文/長安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 周國光

葉邁峰/攝

利用政府與社會資本合作（PPP）模式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，是2014年以來國務(wù)院重要的政策導(dǎo)向。三年多的探索實(shí)踐表明，PPP模式對引導(dǎo)社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域，并有效地促進(jìn)其科學(xué)、有序和可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮著重要的作用，總的發(fā)展勢頭是好的，但存在的相關(guān)問題也不容忽視。按照財(cái)政部提供的資料，入管理庫的項(xiàng)目中采取使用者付費(fèi)機(jī)制的比重逐年下降，而采取可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制和政府付費(fèi)機(jī)制的比重則不斷攀升。

到2017年9月底，管理庫中的項(xiàng)目投資額，采取使用者付費(fèi)機(jī)制的只有16.3%，而采取可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制和政府付費(fèi)機(jī)制的則分別達(dá)到54.3%和29.4%。一些地方政府及其部門對PPP模式不恰當(dāng)?shù)乩煤蛯ω?cái)政資金的過分依賴，有可能導(dǎo)致過度透支未來地方政府的財(cái)政資金，并埋下潛在的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。中央政府對此給予高度重視。

應(yīng)堅(jiān)定不移地在公路建設(shè)領(lǐng)域大力推進(jìn)PPP模式

應(yīng)從完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的高度，認(rèn)識發(fā)展公路PPP項(xiàng)目的必要性。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP模式，是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重要舉措。我國市場經(jīng)濟(jì)地位至今尚未得到美國、日本、歐盟等的認(rèn)可，對我國外貿(mào)事業(yè)的發(fā)展有極大的不利影響。這種狀況的存在，不排除美國、日本、歐盟等對中國的偏見和政治上的歧視，但我國自身存在著一些地方政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政干預(yù)較多；一定程度的地方政府壟斷行為；一些地區(qū)對非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制、歧視、打壓等問題也不容忽視。這也許是中共中央從十六大開始逐步加大了發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的力度、逐步加大利用PPP模式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)力度的重要原因之一。

我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)利用PPP模式發(fā)展有兩大優(yōu)勢。其一，吸引社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展公用事業(yè)，有助于緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)快速發(fā)展的需求與財(cái)政資金投入相對不足的矛盾。其二，有助于利用市場機(jī)制，有效提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展的效率。

基于以上分析，筆者認(rèn)為，利用PPP模式發(fā)展我國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策導(dǎo)向不容質(zhì)疑，發(fā)展公路PPP項(xiàng)目的舉措不應(yīng)受到限制。但是，發(fā)展公路PPP項(xiàng)目過程中存在的各種問題也不容忽視。堅(jiān)定利用PPP模式發(fā)展我國公路建設(shè)事業(yè)的決心和信心，科學(xué)分析并有效解決公路PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的實(shí)際問題，健全與完善公路基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的運(yùn)行機(jī)制，才有利于利用PPP模式促進(jìn)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)協(xié)調(diào)、有序和可持續(xù)發(fā)展。

這方面思路的合理性，已通過中央政府的最新政策導(dǎo)向得到了印證。在2018年4月，中央政府一方面通過印發(fā)《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（文旅旅發(fā)〔2018〕3號）充分表明了堅(jiān)定不移地利用PPP模式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)的決心和信心。另一方面，則通過印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號）明確了規(guī)范PPP模式運(yùn)作、有效控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體要求。

應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展使用者付費(fèi)機(jī)制的公路PPP項(xiàng)目

利用使用者付費(fèi)機(jī)制發(fā)展高速公路建設(shè)項(xiàng)目

筆者認(rèn)為，在PPP模式的三種付費(fèi)機(jī)制中，最能體現(xiàn)PPP模式初衷、有利于可持續(xù)發(fā)展的付費(fèi)機(jī)制，應(yīng)是使用者付費(fèi)機(jī)制。利用使用者付費(fèi)機(jī)制，政府無須花費(fèi)更多，就可利用社會資本的力量，建成國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展所需的公路基礎(chǔ)設(shè)施。

采取車輛通行費(fèi)制度的高速公路具備了采取使用者付費(fèi)機(jī)制的條件。按照《中華人民共和國公路法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的規(guī)定，利用國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織的資金（社會資本）投資建設(shè)的高速公路，屬于特許經(jīng)營高速公路。特許經(jīng)營高速公路也許是新的政策導(dǎo)向下收費(fèi)高速公路發(fā)展的主要方向。管理政府收費(fèi)高速公路的融資平臺公司和事業(yè)法人，可通過采取TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交）方式，籌措普通公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)所需資金，并將政府收費(fèi)高速公路變更為特許經(jīng)營高速公路。各級交通運(yùn)輸主管部門可按照新的政策導(dǎo)向，采取適當(dāng)?shù)恼a(bǔ)助方式（即可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制）使得一些社會效益好、社會公益性強(qiáng)，但財(cái)務(wù)效益不甚理想的高速公路新建項(xiàng)目和目前已建成的政府收費(fèi)高速公路項(xiàng)目，變得對社會資本具有吸引力，并申請將政府補(bǔ)助款按照規(guī)定程序納入同級財(cái)政預(yù)算。

存在的主要問題是，修訂后的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》不允許企業(yè)利用專項(xiàng)債券資金投資建設(shè)與管理政府收費(fèi)公路；按照《財(cái)政部關(guān)于完善政府預(yù)算體系有關(guān)問題的通知》（財(cái)預(yù)〔2014〕368號）文件的規(guī)定，轉(zhuǎn)讓政府收費(fèi)公路收費(fèi)權(quán)的資金，也不再作為專項(xiàng)資金，而是納入一般公共預(yù)算。這意味著對這部分資金的爭取，還需要依賴于進(jìn)一步加強(qiáng)高速公路建設(shè)項(xiàng)目支出的預(yù)算管理。

如果在“十三五”期間的后三年無法爭取到大量的財(cái)政資金，用于對PPP項(xiàng)目的可行性缺口補(bǔ)助，則公路基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的有效實(shí)施，取決于能否按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中的原則規(guī)定，并有效借鑒美國、加拿大、意大利等國家的經(jīng)驗(yàn)，爭取到盡可能長的特許經(jīng)營年限。

國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2017年中國汽車產(chǎn)量達(dá)到2901.8萬輛，比上年增長了3.2%；2017年年底，汽車保有量達(dá)到2.17億輛（包括三輪汽車和低速貨車820萬輛），比上年末增長11.8%，意味著伴隨未來民用車輛的快速增長，高速公路有可能具有比較理想的遠(yuǎn)期財(cái)務(wù)效益。對此，只要能夠做到將特許經(jīng)營年限逐步延長到50年，甚至更長的期間，高速公路建設(shè)項(xiàng)目也許將呈現(xiàn)明顯的，對社會資本的財(cái)務(wù)吸引力。

目前，由于國家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部的主要政策導(dǎo)向，仍然是發(fā)展政府收費(fèi)公路，嚴(yán)格限制將政府收費(fèi)公路以轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)的方式轉(zhuǎn)變?yōu)樘卦S經(jīng)營公路，這與其大力推廣PPP模式的政策導(dǎo)向之間似乎相悖。因此，對以上思路的實(shí)施還取決于國家有關(guān)政策導(dǎo)向的調(diào)整。

將普通公路納入高速公路BOT項(xiàng)目的思考

高速公路PPP模式的主要運(yùn)作方式是BOT。20世紀(jì)90年代，福建省泉州市刺桐大橋建設(shè)項(xiàng)目，首次采取較規(guī)范的特許經(jīng)營方式吸引泉州市的社會資本、名流集團(tuán)的資本，投資建設(shè)與運(yùn)營刺桐大橋以來，全國幾乎所有的省份都在利用BOT運(yùn)作方式投資建設(shè)與經(jīng)營高速公路和少量的一級公路、二級公路，在深化公路基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革方面邁出了可喜的步伐。

但公路基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的改革探索之路并不平坦。刺桐大橋BOT項(xiàng)目的實(shí)踐探索一路坎坷，最終在2015年被泉州市人民政府收購，從2016年1月1日起終止收費(fèi)經(jīng)營，成為一個并不成功的案例。

從理論層面分析，存在著將普通公路建設(shè)項(xiàng)目納入高速公路BOT項(xiàng)目的可能性。如果某高速公路項(xiàng)目在《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定的最長收費(fèi)期限內(nèi)，具有令人滿意的收費(fèi)交通量和理想的投資效益，則在一定的制度安排下，社會資本可同時承擔(dān)普通公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)管理的職責(zé)，或者具有為普通公路建設(shè)提供資金的可能性。

假設(shè)某高速公路BOT項(xiàng)目在符合《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定的最長收費(fèi)經(jīng)營期限內(nèi)，按照一定合理回報(bào)率計(jì)算的車輛通行費(fèi)現(xiàn)金凈流入的現(xiàn)值為30億元，而該項(xiàng)目建設(shè)所需投資的現(xiàn)值只有20億元，則可以要求項(xiàng)目公司在投資經(jīng)營收費(fèi)高速公路的同時，再履行為國家投資10億元建設(shè)普通公路的職責(zé)，或者可要求項(xiàng)目公司為政府提供10億元的資金用于普通公路建設(shè)。如果采取分期支付的方式，可在一定的利率下計(jì)算確定分期支付的金額。

這里含有一個高速公路特許經(jīng)營的基本原理：政府給予項(xiàng)目公司的特許經(jīng)營年限，是為了保證項(xiàng)目公司通過收取車輛通行費(fèi)來收回投資并獲得合同約定的合理回報(bào)。項(xiàng)目公司的投資額，并不要求與該高速公路項(xiàng)目的實(shí)際投資保持一致。如果項(xiàng)目公司的投資額超過了該高速公路項(xiàng)目實(shí)際需要的投資額，超出部分即可用于普通公路建設(shè)。如果項(xiàng)目公司的投資額低于該高速公路項(xiàng)目實(shí)際需要的投資額，則差額部分可通過政府財(cái)政補(bǔ)助的方式予以解決。

如果某高速公路項(xiàng)目在近期財(cái)務(wù)效益不理想，但在長遠(yuǎn)的未來具有令人滿意的收費(fèi)交通量和理想的投資效益，則可通過適當(dāng)延長特許經(jīng)營年限的方式，使得項(xiàng)目公司可為普通公路建設(shè)提供資金。

目前，我國大多數(shù)高速公路項(xiàng)目由于在《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定的最長收費(fèi)年限范圍內(nèi)預(yù)期的收費(fèi)交通量不理想，不足以產(chǎn)生對社會資本的吸引力。除了按照《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號）文件的規(guī)定給予項(xiàng)目公司一定的財(cái)政補(bǔ)助外，理想的做法是，參照美國、加拿大、西班牙、意大利等國家的做法，在目前汽車產(chǎn)銷量逐年增加、交通量逐年快速增長的狀況下，通過延長收費(fèi)年限的方式，不僅有助于使目前交通量不理想的高速公路項(xiàng)目變得對社會資本具有吸引力，同時利用社會資本建設(shè)普通公路的設(shè)想也將具有可行性。

假設(shè)某高速公路建成后的第一年，通過收取車輛通行費(fèi)可產(chǎn)生2億元的現(xiàn)金凈流入量，并由于收費(fèi)交通量的增長在20年內(nèi)產(chǎn)生6%的平均年增長率。如果項(xiàng)目公司希望獲得8%的投資收益率，按照20年特許經(jīng)營期限及連續(xù)復(fù)利方式計(jì)算，現(xiàn)金凈流入量的現(xiàn)值為32.97億元。如果該項(xiàng)目的投資現(xiàn)值為40億元，則該項(xiàng)目無疑不具有對社會資本投資的吸引力。但是，如果將特許經(jīng)營年限延長至100年，則現(xiàn)金凈流入量的現(xiàn)值將達(dá)到100億元。即使不考慮從第21年開始由于交通量增長帶來的現(xiàn)金凈流入量的增加，以及該高速公路擴(kuò)建改造的需要，則按照從第21年開始現(xiàn)金凈流入量為6.64億元計(jì)算，100年的特許經(jīng)營期限可獲得的現(xiàn)金凈流入量的現(xiàn)值將達(dá)到46.34億元。這意味著通過延長特許經(jīng)營年限，不僅能夠使該項(xiàng)目變得對社會資本具有吸引力，安排合理得當(dāng)?shù)脑挘€有可能吸引6.34億元的社會資本用于普通公路建設(shè)。

這將進(jìn)一步涉及到對《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂事項(xiàng)?！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》（修訂征求意見稿）中允許特許經(jīng)營公路的經(jīng)營期限超過30年，為這一思路的實(shí)施提供了政策依據(jù)。

利用高速公路TOT項(xiàng)目籌措普通公路建設(shè)資金的設(shè)想

TOT屬于國家發(fā)改委和財(cái)政部倡導(dǎo)的PPP模式的運(yùn)作方式之一。財(cái)政部于2014年11月30日印發(fā)了《關(guān)于政府和社會資本合作示范項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕112號），確定了天津新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等30個PPP示范項(xiàng)目。該文要求，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），各級財(cái)政部門要鼓勵和引導(dǎo)地方融資平臺公司存量項(xiàng)目，以TOT等方式轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，積極引入社會資本參與存量項(xiàng)目的改造和運(yùn)營，切實(shí)有效化解地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

這意味著，各級交通運(yùn)輸主管部門通過盤活存量高速公路資產(chǎn)，將其收費(fèi)權(quán)對外轉(zhuǎn)讓來籌措公路建設(shè)資金，已經(jīng)具有了明確的政策保證。

如果要充分發(fā)揮利用高速公路TOT項(xiàng)目為普通公路建設(shè)籌措資金的作用，需要正確處理以下兩個問題。

轉(zhuǎn)讓的特許經(jīng)營期限越長，可籌措的資金越多。例如，全長253公里、建設(shè)成本僅38.74億元的美國印第安納收費(fèi)公路，于1956年建成通車后開始收費(fèi)。2006年6月印第安納州政府財(cái)政局（IFA）以260.7億元的價(jià)格將75年的收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓給澳大利亞麥考里基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)（MIG）和西班牙辛特拉集團(tuán)（Cintra）投資設(shè)立的項(xiàng)目公司：美國印第安納收費(fèi)公路特許權(quán)公司（ITRCC）。IFA可利用轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)取得的260.7億元建設(shè)不收費(fèi)的高速公路和其他公路基礎(chǔ)設(shè)施。在一定的制度安排下，如果允許項(xiàng)目公司持有更長的特許經(jīng)營年限，則TOT融資的效果將更顯著。

如果存量路產(chǎn)的財(cái)務(wù)效益不理想，要通過利用TOT方式盤活存量高速公路資產(chǎn)為普通公路建設(shè)提供資金也需要有新的思路。筆者曾經(jīng)測算了某高速公路轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)融資的可行性。某項(xiàng)目的建設(shè)成本為30億元，但由于預(yù)期的收費(fèi)交通量不理想，如果希望轉(zhuǎn)讓該高速公路的收費(fèi)權(quán)融資，按照10%的投資回報(bào)率測算，只能轉(zhuǎn)讓大約10億元；如果按照15%的投資回報(bào)率測算，只能轉(zhuǎn)讓大約7億元。地方交通運(yùn)輸主管部門是否愿意冒有關(guān)部門和社會公眾對其導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失指責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，以7億元或10億元的價(jià)格轉(zhuǎn)讓建設(shè)成本為30億元的高速公路項(xiàng)目？但如果不能打破這一禁錮，通過TOT方式盤活存量高速公路資產(chǎn)來融通建設(shè)資金的可能性較小。

《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（修訂征求意見稿）中，對轉(zhuǎn)讓政府收費(fèi)高速公路期限的嚴(yán)格限定，增加了高速公路利用TOT運(yùn)作方式融資的變數(shù)。

對此，能否進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀點(diǎn)，通過政策創(chuàng)新來推動公路基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革與發(fā)展，是能否利用TOT方式籌措公路建設(shè)資金的關(guān)鍵。

PPP模式在局部地區(qū)發(fā)展過快，存在PPP過熱的泡沫。PPP發(fā)展總體呈現(xiàn)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)熱、東部發(fā)達(dá)地區(qū)冷的狀況，貴州、內(nèi)蒙、甘肅異?；鸨?，上海、廣東則一片冷清。據(jù)統(tǒng)計(jì)，貴州、山東、新疆、四川和內(nèi)蒙古位居PPP項(xiàng)目數(shù)前五名，合計(jì)占入庫項(xiàng)目總數(shù)的48%，總投資額也居前列。葉邁峰/攝

穩(wěn)妥推進(jìn)可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制和政府付費(fèi)機(jī)制的公路PPP項(xiàng)目

可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制的作用是無可置疑的。筆者曾在2005年探討過利用可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制吸引社會資本，發(fā)展我國高速公路建設(shè)事業(yè)的可行性。政府付費(fèi)機(jī)制的有效性主要體現(xiàn)在，利用市場機(jī)制和社會資本的力量，提高公路建設(shè)項(xiàng)目的投資與運(yùn)營管理效率，實(shí)現(xiàn)降低項(xiàng)目建設(shè)成本、保證與提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的預(yù)期目標(biāo)。

與使用者付費(fèi)機(jī)制相比，這兩種付費(fèi)機(jī)制的主要局限性是需要政府財(cái)政資金的投入。在中央轉(zhuǎn)移支付的車輛購置稅資金和地方政府財(cái)力有限的狀況下，不恰當(dāng)?shù)匕l(fā)展這兩種付費(fèi)機(jī)制的PPP項(xiàng)目，有可能增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致潛在的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。與政府直接投資建設(shè)公路產(chǎn)生對當(dāng)期財(cái)政資金投入的需求不同，采取這兩種付費(fèi)機(jī)制的公路PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的是對未來財(cái)政資金的需求，相當(dāng)于是對未來地方財(cái)政資金透支性質(zhì)的安排。如果安排不當(dāng)，將增加未來地方政府債券融資的壓力，引發(fā)潛在的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

對此，發(fā)展這兩種付費(fèi)機(jī)制的公路PPP項(xiàng)目，需要處理好兩方面的事項(xiàng)。首先，公路PPP項(xiàng)目所需的分年度政府付費(fèi)總額的現(xiàn)值，應(yīng)低于政府直接投資建設(shè)該項(xiàng)目所需的投資現(xiàn)值，否則就失去了發(fā)展公路PPP項(xiàng)目的意義。

其次，包括公路PPP項(xiàng)目在內(nèi)的所有PPP項(xiàng)目，對當(dāng)前和未來財(cái)政資金分年度需求總額，應(yīng)嚴(yán)格控制在財(cái)政部規(guī)定的限額范圍之內(nèi)。要嚴(yán)格防范一些地方政府由于片面追求所謂政績，隨意上馬公路PPP項(xiàng)目，更不應(yīng)片面地將公路PPP項(xiàng)目作為套取財(cái)政資金的一種工具。有必要嚴(yán)格公路PPP項(xiàng)目的合同管理，并建立必要的責(zé)任追究制度，有效控制一些地方政府及其部門對公路PPP項(xiàng)目的行政干預(yù)，要按照市場化的導(dǎo)向有序推進(jìn)公路PPP項(xiàng)目的健康、可持續(xù)發(fā)展。