(jiān)督、驗(yàn)收治理工作全環(huán)節(jié)。原有地方制度中的激勵措施也可與信用監(jiān)管結(jié)合施用。

4.3 沉淀保證金的處理

《指導(dǎo)意見》已就保證金向基金制度的過渡作出指導(dǎo)性規(guī)定，其具體操作尚待各地方制度加以細(xì)化，以明確采礦權(quán)人原已提取的保證金向新制度項(xiàng)下治理基金的轉(zhuǎn)移條件、路徑。

各地方制度中，采礦權(quán)人按照礦山環(huán)境治理恢復(fù)與土地復(fù)墾方案的要求治理恢復(fù)礦山地質(zhì)環(huán)境是其不可免除的義務(wù)，該義務(wù)的履行，是返還保證金的先決性條件，也是違約責(zé)任認(rèn)定的前提。這種做法以“零容忍”態(tài)度對待采礦權(quán)人違規(guī)開采的治理行為以達(dá)到環(huán)境保護(hù)的終極目標(biāo)，應(yīng)延續(xù)適用到新制度中，繼續(xù)作為沉淀保證金是否現(xiàn)行返還給企業(yè)的條件。

《指導(dǎo)意見》僅細(xì)化到采取匯繳至財政專戶，由企業(yè)申請，經(jīng)國土資源部門、財政部門等相關(guān)部門審批動用的保證金的返還條件，將企業(yè)實(shí)際動用的治理資金考慮在內(nèi)，對其已履行的治理成本進(jìn)行沖銷。還應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，將采礦權(quán)人是否按規(guī)定履行治理義務(wù)納入保證金是否返還的考量因素。由政府主管部門或?qū)＜医M對已繳存保證金的采礦權(quán)人的治理進(jìn)度進(jìn)行評估，對于自主按治理方案履行礦山治理義務(wù)的采礦權(quán)人，其原繳存的保證金可直接返還或過渡到新的基金賬戶進(jìn)行管理，否則，主管政府部門可依據(jù)采礦權(quán)人開采的破壞程度、治理進(jìn)度、已治理部分的治理成效等綜合評定其治理義務(wù)的履行情況，扣留一定比例的保證金與罰金后將剩余部分轉(zhuǎn)入新的基金賬戶。此外，應(yīng)注意政府部門管理工作、保證金信息系統(tǒng)的對接完善，實(shí)現(xiàn)管理工作的無縫對接、采礦權(quán)人信息記錄的完整轉(zhuǎn)移。