■ 左 旭 薄云鵲 孟 開(kāi)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活水平的提高，僅憑公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供醫(yī)療服務(wù)已經(jīng)不能滿足需方多層次、多方面、個(gè)性化的需求。鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱社會(huì)辦醫(yī)）一方面有利于促進(jìn)醫(yī)療市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)，另一方面也是對(duì)公立醫(yī)院提供醫(yī)療服務(wù)的補(bǔ)充與發(fā)展[1]，有利于構(gòu)建適合現(xiàn)代發(fā)展的醫(yī)療服務(wù)體系。社會(huì)辦醫(yī)的定位、發(fā)展離不開(kāi)政策的規(guī)劃和指導(dǎo)。2010年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委、衛(wèi)生部等部門(mén)出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)意見(jiàn)的通知》，這是第一篇針對(duì)社會(huì)辦醫(yī)出臺(tái)的政策，通知從社會(huì)辦醫(yī)的準(zhǔn)入范圍、稅收、醫(yī)保定點(diǎn)、人力資源等職業(yè)環(huán)境方面給予政策支持[2]。此后，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)政策引導(dǎo)社會(huì)辦醫(yī)健康發(fā)展，但是效果并不顯著，政策多屬于倡導(dǎo)性法規(guī)致使政策看上去很美，但很難落實(shí)[3]。這也可能與政策內(nèi)容制定有關(guān)，有學(xué)者分析國(guó)外關(guān)于社會(huì)辦醫(yī)政策環(huán)境、稅收政策等以期獲得啟示[4]，有學(xué)者則認(rèn)為有的政策措施往往針對(duì)某一方面或具體問(wèn)題,政策之間的系統(tǒng)性和協(xié)同性不足[5]。因此，本研究基于政策工具對(duì)我國(guó)社會(huì)辦醫(yī)政策內(nèi)容進(jìn)行分析，總結(jié)社會(huì)辦醫(yī)不同政策工具的使用情況以及在不同階段的變遷特點(diǎn)，探討社會(huì)辦醫(yī)政策存在的不足，為將來(lái)政策的制定以及社會(huì)辦醫(yī)的發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)。

1 資料來(lái)源與研究方法

1.1 納入排除標(biāo)準(zhǔn)

本文的政策文獻(xiàn)主要從政府網(wǎng)站、百度及CNKI上以“社會(huì)辦醫(yī)”“個(gè)體行醫(yī)”“非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)”等為關(guān)鍵詞搜索獲得。經(jīng)初步檢索共獲得127篇政策，之后根據(jù)納入排除標(biāo)準(zhǔn)（1）排除有關(guān)政策的解讀性報(bào)道，（2）排除地方性鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)辦醫(yī)的法規(guī)政策，最后納入可用于政策工具分析的有效社會(huì)辦醫(yī)政策44篇。

1.2 基于政策工具構(gòu)建分析框架

政策工具是公共部門(mén)或社會(huì)組織為解決某一社會(huì)問(wèn)題或達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式的總稱[6]。每種政策工具都具有其獨(dú)特的特點(diǎn)，沒(méi)有好壞之分，不同性質(zhì)的政策工具有不同的適應(yīng)性[7]。政策工具可根據(jù)政策的最終目的、利用政府資源類(lèi)型以及產(chǎn)生影響層面的不同進(jìn)行分類(lèi)[8]。政府選取何種政策工具類(lèi)型與標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量該政策工具的效果對(duì)政府達(dá)成政策目標(biāo)程度起著決定性的作用和影響[9]。在本篇研究中我們根據(jù)羅伊·羅斯韋爾和沃爾特澤哥菲爾德對(duì)于政策工具的劃分標(biāo)準(zhǔn)將社會(huì)辦醫(yī)的政策工具分為供給型政策工具、需求型政策工具和環(huán)境型政策工具。即供給型政策工具主要表現(xiàn)為政策對(duì)社會(huì)辦醫(yī)的直接推動(dòng)力，需求型政策工具表現(xiàn)為政策對(duì)社會(huì)辦醫(yī)的直接拉動(dòng)力，環(huán)境政策型工具則是政策間接對(duì)社會(huì)辦醫(yī)的影響力[10]。這種政策工具的分類(lèi)方式已經(jīng)應(yīng)用到技術(shù)、醫(yī)療等各種領(lǐng)域。本研究在原始政策工具劃分的基礎(chǔ)上結(jié)合社會(huì)辦醫(yī)政策特征，調(diào)整政策工具3個(gè)維度下的二級(jí)類(lèi)目（表1）。

1.3 定義分析單元及編碼

本研究以44篇社會(huì)辦醫(yī)政策中的句子或段落為分析單元，逐一對(duì)分析單元進(jìn)行編碼。編碼規(guī)則為政策編號(hào)-條款所在部分-條款序號(hào)組成。例如近期頒布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持社會(huì)力量提供多層次多樣化醫(yī)療服務(wù)的意見(jiàn)》，按時(shí)間順序?qū)φ哌M(jìn)行排序，該政策是第44個(gè)，其中在第二部分拓寬多層次多樣化服務(wù)中，第一句“為發(fā)展社會(huì)力量舉辦、運(yùn)營(yíng)的高水平全科診所，建立包括全科醫(yī)生、護(hù)士等護(hù)理人員以及診所管理人員在內(nèi)的專業(yè)協(xié)作團(tuán)隊(duì)，為居民提供醫(yī)療、公共衛(wèi)生、健康管理等簽約服務(wù)?！边@條政策作為一個(gè)分析單元，對(duì)其編碼為44-2-1。

1.4 研究方法與質(zhì)量控制

利用內(nèi)容量化分析方法，使用Excel 2007對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行編碼，將編碼后的分析單元?dú)w類(lèi)到已經(jīng)確定的類(lèi)目系統(tǒng)中并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

為保證文章編碼的客觀性，由兩人同時(shí)對(duì)二級(jí)類(lèi)目及分析單元進(jìn)行定義和編碼，通過(guò)判斷者間信度即判斷者間一致性的百分比進(jìn)行信度檢驗(yàn)，一致性的程度越大則信度越高，一般學(xué)者認(rèn)為信度系數(shù)在0.80以上最好，0.7～0.8還可接受[9]。本研究總體歸類(lèi)一致性系數(shù)0.878,供給型工具一致性系數(shù)0.869，需求型工具一致性系數(shù)0.847，環(huán)境型工具一致性系數(shù)為0.883。

2 研究結(jié)果

2.1 社會(huì)辦醫(yī)政策基本情況

本文共收集關(guān)于社會(huì)辦醫(yī)政策共計(jì)44篇，其中最早關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)的政策是1951年原衛(wèi)生部頒布的《關(guān)于調(diào)整醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)中公私關(guān)系的決定》，最新政策是2017年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于支持社會(huì)力量提供多層次多樣化醫(yī)療服務(wù)的意見(jiàn)》，2000年出臺(tái)政策數(shù)量最多，總體來(lái)看社會(huì)辦醫(yī)政策隨時(shí)間推移呈上升趨勢(shì)(圖1)。從發(fā)文單位來(lái)看，由國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文或批轉(zhuǎn)的有29篇，多部委聯(lián)發(fā)有4篇，衛(wèi)生部（國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)）單獨(dú)發(fā)文有9篇，其他部委共發(fā)布2篇。政策樣本中2010年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委衛(wèi)生部等部門(mén)《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)意見(jiàn)的通知》所包含的二級(jí)類(lèi)目種類(lèi)以及編碼數(shù)量最多，共包含17種二級(jí)類(lèi)目、72條編碼。

2.2 社會(huì)辦醫(yī)政策發(fā)展階段劃分

為了在討論中能夠清楚地對(duì)社會(huì)辦醫(yī)政策進(jìn)行分析，結(jié)合社會(huì)辦醫(yī)的發(fā)展歷程，參考文獻(xiàn)中對(duì)與社會(huì)辦醫(yī)政策分類(lèi)的辦法，將政策分為4個(gè)階段。第一階段（1951-1984）社會(huì)辦醫(yī)初現(xiàn)。此階段開(kāi)始探討衛(wèi)生事業(yè)中公私關(guān)系，意識(shí)到不能只靠國(guó)家，還要靠集體和個(gè)人行醫(yī)。1980年國(guó)家出臺(tái)的《關(guān)于允許個(gè)體開(kāi)業(yè)行醫(yī)問(wèn)題的請(qǐng)示報(bào)告》中明確指出繼續(xù)允許個(gè)體開(kāi)業(yè)行醫(yī)合法存在，并嚴(yán)加管理[11]。第二階段（1985-1999）1992年《關(guān)于深化衛(wèi)生改革的幾點(diǎn)意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)逐漸拓寬衛(wèi)生籌資渠道，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，鼓勵(lì)各種形式聯(lián)合，逐步對(duì)外開(kāi)放[12]。第三階段（2000-2008）政府逐漸出臺(tái)具體政策改善社會(huì)辦醫(yī)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)進(jìn)入快速發(fā)展期。如2000年《關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政策的通知》給予營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)部分稅收政策，2000出臺(tái)《中外合資、合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》開(kāi)放國(guó)際合作制定相關(guān)管理辦法[13-14]。第四階段（2009-至今）戰(zhàn)略扶持期。此階段國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)多篇針對(duì)社會(huì)辦醫(yī)導(dǎo)向明確、內(nèi)容具體的政策，對(duì)社會(huì)辦醫(yī)產(chǎn)生巨大影響[15]?！蛾P(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)意見(jiàn)的通知》為第一篇針對(duì)社會(huì)辦醫(yī)的政策，其放寬了社會(huì)辦醫(yī)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，改善了社會(huì)辦醫(yī)環(huán)境，通過(guò)規(guī)范管制等促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)健康發(fā)展。

表1 政策工具二級(jí)類(lèi)目情況

圖1 我國(guó)社會(huì)辦醫(yī)政策數(shù)量年度分布

2.3 政策工具分布及使用情況

通過(guò)政策文獻(xiàn)編碼，共整理出504條編碼，其中供給型工具有188條（3 7.3 0%）、需求型工具有8 0條（15.87%）及環(huán)境型工具236條（46.83%）。

2.3.1 供給型工具使用情況。供給型政策工具包含8個(gè)二級(jí)類(lèi)目188條編碼，其中經(jīng)營(yíng)情況政策工具使用比例最高（34.04%），其次是準(zhǔn)入條件（22.34%），兩者都是根據(jù)社會(huì)辦醫(yī)特點(diǎn)總結(jié)添加。其中，經(jīng)營(yíng)情況是指政策對(duì)社會(huì)辦醫(yī)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)和經(jīng)營(yíng)范圍的建議與限制，如2000年出臺(tái)的《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類(lèi)管理若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中“社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)組織舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，由其自愿選擇并經(jīng)衛(wèi)生行政等部門(mén)核定為非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)”[16]。準(zhǔn)入條件意為政策通過(guò)對(duì)社會(huì)辦醫(yī)準(zhǔn)入條件的放寬與限制，增加或控制社會(huì)辦醫(yī)的供給。如在《關(guān)于做好區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃和醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃促進(jìn)非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》中“鼓勵(lì)有實(shí)力的企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)、基金會(huì)、商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量以及境外投資者舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)具有資質(zhì)的人員（包括港、澳地區(qū)）依法開(kāi)辦私人診所”[17]。

從政策文本年度4個(gè)階段縱向分析，準(zhǔn)入條件類(lèi)型每個(gè)階段都有涉及，而像信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、用地保障、公共服務(wù)等類(lèi)型工具都在第4階段集中出現(xiàn)。基于某階段內(nèi)對(duì)政策工具使用情況進(jìn)行橫向比較，第一階段包含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、準(zhǔn)入條件、經(jīng)營(yíng)情況3個(gè)政策工具，準(zhǔn)入條件類(lèi)型工具數(shù)量最多（4條，占50.00%）。第二階段準(zhǔn)入條件類(lèi)型工具仍然占主要部分（7條，占50.00%），本階段增加人才支持和資金投入類(lèi)型工具，替代了原有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營(yíng)情況型工具。第三階段經(jīng)營(yíng)情況類(lèi)型工具使用最多（8個(gè)，占57.14%）。第四階段政策工具使用較全面，其中政策數(shù)量前三位是經(jīng)營(yíng)情況（占34.87%）、準(zhǔn)入條件（占17.11%）及人才支持（占16.45%）。

2.3.2 需求型工具使用情況。需求型工具共包含6個(gè)二級(jí)類(lèi)目80條編碼，其中關(guān)于合作模式的政策有33條（占41.25%）。合作模式是根據(jù)社會(huì)辦醫(yī)特色在需求型工具中新添加的政策工具，主要是通過(guò)醫(yī)療機(jī)構(gòu)間的托管、兼并、形成醫(yī)療集團(tuán)等合作模式拉動(dòng)社會(huì)辦醫(yī)的發(fā)展。如2017年國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于支持社會(huì)力量提供多層次多樣化醫(yī)療服務(wù)的意見(jiàn)》中“鼓勵(lì)公立醫(yī)院與社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)在人才、管理、服務(wù)、技術(shù)、品牌等方面建立協(xié)議合作關(guān)系”[18]。服務(wù)外包類(lèi)型工具方面多是鼓勵(lì)實(shí)行醫(yī)院后勤服務(wù)社會(huì)化，“凡社會(huì)能有效提供的后勤保障，都應(yīng)逐步交由社會(huì)去辦，也可通過(guò)醫(yī)院聯(lián)合，組建社會(huì)化的后勤服務(wù)集團(tuán)”[19]。政府采購(gòu)類(lèi)型工具的對(duì)象多是基層醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)。

從政策文本年度4個(gè)階段縱向分析，每個(gè)階段都使用了合作模式型工具，另外從第二階段開(kāi)始國(guó)家開(kāi)始使用價(jià)格補(bǔ)貼型政策工具，服務(wù)外包型工具的使用截止到第三階段。而基于階段內(nèi)政策工具使用情況分析，第一階段只使用了服務(wù)外包和合作模式兩個(gè)工具。第二階段在第一階段的基礎(chǔ)上增加了價(jià)格補(bǔ)貼和試點(diǎn)/示范項(xiàng)目型工具的使用，其中價(jià)格補(bǔ)貼相關(guān)政策所占比例最多（36.36%）。第三階段仍是價(jià)格補(bǔ)貼政策數(shù)量最多（占42.86%），減少了試點(diǎn)類(lèi)型工具，增加了貿(mào)易管制類(lèi)型工具。第四階段除沒(méi)有使用服務(wù)外包型工具外，其余類(lèi)型工具都有涉及，數(shù)量最多的是合作模式工具（27條，占45.00%），其次是試點(diǎn)示范項(xiàng)目類(lèi)型政策工具（16條，占26.67%）。

2.3.3 環(huán)境型工具使用情況。環(huán)境型工具共包含9類(lèi)政策工具236條編碼，其中法規(guī)管制型政策條目有105條（44.49%），其次是策略性措施40條（16.95%）。本文在基本環(huán)境型政策工具的基礎(chǔ)上根據(jù)社會(huì)辦醫(yī)特色，增加了價(jià)格定制和醫(yī)保支持兩個(gè)政策工具。價(jià)格定制是指社會(huì)辦醫(yī)對(duì)于價(jià)格是否擁有自主權(quán)，醫(yī)保支持是政府給予社會(huì)辦醫(yī)醫(yī)保政策上的扶持。

從政策文本年度4個(gè)階段縱向分析，每個(gè)階段都使用了價(jià)格定制、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制3種類(lèi)型的政策工具，在戰(zhàn)略扶持的第四階段才逐漸開(kāi)始使用知識(shí)產(chǎn)權(quán)、醫(yī)保支持這兩種類(lèi)型的政策工具。在不同階段內(nèi)橫向分析，第一階段法規(guī)管制型政策最多（4條，占40.00%），第二階段仍舊是法規(guī)管制政策最多（5條，占33.33%），在第一階段的基礎(chǔ)上開(kāi)始有了策略性措施類(lèi)工具。第三階段法規(guī)管制措施有37條（77.08%），所占比例升高，政策工具類(lèi)型減少，與前兩階段相比取消了目標(biāo)規(guī)劃和金融支持兩個(gè)類(lèi)型工具。第四階段全面使用了所有類(lèi)型的政策工具，其中所占比例較多的前兩位為法規(guī)管制（59條，占36.20%）和策略性措施（36條，占22.09%）（表2）。

3 討論與建議

3.1 基于政策工具對(duì)社會(huì)辦醫(yī)政策內(nèi)容進(jìn)行分析具有可行性及重要意義

政策執(zhí)行的效果和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的效果都取決于政策工具的選擇是否適當(dāng)。我們可以通過(guò)對(duì)某領(lǐng)域政策工具使用情況的分析，對(duì)該領(lǐng)域政策進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，開(kāi)展內(nèi)容分析推進(jìn)政策有效制定和落實(shí)。荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣最早對(duì)政策工具進(jìn)行研究，他整理出64種一般化的工具，分析一系列的經(jīng)濟(jì)政策當(dāng)中是否可以獲得最優(yōu)結(jié)果的工具[7]。我國(guó)從20世紀(jì)90年代開(kāi)始對(duì)政策工具進(jìn)行研究。雖然研究時(shí)間較短，但在眾多學(xué)者持續(xù)不斷的研究中，我國(guó)政策工具的研究已從理論引進(jìn)走向理論體系的整體考察，并逐漸采用范例研究的方式推進(jìn)政策工具理論的本土化[20]。目前政策工具已經(jīng)應(yīng)用到例如教育領(lǐng)域、環(huán)境保護(hù)、體育產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療等領(lǐng)域。熊燁[21]基于政策工具、利益相關(guān)者、醫(yī)療活動(dòng)類(lèi)型3個(gè)維度對(duì)我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生改革政策進(jìn)行內(nèi)容分析，提出醫(yī)改政策未來(lái)方向即政策工具的創(chuàng)新與組合優(yōu)化。本文所采用的政策工具分類(lèi)類(lèi)型也被應(yīng)用到扶貧、醫(yī)療等領(lǐng)域。俞修言等[22]人基于供給型、需求型、環(huán)境型分類(lèi)對(duì)我國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策進(jìn)行內(nèi)容分析及討論，提出3種類(lèi)型政策工具在構(gòu)建中存在的問(wèn)題并給予優(yōu)化與建議。綜上說(shuō)明政策工具的使用具有普及性，此種政策工具分類(lèi)方法對(duì)于醫(yī)療領(lǐng)域也具有一定的適用性。本文基于政策工具對(duì)社會(huì)辦醫(yī)政策進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)各個(gè)類(lèi)型工具的使用差異較大，其中需求型工具加供給型工具的數(shù)量才占到總量近一半，需求工具所占比例最少，政策工具的使用應(yīng)該互相配合在不同的階段有所側(cè)重，進(jìn)一步優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)會(huì)促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)的發(fā)展。

3.2 現(xiàn)行政策重視對(duì)社會(huì)辦醫(yī)的引導(dǎo)與鼓勵(lì)，但是人才和土地等保障措施暫且不足

通過(guò)對(duì)供給型政策分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政策重視通過(guò)對(duì)社會(huì)辦醫(yī)性質(zhì)和經(jīng)營(yíng)范圍的引導(dǎo)以及對(duì)于準(zhǔn)入范圍的擴(kuò)大來(lái)增加社會(huì)辦醫(yī)供給，其經(jīng)營(yíng)情況與準(zhǔn)入條件工具所占比例最高，兩者之和占到總體的56.38%。隨著時(shí)間的推移，經(jīng)營(yíng)情況政策工具重心從關(guān)注并引導(dǎo)社會(huì)辦醫(yī)舉辦非營(yíng)利性質(zhì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，慢慢過(guò)度到引導(dǎo)社會(huì)力量舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)范圍。如2014年前后出臺(tái)政策《關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》《關(guān)于加快發(fā)展社會(huì)辦醫(yī)的若干意見(jiàn)》[23-24]中引導(dǎo)社會(huì)辦醫(yī)進(jìn)入如康復(fù)醫(yī)院等薄弱領(lǐng)域，到2017年出臺(tái)政策提到引導(dǎo)社會(huì)辦醫(yī)進(jìn)入基層醫(yī)療、?？茖I(yè)化、急救網(wǎng)絡(luò)等行業(yè)，逐漸覆蓋全生命周期。在政策工具使用與引導(dǎo)下，社會(huì)辦醫(yī)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)逐漸專業(yè)、特色、集群化，擺脫了過(guò)去碎片化、不規(guī)則的情形。

但總體看來(lái)，政策在對(duì)于社會(huì)力量成立醫(yī)療機(jī)構(gòu)之后人才、土地的保障還略有欠缺，其中資金投入只有4條，用地保障只有5條。在人才支持方面目前合作方式分別有和公立醫(yī)院進(jìn)行合作交流、允許醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)等政策支持。通過(guò)增強(qiáng)流動(dòng)性，并且輔以民營(yíng)醫(yī)院醫(yī)師與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)生同等待遇等優(yōu)惠條件來(lái)吸引醫(yī)生來(lái)到民營(yíng)醫(yī)院，但是醫(yī)生的流動(dòng)會(huì)帶來(lái)醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)以及責(zé)任不定性，建議在不斷完善多點(diǎn)執(zhí)業(yè)政策基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)與高校強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，并且借助高校附屬醫(yī)院、教學(xué)醫(yī)院的力量定向培養(yǎng)自己需要的人才，作為非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)人員結(jié)構(gòu)的組成部分。

3.3 社會(huì)辦醫(yī)政策側(cè)重引導(dǎo)合作模式，但總體對(duì)社會(huì)辦醫(yī)拉力不足

私立醫(yī)院供需雙方以市場(chǎng)為主，在市場(chǎng)失靈情況下需要政府即時(shí)干預(yù)，通過(guò)管控下的競(jìng)爭(zhēng)提供醫(yī)療服務(wù)[25]，可見(jiàn)市場(chǎng)的開(kāi)放和穩(wěn)定性對(duì)于社會(huì)辦醫(yī)尤為重要。有學(xué)者認(rèn)為需求型工具可以減少市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)以及不確定性，積極開(kāi)拓并穩(wěn)定市場(chǎng)[26]。政府已經(jīng)開(kāi)始不斷地完善需求型政策工具的應(yīng)用，價(jià)格補(bǔ)貼性政策從最開(kāi)始對(duì)社會(huì)辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)不給予政策補(bǔ)貼并實(shí)施政府指導(dǎo)價(jià)，直至2015年將提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的社會(huì)辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入政府補(bǔ)助范圍，在臨床重點(diǎn)專科建設(shè)、人才培養(yǎng)等方面，執(zhí)行與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)同等補(bǔ)助政策，并鼓勵(lì)地方設(shè)立投資基金等方式去補(bǔ)助社會(huì)辦醫(yī)[27]。另一方面試點(diǎn)示范項(xiàng)目逐漸多樣性、全局性，從開(kāi)始的參與公立醫(yī)院改制試點(diǎn)，到境外資本設(shè)立獨(dú)資醫(yī)療機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，再到將社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入創(chuàng)新醫(yī)療器械產(chǎn)品應(yīng)用示范工程和大型醫(yī)療設(shè)備配置試點(diǎn)范圍[18]?？梢?jiàn)需求型工具正在不斷地被探索與完善。

表2 我國(guó)社會(huì)辦醫(yī)政策各階段政策工具使用情況

但是與其他領(lǐng)域?qū)τ谛枨笮凸ぞ邞?yīng)用極其短缺的情況相同，目前社會(huì)辦醫(yī)政策需求型工具的利用仍存在更多空間，如服務(wù)外包、政府購(gòu)買(mǎi)政策工具實(shí)施對(duì)象的單一性等問(wèn)題存在。需要加強(qiáng)需求型工具的使用才能對(duì)社會(huì)辦醫(yī)有更加直接拉動(dòng)作用，一方面需要繼續(xù)加強(qiáng)合作模式類(lèi)型工具的使用，繼續(xù)鼓勵(lì)社會(huì)辦醫(yī)通過(guò)合作、托管、重組等方式來(lái)促進(jìn)醫(yī)療資源整合，鼓勵(lì)合作合并專業(yè)化、集團(tuán)化，同時(shí)豐富合作模式的種類(lèi)，逐漸將社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入醫(yī)聯(lián)體體系內(nèi)，促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生資源的充分利用和分級(jí)診療的進(jìn)行。服務(wù)外包方面，擴(kuò)增服務(wù)外包工具的對(duì)象，在保證社會(huì)化后勤服務(wù)有所成效的同時(shí)可將外包范圍擴(kuò)展到科技研發(fā)等領(lǐng)域。

3.4 政府根據(jù)外部環(huán)境的變化推出相應(yīng)優(yōu)惠政策，但是法規(guī)管制內(nèi)容較多

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，環(huán)境型工具在社會(huì)辦醫(yī)政策中使用頻率最多，其中社會(huì)辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)價(jià)格定制的自主權(quán)對(duì)社會(huì)辦醫(yī)有良好的促進(jìn)作用。為避免亂收費(fèi)情況，2017年出臺(tái)的對(duì)社會(huì)辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)行與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)相同的收費(fèi)政策和標(biāo)準(zhǔn)。醫(yī)保政策工具使用方面，從2009年新醫(yī)改開(kāi)始，社會(huì)辦醫(yī)就開(kāi)始逐步進(jìn)入醫(yī)保定點(diǎn)范圍，對(duì)社會(huì)辦醫(yī)起著巨大的促進(jìn)作用。知識(shí)產(chǎn)權(quán)類(lèi)型工具也是在2017年出臺(tái)的政策中首次使用，加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，支持社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)開(kāi)展創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新[18]。此工具的使用是對(duì)社會(huì)力量實(shí)力的認(rèn)可，在大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新的社會(huì)背景下為社會(huì)辦醫(yī)也提供了新的思路。環(huán)境型政策工具正在根據(jù)時(shí)代需要不斷更新豐富，充分促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)發(fā)展。

但是，環(huán)境型政策工具內(nèi)部各類(lèi)型分布較不均勻，其結(jié)構(gòu)需要優(yōu)化，法規(guī)管制類(lèi)工具占到總體的將近一半，包括了社會(huì)辦醫(yī)的從審批、規(guī)范其行為以及社會(huì)監(jiān)督等多方面，但多是對(duì)于社會(huì)辦醫(yī)行業(yè)的規(guī)定和約束，并沒(méi)有對(duì)行業(yè)設(shè)立規(guī)范的考核和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在《關(guān)于加快發(fā)展社會(huì)辦醫(yī)的若干意見(jiàn)》政策中提出將非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入統(tǒng)一的醫(yī)療質(zhì)量控制與評(píng)價(jià)范圍，重點(diǎn)考核人員資質(zhì)、技術(shù)能力等，對(duì)于其業(yè)務(wù)指標(biāo)可根據(jù)實(shí)際情況把握[24]。但是對(duì)于公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量考核辦法是否可以適用于非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，并且是否能夠貫徹落實(shí)值得思考和政策引導(dǎo)。