姜浩峰

新財(cái)稅經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，一個(gè)國家的財(cái)稅水平必須與這個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適宜才可以。

“對(duì)于深諳計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之道的中國財(cái)會(huì)人員來說，他們可以熟知企業(yè)上交利潤，卻并不能深入理解稅收在市場經(jīng)濟(jì)條件下，是財(cái)富重新分配的一種手段。”回憶起1988年財(cái)政部在廣州干部管理培訓(xùn)學(xué)院辦的培訓(xùn)班，郝荃女士對(duì)《新民周刊》記者如此說道。

2018年7月20日，安徽巢湖，新組建的國家稅務(wù)總局巢湖市稅務(wù)局掛牌成立。

作為培訓(xùn)班的駐班輔導(dǎo)老師，當(dāng)時(shí)的中國人民大學(xué)教師郝荃在廣州整整呆了半年多。這次培訓(xùn)，世界銀行出了一部分錢，財(cái)政部遴選了109人來參加培訓(xùn)，分別來自財(cái)政系統(tǒng)、稅務(wù)系統(tǒng)和一些國內(nèi)會(huì)計(jì)師事務(wù)所。培訓(xùn)老師則來自畢馬威會(huì)計(jì)師事務(wù)所的合伙人、培訓(xùn)師等。他們從美國來，從中國香港來，帶來的教材包括《畢馬威審計(jì)手冊(cè)》，還有一本美國人寫的《會(huì)計(jì)》。

在此之前，1983年，當(dāng)改革開放從農(nóng)村漸入城市之際，國務(wù)院將試點(diǎn)4年多的“國營企業(yè)利改稅”普遍推行開來，這一“利改稅”改革，通過稅收將國家與企業(yè)的分配關(guān)系固定了下來，不僅可以更好地發(fā)揮稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的杠桿作用，給企業(yè)增加活力與經(jīng)營壓力，更為中國改革財(cái)政管理體制創(chuàng)造了條件。

在此之后，1994年，中國經(jīng)濟(jì)體制改革在中央的“全面推進(jìn)、重點(diǎn)突破”戰(zhàn)略部署指導(dǎo)下進(jìn)入新階段，財(cái)稅體制改革充當(dāng)改革先鋒，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，建起了中央和地方兩套稅收管理制度，并分設(shè)中央與地方兩套稅收機(jī)構(gòu)分別征管。這就是歷史上著名的“分稅制改革”。

2018年，中國國稅、地稅征管體制改革邁入新的階段。6月15日上午，全國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)以及計(jì)劃單列市國稅局、地稅局合并、統(tǒng)一掛牌。7月5日，全國市級(jí)新稅務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一掛牌成立。這標(biāo)志著國稅地稅征管體制改革邁出階段性關(guān)鍵一步。隨著改革的縱深推進(jìn)，“一廳通辦”“一鍵咨詢”“一網(wǎng)辦理”等稅收管理服務(wù)的整合效應(yīng)逐漸釋放。

從表面看，似乎分稅改革24年以后，國稅、地稅又合并上了，但實(shí)際上，這是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然。恰如財(cái)經(jīng)學(xué)者、《中國大形勢》作者高連奎所說：“新財(cái)稅經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，一個(gè)國家的財(cái)稅水平必須與這個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適宜才可以?！币粋€(gè)多年來以較高速度發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體，稅制若是一成不變，才是咄咄怪事。

利改稅，打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式

郝荃的身份有些特殊。她于1977年到京郊的順義縣趙各莊插隊(duì)，恢復(fù)高考后，于1978年考入中國人民大學(xué)財(cái)政系會(huì)計(jì)專業(yè)，本科畢業(yè)后留校任教。

1984年10月，經(jīng)財(cái)政部推介，郝荃通過面試，獲得了到畢馬威中國代表處實(shí)習(xí)的機(jī)會(huì)，之后甚至以“自費(fèi)公派”的形式到紐約畢馬威辦公室實(shí)習(xí)了一段時(shí)間。

在紐約，她深入了解了美國的會(huì)計(jì)制度，之后回到人民大學(xué)教書。對(duì)于當(dāng)年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的中國會(huì)計(jì)制度，郝荃印象最深的是——1985年以前，中國內(nèi)地企業(yè)沒有資產(chǎn)負(fù)債表的概念，只有資金平衡表——即使到1992年之后，仍有好多企事業(yè)單位沿用資金平衡表很長時(shí)間。

正是在這樣的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體系下，中國開始了國有企業(yè)利改稅。在利改稅以前，國營企業(yè)將利潤上交國家，至于擴(kuò)大再生產(chǎn)與否，那是由國家來決策的，企業(yè)自身并無決定權(quán)，也沒有錢用在這方面。工資成本等也無需國營企業(yè)過多思考——國家會(huì)根據(jù)企業(yè)的編制情況統(tǒng)一下發(fā)。

在這樣的體制下，國營企業(yè)名為企業(yè)，卻并非真正的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，而成為政府機(jī)構(gòu)的附屬物，企業(yè)吃著國家的“大鍋飯”，職工吃著企業(yè)的“大鍋飯”。

1978年12月的中共十一屆三中全會(huì)以后，中國逐步推行經(jīng)濟(jì)體制改革。此時(shí)，稅制改革、特別是國營企業(yè)稅制改革的問題，迅速引起各方密切關(guān)注。

1979年初，在北京三里河一幢六層仿古建筑里，當(dāng)時(shí)與中國人民銀行合署辦公的財(cái)政部里，財(cái)政部稅務(wù)總局提出對(duì)國營企業(yè)征收所得稅的設(shè)想。不出半年，1979年5月6日，國家經(jīng)委確定，上海汽輪機(jī)廠、上海柴油機(jī)廠和彭浦機(jī)器廠為全國擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的試點(diǎn)單位，實(shí)行利改稅制。與此同時(shí)，湖北光化縣、廣西柳州市、四川省的部分國營企業(yè)也展開了利改稅試點(diǎn)。從試點(diǎn)四地的行政級(jí)別、所在地區(qū)，可見國家當(dāng)時(shí)旨在盡快摸清利改稅對(duì)全中國企業(yè)的影響——縣、廣西壯族自治區(qū)的一個(gè)地級(jí)市、一省、一直轄市，行政層級(jí)、種類全覆蓋；內(nèi)陸、靠近邊境地區(qū)、西部、沿海全覆蓋。

時(shí)為財(cái)政部稅務(wù)總局局長的劉志城表示，為了配合國營企業(yè)利潤分配制度的改革，對(duì)國營企業(yè)除了征收工商稅以外，需要考慮對(duì)企業(yè)的利潤、企業(yè)占用的固定資產(chǎn)征稅；對(duì)企業(yè)的級(jí)差收入，也要研究如何通過稅收進(jìn)行調(diào)節(jié)。要借鑒外國稅制的經(jīng)驗(yàn)，開征一些新的稅種。

經(jīng)過試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，利改稅后的企業(yè)，積極性起來了，經(jīng)營管理搞好了，企業(yè)就能多得，國家也能多得。根據(jù)湖北省光化縣、廣西壯族自治區(qū)柳州市、上海市和四川省143戶“利改稅”試點(diǎn)企業(yè)的統(tǒng)計(jì)，1980年同1979年相比，這些企業(yè)的銷售收入增長了9.3%、利潤增長了23.7%，上繳財(cái)政收入增長15.9%，企業(yè)留利增長了59.2%。

1980年第四季度起，“利改稅”試點(diǎn)擴(kuò)大。

正是在1980年，開征中外合資企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅、在機(jī)械、農(nóng)業(yè)機(jī)械等行業(yè)試行增值稅。值得注意的是，此時(shí)開征的個(gè)人所得稅，面向的是在華外國人。1981年，國務(wù)院同意并轉(zhuǎn)發(fā)的國家經(jīng)委報(bào)送的《關(guān)于擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)試點(diǎn)工作情況和今后工作意見的報(bào)告》中提出：要積極進(jìn)行“企業(yè)獨(dú)立核算，國家征稅，自負(fù)盈虧”的試點(diǎn)。

從試點(diǎn)四地的情況看，1981年與1980年相比，銷售收入增長了12.4%，利潤增長了9.7%，上繳財(cái)政收入增長了5.4%，企業(yè)留利增長了11.9%。試點(diǎn)繼續(xù)擴(kuò)大，直到1983年7月，國務(wù)院在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行多方案比較和多方面利弊權(quán)衡的基礎(chǔ)上，決定在國營企業(yè)中普遍推行利改稅。

國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所特聘研究員、北京國家會(huì)計(jì)學(xué)院財(cái)稅政策與應(yīng)用研究所所長李旭紅稱，1983年的利改稅，“對(duì)于盈利的國營企業(yè)征收55%的所得稅，稅后利潤的一部分采取多種形式上繳國家，余下部分企業(yè)適用。對(duì)國營小型企業(yè)，按八級(jí)超額累進(jìn)稅率繳納所得稅，稅后利潤原則上歸企業(yè)使用?！?/p>

一旦觸及企業(yè)是否盈利，實(shí)則就觸及了會(huì)計(jì)制度，理論上說，原本計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的資金平衡表，在某些領(lǐng)域就無法顯示企業(yè)的盈利情況。而此時(shí)，大多數(shù)中國企業(yè)、中國會(huì)計(jì)師，還不懂資產(chǎn)負(fù)債表是怎么回事。比如資產(chǎn)折舊，是以10年算還是以15年算？事實(shí)上，直到1990年代晚期，一些國有工業(yè)企業(yè)里仍能找到1930年代開始使用的車床。這些設(shè)備折舊費(fèi)怎么算？是不是早該歸零？但歸零后，其新生產(chǎn)出的產(chǎn)品又該如何折算資產(chǎn)折舊費(fèi)？正如郝荃所說，直到1988年財(cái)政部在廣州所辦的培訓(xùn)班上，許多財(cái)稅系統(tǒng)的干部仍不清楚稅收的意義。

“但他們求知欲特別強(qiáng)，如饑似渴。半年就啃下了美國本科院校需要學(xué)4年的一些課程?！焙萝跽f。

實(shí)行利改稅之后，過了一個(gè)階段，國家對(duì)于國營大中型企業(yè)實(shí)現(xiàn)的利潤繼續(xù)按55%的稅率征收所得稅后，對(duì)剩余較多的企業(yè)再征收國營企業(yè)調(diào)節(jié)稅，其余的全部留給企業(yè)。這是所謂第二部利改稅。“兩步利改稅，最重要的意義在于確定了國家通過稅收參與國民收入分配的模式，順應(yīng)了改革開放市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。從中也可見，改革開放后，我國選擇用財(cái)稅體制改革作為經(jīng)濟(jì)改革的突破口，率先打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的統(tǒng)收統(tǒng)支模式，大大激發(fā)了企業(yè)的積極性和創(chuàng)造力，拉開了經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕?！崩钚窦t如是說。

從“分稅制”到“新階段”

1986年，《中華人民共和國個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例》，規(guī)定了對(duì)本國公民的個(gè)人收入統(tǒng)一征收個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅。那時(shí)候的個(gè)稅起征點(diǎn)是月收入800元以上者。在那個(gè)年代，月收入能達(dá)到800元以上的，確屬鳳毛麟角了。這一起征點(diǎn)多年未變，直至2006年調(diào)高到1600元，之后數(shù)次上調(diào)，如今擬達(dá)到5000元。

隨著改革開放的進(jìn)一步深入，分稅制改革被提上了日程。1992年著手設(shè)計(jì)，1993年準(zhǔn)備并頒布，1994年實(shí)施——分稅制改革，對(duì)中央和地方政府之間的稅收分配制度及稅收結(jié)構(gòu)進(jìn)行了一次較大規(guī)模的調(diào)整。《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》明確了中央政府與地方政府事權(quán)的劃分，中央財(cái)政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。而地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。

李旭紅注意到，1994年我國的稅制改革，對(duì)于外資企業(yè)給予了較大的稅收優(yōu)惠，內(nèi)外資企業(yè)采用雙軌制的稅收制度。李旭紅說：“其主要原因在于，在市場準(zhǔn)入方面外資企業(yè)無法完全享受國民待遇，因而在稅收制度的安排上給予了超國民待遇，以鼓勵(lì)更多的外資企業(yè)進(jìn)入中國市場，并且把更多的利潤及項(xiàng)目留在中國?！?/p>

以企業(yè)所得稅為例，在稅制雙軌制的階段，內(nèi)外資企業(yè)適用不同的企業(yè)所得稅制度，其中內(nèi)資企業(yè)適用的企業(yè)所得稅率高達(dá)33%，而外資企業(yè)適用的企業(yè)所得稅率僅為24%或15%，在此基礎(chǔ)上還存在著大量的區(qū)域性稅收優(yōu)惠，各種名目繁多的免稅期或減半征收稅收優(yōu)惠。

這一雙軌制，直到中國入世以后，才得以取消。原因在于，在一個(gè)更加開放的市場經(jīng)濟(jì)國度，商品、貨物及勞動(dòng)力可以更自由地流動(dòng)，各種貿(mào)易壁壘及市場壁壘必然需要消除，而外資企業(yè)也能享受國民待遇。在這樣的背景下，稅制設(shè)計(jì)上，內(nèi)資企業(yè)需要承受外資企業(yè)兩倍的稅收負(fù)擔(dān)，顯然不合理。2008年，中國正式頒布了《企業(yè)所得稅法》，內(nèi)外資企業(yè)所得稅得以統(tǒng)一。

2003年開始，中國進(jìn)行了又一輪稅改。包括統(tǒng)一企業(yè)稅收制度，以及出口退稅、增值稅轉(zhuǎn)型、完善消費(fèi)稅、改進(jìn)個(gè)人所得稅、完善地方稅制度、實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。而后，2006年，令世人矚目的一次稅改啟動(dòng)——廢除了延續(xù)2600年的“皇糧國稅”農(nóng)業(yè)稅！

2018年3月7日，北京，十三屆全國人大一次會(huì)議新聞中心，財(cái)政部部長肖捷“財(cái)稅改革和財(cái)政工作”相關(guān)問題回答中外記者提問。

2018年，隨著6月15日、7月5日，省市各級(jí)新稅務(wù)機(jī)構(gòu)掛牌成立，中國國稅、地稅征管體制改革邁入新的階段。

普華永道中國稅務(wù)團(tuán)隊(duì)撰文指出，國地稅合并所帶來的影響及便利是全方位的。國稅、地稅合并后，一站式征管將進(jìn)一步簡化辦稅流程、節(jié)省辦稅時(shí)間。同時(shí)還有利于形成統(tǒng)一的政策口徑和執(zhí)法尺度，增強(qiáng)涉稅事項(xiàng)的確定性。

中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員、稅收研究室主任張斌則認(rèn)為，作為1994年分稅制改革的配套措施，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，國地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)對(duì)于發(fā)揮中央和地方兩重積極性，有很大作用。但機(jī)構(gòu)分設(shè)帶來的問題也不少，其中最突出的是納稅人為了履行納稅義務(wù)所需要支出的成本越來越高。

高連奎則告訴記者：“在美國華爾街金融危機(jī)后，我注意到其最核心的問題就是財(cái)稅問題。我覺得一個(gè)國家的財(cái)稅水平必須與這個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適宜才可以。”高連奎認(rèn)為，一般純農(nóng)業(yè)國的財(cái)政稅收占到GDP的10%左右是合適的，中國和歐洲的古代都是這種狀況。處于工業(yè)化初期的國家，財(cái)政稅收占到GDP的20%左右是合適的。一個(gè)全面工業(yè)化的發(fā)展中國家財(cái)稅稅收占到GDP的30%左右是合適的，而一個(gè)國家達(dá)到了中等收入國家水平，財(cái)政稅收一般要占到這個(gè)國家GDP的40%左右，這也是中國目前應(yīng)該達(dá)到的稅收水平，而在發(fā)達(dá)國家的稅收一般占到GDP的50%左右，北歐高福利國家甚至更高。各種發(fā)展階段對(duì)于財(cái)富的重新分配比例，是有所不同的。與發(fā)展階段相匹配的財(cái)政稅收制度，無疑才是一個(gè)好制度。否則，無異于刻舟求劍。

據(jù)國家稅務(wù)總局7月17日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2018年上半年，稅務(wù)部門共組織稅收收入（已扣減出口退稅）81607億元，同比增長15.3%。“稅收賬本”亮點(diǎn)精彩紛呈，稅收收入形勢總體較好，這也反映出目前中國的經(jīng)濟(jì)質(zhì)效繼續(xù)提升。