戚振東，曹小春

(1. 南京審計(jì)大學(xué) 政府審計(jì)學(xué)院，江蘇 南京 211815； 2. 江蘇省社會(huì)科學(xué)院，江蘇 南京 210004)

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化” 的改革總目標(biāo)，向社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域提出了一系列重大理論與實(shí)踐問(wèn)題，相關(guān)學(xué)科如政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域都涌現(xiàn)了圍繞國(guó)家治理現(xiàn)代化問(wèn)題的理論研究。國(guó)家審計(jì)作為一項(xiàng)政治制度安排，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等治理中發(fā)揮重要作用[1]。深化對(duì)國(guó)家審計(jì)運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識(shí)，推動(dòng)國(guó)家審計(jì)更好地服務(wù)于國(guó)家治理，是現(xiàn)時(shí)期審計(jì)理論發(fā)展的前沿問(wèn)題。而綜觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，相關(guān)研究則主要集中在審計(jì)實(shí)務(wù)技術(shù)及規(guī)范層面，對(duì)國(guó)家審計(jì)的基礎(chǔ)理論，特別是從內(nèi)生性角度深化認(rèn)識(shí)國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中作用的研究尚不系統(tǒng)，由此限制了國(guó)家審計(jì)理論的發(fā)展及其對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)。

現(xiàn)代意義的國(guó)家審計(jì)是檢查監(jiān)督制約公共權(quán)力運(yùn)行和公共資源配置使用的實(shí)踐活動(dòng)[2]。分析國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的地位和作用，首先需要探討國(guó)家治理的本質(zhì)內(nèi)涵及其運(yùn)行特征，以構(gòu)筑國(guó)家審計(jì)分析的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[3]。國(guó)家是一個(gè)組織，組織治理的本質(zhì)不是正式的組織結(jié)構(gòu)、嚴(yán)格的規(guī)章制度、職位權(quán)責(zé)，而是行動(dòng)者之間的權(quán)力關(guān)系[4]。國(guó)家治理的運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程就是國(guó)家治理主體在一定的制度約束條件下?tīng)?zhēng)奪權(quán)力的過(guò)程，權(quán)力的配置和運(yùn)行是國(guó)家的核心問(wèn)題。基于此，本文試圖從國(guó)家權(quán)力運(yùn)行規(guī)律的理論視角，對(duì)國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理體系中的地位和作用進(jìn)行研究，以期為國(guó)家審計(jì)實(shí)踐發(fā)展提供理論指導(dǎo)。

二、分權(quán)視角下國(guó)家治理體系的理論分析

恩格斯指出，國(guó)家形成的本質(zhì)是創(chuàng)設(shè)一種權(quán)力，即“社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相異化的力量”。國(guó)家權(quán)力的壟斷性、資源的稀缺性、人的自利和權(quán)力膨脹的天然本性等，決定權(quán)力問(wèn)題是管理國(guó)家的核心問(wèn)題。從來(lái)源看，國(guó)家權(quán)力來(lái)自于社會(huì)公眾的權(quán)力讓渡。私人讓渡一部分權(quán)力形成公共權(quán)力，其初衷在于賦予第三方保護(hù)個(gè)體交易、實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展和福利進(jìn)步的權(quán)力。公共權(quán)力一旦形成，又會(huì)成為相對(duì)脫離于私人權(quán)力的自我運(yùn)行主體。由此，任何國(guó)家都必須對(duì)國(guó)家所享有的公共權(quán)力的膨脹、異化、濫用等做出一定的限制，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展和社會(huì)福利進(jìn)步。國(guó)家治理體系是管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各領(lǐng)域的體制機(jī)制、法律法規(guī)安排。根據(jù)國(guó)家的權(quán)力本質(zhì)理論，國(guó)家所有者及其代理人管理國(guó)家即是規(guī)范、限制和有效促進(jìn)國(guó)家權(quán)力的行使。由此，國(guó)家治理體系即是圍繞規(guī)范、限制和有效促進(jìn)國(guó)家權(quán)力配置和運(yùn)行所形成的國(guó)家制度體系。國(guó)家權(quán)力由權(quán)力代理人所行使。國(guó)家所有者及其代理人圍繞權(quán)力選擇和建立一系列制度，用制度規(guī)定權(quán)力代理人(行為主體)的目的任務(wù)，劃定權(quán)力代理人的行為空間，從而能夠綜合利用強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性力量監(jiān)控權(quán)力主體有效地履行職責(zé)、利用所賦予的權(quán)力和治理資源提供治理服務(wù)，達(dá)成國(guó)家目標(biāo)。歷史文化傳統(tǒng)、社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展水平和階段等導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力的內(nèi)容、形式等不同，相應(yīng)的國(guó)家治理體系也有所不同。優(yōu)良的國(guó)家治理體系能夠有效控制國(guó)家權(quán)力運(yùn)行偏離國(guó)家集權(quán)的本質(zhì)目的，提高公共權(quán)力的運(yùn)行規(guī)范水平和效率效果，構(gòu)建和維護(hù)良好的社會(huì)秩序，增進(jìn)社會(huì)福利。因此，可以通過(guò)對(duì)國(guó)家權(quán)力及其運(yùn)行的深入分析來(lái)探究國(guó)家治理體系的建設(shè)。

權(quán)力是一種具有巨大的強(qiáng)制性與排他性，能夠自我膨脹自我擴(kuò)張并通過(guò)自身運(yùn)行實(shí)現(xiàn)主體利益的力量[5]。集權(quán)是國(guó)家權(quán)力的根本特征，國(guó)家權(quán)力的行使又必然由分散的個(gè)體實(shí)施。由此，國(guó)家權(quán)力形成后，其核心問(wèn)題是如何在社會(huì)成員間配置權(quán)力以及如何控制權(quán)力運(yùn)行。國(guó)家權(quán)力配置即是對(duì)集中的國(guó)家權(quán)力通過(guò)將不同類(lèi)型權(quán)力授予不同主體執(zhí)行的方式進(jìn)行分權(quán)，以形成相互制約穩(wěn)定的權(quán)力結(jié)構(gòu)和平衡的權(quán)力關(guān)系。分權(quán)下的每個(gè)權(quán)力主體或機(jī)構(gòu)都有對(duì)抗其他權(quán)力主體的措施，權(quán)力主體也都想盡可能維護(hù)己方利益，并試圖最大化運(yùn)用權(quán)力。西方傳統(tǒng)的分權(quán)制衡更多的是基于純粹分權(quán)理論，強(qiáng)調(diào)立法、司法和行政權(quán)嚴(yán)格劃分職能基礎(chǔ)上的完全分離，且受到了來(lái)自理論和實(shí)踐日益增多的質(zhì)疑。首先，現(xiàn)代國(guó)家職能部門(mén)擁有經(jīng)典分權(quán)中三權(quán)的兩權(quán)或是更多的權(quán)力，而這種權(quán)力的交叉、重疊顯然是實(shí)踐所必需的，如美國(guó)最高法院判例法的司法立法實(shí)踐。其次，“三權(quán)”在社會(huì)事務(wù)管理實(shí)踐中有時(shí)很難清晰界定，單一考慮國(guó)家權(quán)力制度一極并沒(méi)有實(shí)踐意義?，F(xiàn)代國(guó)家制度通常包括孟德斯鳩的兩個(gè)或三個(gè)的權(quán)力類(lèi)型，很少有單一的立法、或?qū)嶋H上單一司法制度，典型司法制度包含許多相互聯(lián)系的司法主體。再次，馬克思主義認(rèn)為，國(guó)家權(quán)力包括政治權(quán)力和財(cái)產(chǎn)權(quán)力。福利國(guó)家建設(shè)、官僚機(jī)構(gòu)規(guī)模的不斷擴(kuò)大等，使得財(cái)產(chǎn)權(quán)力在現(xiàn)代國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)中的重要性日益突出，而傳統(tǒng)分權(quán)制衡理論對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)力的監(jiān)督制約則沒(méi)有足夠重視。經(jīng)典分權(quán)理論認(rèn)為，政府部門(mén)之間的掣肘和政治斗爭(zhēng)，有助于檢查任何一個(gè)部門(mén)權(quán)力的過(guò)度或?yàn)E用。因此，分權(quán)在某種程度上是以降低權(quán)力運(yùn)行效率為代價(jià)的。分權(quán)只有當(dāng)被適當(dāng)?shù)卦O(shè)計(jì)方能發(fā)揮作用，如果它制造了“公共泳池”(common pool)問(wèn)題，就是有害的[6]。從實(shí)踐角度看，特別是中國(guó)傳統(tǒng)獨(dú)立監(jiān)督權(quán)的實(shí)踐看，監(jiān)督權(quán)作為國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要構(gòu)成部分，能夠制約權(quán)力的同時(shí)確保集權(quán)意志的實(shí)現(xiàn)，已成為國(guó)家權(quán)力分權(quán)的一個(gè)重要組成部分。由此，從權(quán)力的天然屬性看，國(guó)家權(quán)力配置中，需要設(shè)計(jì)一定的監(jiān)督制約機(jī)制，以確保政治和財(cái)產(chǎn)權(quán)力運(yùn)行安全有效。國(guó)家治理體系所包含的一個(gè)層面內(nèi)容就是制度化國(guó)家權(quán)力配置分權(quán)，監(jiān)督權(quán)制度是國(guó)家治理中制度化國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)構(gòu)成。

分權(quán)形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)只是國(guó)家權(quán)力安全有效運(yùn)行的一個(gè)基礎(chǔ)。國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)或者說(shuō)運(yùn)用國(guó)家管理社會(huì)事務(wù)，是作為權(quán)力代理人的權(quán)力主體利用被賦予的公共權(quán)力完成的。權(quán)力主體可能試圖追求自己的利益，或以公共福利為代價(jià)來(lái)服務(wù)權(quán)力主體的私人利益。國(guó)家權(quán)力運(yùn)行中，官僚制是一種理想化的模式，是對(duì)人們執(zhí)行權(quán)威的最理性方式，也是降低權(quán)力任意專(zhuān)斷的最好方法[7]。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，官僚體制下的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，執(zhí)行公共權(quán)力的權(quán)力主體的權(quán)力運(yùn)行決策成本具有外部性，公共權(quán)力執(zhí)行人往往會(huì)做出一些低效率決策，表現(xiàn)為權(quán)力異化、腐敗等，由此產(chǎn)生了監(jiān)督問(wèn)責(zé)需求。社會(huì)福利目標(biāo)多樣化差異化、法律制度的不完全契約性質(zhì)等，也決定了公共權(quán)力執(zhí)行人擁有法定權(quán)力行使的自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)行使的適當(dāng)性也會(huì)影響公共權(quán)力運(yùn)行的效率效果，確保這些自由裁量權(quán)的適當(dāng)使用，也要求引入有效的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。即便是專(zhuān)制國(guó)家，出于管理需要，也必然會(huì)出現(xiàn)分權(quán)。管理分權(quán)提高了效率，但也會(huì)造成偏離國(guó)家集權(quán)或者說(shuō)創(chuàng)設(shè)國(guó)家權(quán)力的初衷的行為傾向。因此，國(guó)家權(quán)力運(yùn)行中需要設(shè)計(jì)一定的監(jiān)督機(jī)制，確保權(quán)力結(jié)構(gòu)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和權(quán)力運(yùn)行安全有效。從權(quán)力運(yùn)行規(guī)律來(lái)看，分離決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，能夠使得權(quán)力之間相互牽制和協(xié)調(diào)平衡。監(jiān)督，歸根到底，是一種特殊的權(quán)力制約關(guān)系，是權(quán)力授受關(guān)系的重要體現(xiàn)，也就是委托權(quán)對(duì)受托權(quán)的監(jiān)察和督促[8]。因此，管理國(guó)家需要制度化權(quán)力運(yùn)行中的監(jiān)督制約權(quán)，監(jiān)督權(quán)制度是國(guó)家治理中制度化國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的重要構(gòu)成部分。

綜上所述，權(quán)力行使是國(guó)家實(shí)現(xiàn)其職能的主要途徑和表現(xiàn)。國(guó)家權(quán)力應(yīng)該為創(chuàng)設(shè)權(quán)力的國(guó)家服務(wù)。制度是人類(lèi)社會(huì)的秩序。從分權(quán)的角度看，國(guó)家治理體系就是國(guó)家權(quán)力分權(quán)過(guò)程中形成的，確保權(quán)力運(yùn)行符合公共權(quán)力價(jià)值追求的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行制度體系。傳統(tǒng)國(guó)家審計(jì)理論強(qiáng)調(diào)了國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督屬性，但沒(méi)有對(duì)審計(jì)監(jiān)督權(quán)的來(lái)源、性質(zhì)等加以深入研究，制約了對(duì)國(guó)家審計(jì)和國(guó)家治理體系關(guān)系的認(rèn)識(shí)。通過(guò)以上分析，本文搭建了分析國(guó)家審計(jì)監(jiān)督權(quán)來(lái)源、性質(zhì)等的理論基礎(chǔ)，即國(guó)家監(jiān)督權(quán)是國(guó)家治理中區(qū)別于立法、行政和司法權(quán)力的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)構(gòu)成，監(jiān)督權(quán)制度是國(guó)家治理中制度化國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的重要構(gòu)成部分。

三、國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理體系：基于分權(quán)的理論框架

國(guó)家治理是國(guó)家治理主體運(yùn)用公共權(quán)力和公共資源，完成干預(yù)社會(huì)和市場(chǎng)等既定職責(zé)任務(wù)，達(dá)成國(guó)家治理目標(biāo)的系統(tǒng)性活動(dòng)，是在一個(gè)發(fā)展變化治理環(huán)境中運(yùn)用創(chuàng)設(shè)的權(quán)力來(lái)集中、配置、使用社會(huì)資源，提供政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)治理服務(wù)，以增進(jìn)社會(huì)福利的過(guò)程。基于分權(quán)與權(quán)力制約監(jiān)督視角，國(guó)家治理體系運(yùn)行機(jī)制如下圖所示：

圖1 國(guó)家治理體系運(yùn)行框架圖

國(guó)家通過(guò)制度化政治和財(cái)產(chǎn)權(quán)力的配置和運(yùn)行等完成授權(quán)。國(guó)家治理主體履行被授權(quán)的職責(zé)，即無(wú)授權(quán)則不能為，構(gòu)成了國(guó)家治理整個(gè)實(shí)踐活動(dòng)。因此說(shuō)，國(guó)家制度界定了國(guó)家治理主體的行為空間和行為順序，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家建立初衷的一個(gè)目的手段和工具。一定地理、歷史、文化條件下的國(guó)家權(quán)力配置和權(quán)力運(yùn)行制度形成的國(guó)家治理體系，決定和影響著國(guó)家治理水平，是國(guó)家穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。

首先，認(rèn)識(shí)國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理體系中的地位，需要考慮國(guó)家審計(jì)在國(guó)家權(quán)力配置制度中的地位。如圖1所示，國(guó)家治理體系首先體現(xiàn)在國(guó)家基于權(quán)力類(lèi)型和權(quán)力層級(jí)的分權(quán)制度。分權(quán)制度體系通過(guò)制度化權(quán)力主體分割，防止權(quán)力過(guò)分集中，提高權(quán)力運(yùn)行效率。分權(quán)調(diào)動(dòng)享有權(quán)力的權(quán)力主體運(yùn)用權(quán)力履行職責(zé)積極性的同時(shí)，容易造成權(quán)力主體為實(shí)現(xiàn)自我利益而濫用權(quán)力甚至貪污腐敗，導(dǎo)致國(guó)家治理目標(biāo)、國(guó)家利益不能有效實(shí)現(xiàn)。分權(quán)制度體系設(shè)計(jì)需要一方面通過(guò)分散化決策提高權(quán)力運(yùn)行效率，另一方面，通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)以限制不同權(quán)力主體的權(quán)力。國(guó)家對(duì)權(quán)力類(lèi)型和權(quán)力層級(jí)的制度化分權(quán)，形成了國(guó)家治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度體系。為確保權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定和完善，分權(quán)過(guò)程中，必須設(shè)計(jì)權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制，確保權(quán)力配置的國(guó)家意志實(shí)現(xiàn)，由此權(quán)力配置中監(jiān)督權(quán)制度的設(shè)計(jì)是國(guó)家治理制度體系的重要基礎(chǔ)。因此，分析國(guó)家審計(jì)得以在國(guó)家治理體系中的地位，首先需要從國(guó)家審計(jì)的制約監(jiān)督權(quán)力的本質(zhì)屬性出發(fā)，考慮國(guó)家審計(jì)在國(guó)家權(quán)力配置制度中的地位。

其次，分析國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理體系中的地位，還需要從國(guó)家審計(jì)在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行中的地位和作用出發(fā)。分權(quán)形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)制度體系，僅是國(guó)家治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)前提。國(guó)家治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)，要求國(guó)家權(quán)力運(yùn)行必須安全有效。為確保權(quán)力運(yùn)行安全有效，權(quán)力運(yùn)行中還需要設(shè)計(jì)一定的監(jiān)督制約和控制機(jī)制。從權(quán)力運(yùn)行的一般角度來(lái)看，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)必對(duì)等，是國(guó)家治理分權(quán)和國(guó)家治理中權(quán)力配置和運(yùn)行的基礎(chǔ)原則[9]。問(wèn)責(zé)或受托責(zé)任(accountability)是確保選舉出來(lái)的政治家或任命的公共官員有責(zé)任和公開(kāi)地履行其職務(wù)的一個(gè)基礎(chǔ)過(guò)程，是國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約機(jī)制。國(guó)家審計(jì)是作為一種問(wèn)責(zé)機(jī)制出現(xiàn)的[10]。由此，認(rèn)識(shí)國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理體系中的地位，還需要從問(wèn)責(zé)機(jī)制功能出發(fā)，考慮國(guó)家審計(jì)在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行制度規(guī)范體系中的地位。

再次，分析國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理體系中的地位還需要從國(guó)家審計(jì)在國(guó)家權(quán)力制度動(dòng)態(tài)演化中的地位和作用出發(fā)。權(quán)力是人類(lèi)社會(huì)從自然狀態(tài)進(jìn)入到社會(huì)狀態(tài)時(shí)所產(chǎn)生的用以規(guī)范和維護(hù)人們利益關(guān)系的一種社會(huì)關(guān)系，社會(huì)關(guān)系也決定了權(quán)力的內(nèi)容[11]。社會(huì)關(guān)系的不斷演變，意味著國(guó)家權(quán)力運(yùn)行處于一個(gè)不斷變化的國(guó)家治理環(huán)境之中，決定了需要根據(jù)變化的治理環(huán)境不斷調(diào)整集權(quán)和分權(quán)制度體系，也即國(guó)家治理體系必須根據(jù)國(guó)家治理環(huán)境、目標(biāo)、任務(wù)等不斷地加以修正完善。為此，需要設(shè)計(jì)監(jiān)督反饋機(jī)制持續(xù)地對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)控，反饋國(guó)家治理服務(wù)提供、國(guó)家治理資源管理使用、國(guó)家治理目標(biāo)和任務(wù)實(shí)現(xiàn)等國(guó)家權(quán)力制度體系運(yùn)行的結(jié)果信息，提供國(guó)家治理體系完善的決策支持信息，以不斷改善國(guó)家治理各項(xiàng)體制機(jī)制。提供鑒證信息和糾正失范行為是審計(jì)的固有功能。由此，認(rèn)識(shí)國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理體系中的地位，還需要從國(guó)家治理體系不斷演進(jìn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程出發(fā)。

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理系統(tǒng)中專(zhuān)司監(jiān)督的控制系統(tǒng)，發(fā)揮對(duì)憑借國(guó)家權(quán)力集中分配的資源、資產(chǎn)、資金等的管理、配置和使用及其過(guò)程中的權(quán)力配置運(yùn)行的制約監(jiān)督功能。國(guó)家審計(jì)的發(fā)展，經(jīng)歷了從早期監(jiān)督財(cái)政，到監(jiān)督行政行為，到監(jiān)督國(guó)家社會(huì)整體管理[12]，成為國(guó)家良好治理的根本性先決條件(essential precondition)[13]。國(guó)家治理體系是國(guó)家權(quán)力分配的制度化范疇。分權(quán)導(dǎo)致的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行及其相互交織的財(cái)政資金、資源等，是國(guó)家審計(jì)的直接監(jiān)督對(duì)象。作為一項(xiàng)國(guó)家政治制度，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理體系的組成部分，同時(shí)，國(guó)家審計(jì)能夠?qū)?guó)家治理制度健全性、有效性等進(jìn)行檢查反饋，提出改進(jìn)國(guó)家治理體系的對(duì)策建議，與其他治理主體共同推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。由此，本文構(gòu)建了國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理體系中地位的理論分析框架。

四、國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理體系中的地位和作用

基于分權(quán)的理論框架，我們對(duì)國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理體系中的地位和作用分析如下：

(一)國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理制度化監(jiān)督權(quán)的重要構(gòu)成

制度化分權(quán)是國(guó)家權(quán)力擁有者和代理人配置和使用權(quán)力的承諾。制度化分權(quán)形成國(guó)家權(quán)力規(guī)范運(yùn)作且具有層次結(jié)構(gòu)特征的制度體系，給國(guó)家治理主體提供穩(wěn)定預(yù)期，是國(guó)家治理穩(wěn)定有序運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。作為國(guó)家的根本大法，憲法具有國(guó)家各方達(dá)成權(quán)力恰當(dāng)分權(quán)與制約監(jiān)督協(xié)議的性質(zhì)。憲法對(duì)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力運(yùn)行做出的規(guī)定，集中體現(xiàn)了國(guó)家統(tǒng)治階級(jí)的意志，是國(guó)家治理體系最基礎(chǔ)的表現(xiàn)形式和制度載體，具有極大的權(quán)威性和神圣性。在憲法中，國(guó)家分權(quán)體現(xiàn)在兩個(gè)層面上，一個(gè)是國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的預(yù)設(shè)權(quán)力結(jié)構(gòu)配置基礎(chǔ)，一個(gè)是權(quán)力主體權(quán)力執(zhí)行的預(yù)設(shè)監(jiān)督機(jī)制。前者對(duì)象是國(guó)家所體現(xiàn)的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，后者的對(duì)象是國(guó)家的權(quán)力運(yùn)行。

國(guó)家權(quán)力包括政治權(quán)力和財(cái)產(chǎn)權(quán)力，國(guó)家監(jiān)督權(quán)按照性質(zhì)也包括對(duì)政治權(quán)力和對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)力的監(jiān)督權(quán)。制度化國(guó)家對(duì)政治權(quán)力和財(cái)產(chǎn)權(quán)力的監(jiān)督權(quán)，是國(guó)家治理穩(wěn)定健康運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和前提條件。傳統(tǒng)分權(quán)理論強(qiáng)調(diào)更多的是國(guó)家政治權(quán)力的分權(quán)和監(jiān)督制約，而財(cái)產(chǎn)權(quán)力的監(jiān)督制約問(wèn)題并沒(méi)有受到足夠重視和理論探究。隨著國(guó)家治理資源稀缺性認(rèn)識(shí)的提升、政治民主的發(fā)展，對(duì)國(guó)家治理資源的配置使用受到重視。從財(cái)產(chǎn)權(quán)力角度考察，分權(quán)能否得到有效運(yùn)轉(zhuǎn)，一個(gè)重要的方面就是分權(quán)主體能否安全有效地運(yùn)用所賦予的財(cái)產(chǎn)權(quán)力。財(cái)產(chǎn)權(quán)力監(jiān)督制度成為國(guó)家治理體系的一個(gè)基礎(chǔ)構(gòu)成。從實(shí)踐看，將國(guó)家審計(jì)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)力監(jiān)督制度，制約財(cái)產(chǎn)公共權(quán)力的運(yùn)行和公共資源管理使用，是世界絕大多數(shù)國(guó)家的通行做法。

歷史地看，無(wú)論是中國(guó)古代的治官考績(jī)審計(jì)，還是現(xiàn)代意義上的財(cái)政監(jiān)察國(guó)家審計(jì)，針對(duì)公共資源運(yùn)行花費(fèi)就是監(jiān)督控制公共權(quán)力運(yùn)行所使用的，來(lái)自于個(gè)體通過(guò)稅賦等形式讓渡的財(cái)產(chǎn)花費(fèi)，實(shí)質(zhì)就是監(jiān)督控制財(cái)產(chǎn)權(quán)力運(yùn)行，是一種用權(quán)力制約權(quán)力和權(quán)力監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的預(yù)設(shè)機(jī)制，排除了對(duì)于權(quán)力制約的隨意性，保障了國(guó)家制度的推行和國(guó)家健康穩(wěn)定。國(guó)家在建構(gòu)基本制度時(shí)，明確國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)力的權(quán)力制約監(jiān)督，是國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的前提和基礎(chǔ)，是國(guó)家治理中帶有根本性、全局性、長(zhǎng)期性的制度，通過(guò)在憲法中規(guī)定的形式，獲得了最高的法律效力、政治效力和社會(huì)效力。從這一角度看，國(guó)家審計(jì)是來(lái)自于分權(quán)的制約監(jiān)督機(jī)制，是國(guó)家治理制度化分權(quán)的基礎(chǔ)構(gòu)成，是對(duì)國(guó)家治理體系穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)有著重要支撐作用的政治權(quán)力，體現(xiàn)為一種基礎(chǔ)性的、根本性的、穩(wěn)固性的監(jiān)督權(quán)力。

(二)國(guó)家審計(jì)是國(guó)家權(quán)力所有者權(quán)力監(jiān)督的制度形式

國(guó)家享有的公共權(quán)力具有集中行使、凌駕于個(gè)體權(quán)力之上等特征，即擁有限制或拒絕個(gè)體權(quán)力的權(quán)力以及改變社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)、自我強(qiáng)化的權(quán)力。穩(wěn)定的國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)中，需要維系公共權(quán)力與私人權(quán)力的穩(wěn)定關(guān)系，轉(zhuǎn)而需要配置國(guó)家權(quán)力所有者的監(jiān)督制約權(quán)力。國(guó)家權(quán)力所有者的監(jiān)督權(quán)，是國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本構(gòu)成，所有者權(quán)力監(jiān)督制度也因此是國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)部分。國(guó)家權(quán)力所有者和權(quán)力代理人的監(jiān)督權(quán)力雖然都是由代理人來(lái)行使，但前者是代表權(quán)力所有者(權(quán)力所有者為人民)，其監(jiān)督目的是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志和人民利益，是國(guó)家權(quán)力的集權(quán)，以分權(quán)制衡為基礎(chǔ)；后者監(jiān)督的目的是為了實(shí)現(xiàn)管理效率效果目標(biāo)，不以分權(quán)制衡為基礎(chǔ)，目的在于促進(jìn)提高國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的效率，且只要有權(quán)力存在的場(chǎng)合，就有這種監(jiān)督的存在。由于這種權(quán)力監(jiān)督并不是建立在分權(quán)制衡基礎(chǔ)上的，其目的是為了使得權(quán)力能夠順利行使，所以在缺乏分權(quán)的封建專(zhuān)制時(shí)代，也能發(fā)展起來(lái)[14]。由此，前者在國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體系中，更具有基礎(chǔ)性、穩(wěn)固性和重要性。

國(guó)家權(quán)力運(yùn)行是以社會(huì)資源的集中和分配為行使對(duì)象或說(shuō)載體的。國(guó)家權(quán)力所有人讓渡權(quán)力，也意味著讓渡了一部分財(cái)產(chǎn)權(quán)力，所有者的監(jiān)督必須實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家資源、國(guó)家權(quán)力經(jīng)常性監(jiān)督控制。國(guó)家審計(jì)權(quán)力性質(zhì)上屬于監(jiān)督權(quán)，是對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)力的監(jiān)督，是行政機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)等權(quán)力主體運(yùn)行的外部監(jiān)督，是貫徹國(guó)家統(tǒng)治意志的對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制，維護(hù)的是國(guó)家所有者的根本利益。與集權(quán)和管理分權(quán)產(chǎn)生的監(jiān)督不同，國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督性質(zhì)上體現(xiàn)為權(quán)力所有者監(jiān)督和專(zhuān)職監(jiān)督，體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力所有者的意志。如中國(guó)古代國(guó)家審計(jì)制度變遷，實(shí)際上很大程度上由皇權(quán)所決定，其原因很大程度上因?yàn)閲?guó)家審計(jì)權(quán)力性質(zhì)上是國(guó)家權(quán)力所有者所享有。再如國(guó)家審計(jì)監(jiān)督權(quán)規(guī)范在世界大多數(shù)國(guó)家都是在憲法中規(guī)定的，一個(gè)重要的原因在于，對(duì)權(quán)力的審計(jì)監(jiān)督制約，體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力所有者的意志。通過(guò)立憲層次的法律規(guī)定，使得審計(jì)制度成為一國(guó)政治結(jié)構(gòu)中固定不變和永久性的一部分，因此，審計(jì)是作為權(quán)力所有者的權(quán)力這一觀念是在大多數(shù)國(guó)家都得到認(rèn)可和接受的，審計(jì)是國(guó)家權(quán)力所有者對(duì)國(guó)家治理發(fā)揮基礎(chǔ)性監(jiān)督權(quán)力監(jiān)督的制度。國(guó)家審計(jì)監(jiān)督所具有的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，使得國(guó)家審計(jì)監(jiān)督內(nèi)容從財(cái)政資金拓展到國(guó)家治理資源，從合規(guī)監(jiān)督拓展到績(jī)效監(jiān)督，從所見(jiàn)有的資源本身逐漸拓展到以權(quán)力運(yùn)行為本源的國(guó)家治理行為。

(三)國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理主體管理問(wèn)責(zé)的重要機(jī)制

分權(quán)是現(xiàn)代國(guó)家治理有效性的特征之一。分權(quán)的有效性取決于分權(quán)后權(quán)力主體對(duì)賦予的權(quán)力運(yùn)行責(zé)任的履行。國(guó)家治理體系規(guī)定了權(quán)力主體的權(quán)力和責(zé)任內(nèi)容，建立的目的在于得到運(yùn)轉(zhuǎn)或執(zhí)行。國(guó)家治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)，主要表現(xiàn)為公共權(quán)力主體依據(jù)國(guó)家制度規(guī)范體系運(yùn)用權(quán)力履行職責(zé)。問(wèn)責(zé)是對(duì)權(quán)力主體遵循制度或既定標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行權(quán)力的發(fā)現(xiàn)、糾正、控制，其核心問(wèn)題就是對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行控制，以防止權(quán)力被濫用或誤用，保障權(quán)力遵循制度或既定標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行。因此是確保國(guó)家治理體系得到貫徹執(zhí)行的、必需的微觀牽制機(jī)制。從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐來(lái)看，問(wèn)責(zé)的形式主要包括選舉和監(jiān)督問(wèn)責(zé)，是國(guó)家治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。

國(guó)家審計(jì)作為一種監(jiān)督制度，是西方國(guó)家公認(rèn)的問(wèn)責(zé)機(jī)制?，F(xiàn)代意義上的國(guó)家審計(jì)起始于財(cái)政監(jiān)察，是財(cái)政管理問(wèn)責(zé)的機(jī)制。國(guó)家審計(jì)在發(fā)展過(guò)程中，利用專(zhuān)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，圍繞財(cái)政管理的制度、流程、功能、績(jī)效等方面，多角度全方位探索監(jiān)督約束財(cái)政管理和提高財(cái)政管理水平，以更好地促進(jìn)財(cái)政管理的國(guó)家治理職能實(shí)現(xiàn)，審計(jì)問(wèn)責(zé)的范圍、內(nèi)容、層次等也因之不斷拓展和延伸，以更好地監(jiān)督約束政府及其管理人員有效率地、經(jīng)濟(jì)地、道德地、公正地為公眾提供管理服務(wù)。

問(wèn)責(zé)是一個(gè)獲取鑒證信息、利用信息做出行為的系統(tǒng)過(guò)程，大致都要經(jīng)歷信息獲取、問(wèn)責(zé)決策、問(wèn)責(zé)實(shí)施與威懾。作為政治權(quán)力的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督，監(jiān)督的是財(cái)產(chǎn)權(quán)力及與財(cái)產(chǎn)權(quán)力交織運(yùn)用的政治權(quán)力，是一種全面的、綜合的常態(tài)化監(jiān)督，能夠制度化、定期地獲得和反饋權(quán)力主體權(quán)力運(yùn)行的信息，總是與公共權(quán)力執(zhí)行人、公共權(quán)力運(yùn)行行為和公共權(quán)力運(yùn)行花費(fèi)監(jiān)督控制密切相關(guān)，一直圍繞“用人、管權(quán)、理財(cái)”履行職責(zé)、發(fā)揮作用[9]。因此說(shuō)國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理中管理問(wèn)責(zé)的重要機(jī)制，特別是具有能夠根據(jù)定期捕捉的政府管理評(píng)價(jià)信息啟動(dòng)問(wèn)責(zé)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，且這種作用不可替代、不可或缺。在此意義上，國(guó)家審計(jì)調(diào)整的是國(guó)家治理主體之間的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的利益關(guān)系，是國(guó)家生產(chǎn)力范疇的概念，是國(guó)家治理問(wèn)責(zé)體系的重要組成部分。

(四)國(guó)家審計(jì)是監(jiān)督國(guó)家治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)落實(shí)的重要力量

制度建立的目的在于執(zhí)行。建立適應(yīng)國(guó)家治理情境的國(guó)家制度并有效貫徹執(zhí)行，是國(guó)家治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)的前提和要求。國(guó)家制度規(guī)范的是權(quán)力配置及其運(yùn)行，是對(duì)國(guó)家權(quán)力的設(shè)定和運(yùn)用的規(guī)范性的、明確的條文說(shuō)明，調(diào)節(jié)的是社會(huì)關(guān)系，本質(zhì)上是調(diào)節(jié)人的利益關(guān)系。不同利益主體的利益取向多樣化、差異化，甚至相互矛盾。利益主體對(duì)利益的考慮，會(huì)造成其對(duì)國(guó)家治理制度的選擇性執(zhí)行，轉(zhuǎn)而導(dǎo)致國(guó)家制度不能有效貫徹執(zhí)行。同時(shí)，國(guó)家治理制度體系的建設(shè)不是一蹴而就，總是要根據(jù)社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展，在實(shí)踐探索基礎(chǔ)上發(fā)展社會(huì)秩序的規(guī)范。從制度的規(guī)范和明確條文性質(zhì)看，人的有限理性、現(xiàn)實(shí)社會(huì)交易的不完全契約性質(zhì)，說(shuō)明在國(guó)家制度對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)定和調(diào)節(jié)領(lǐng)域，總是存在不能夠明確表述的“公共領(lǐng)域”。這些領(lǐng)域內(nèi)的規(guī)范秩序需要政策、命令等加以調(diào)節(jié)。這些政策、命令等或補(bǔ)充或說(shuō)明，與正式制度一起構(gòu)成了國(guó)家治理體系，其運(yùn)轉(zhuǎn)落實(shí)，本質(zhì)上是公共權(quán)力配置和運(yùn)行的過(guò)程。制約監(jiān)督權(quán)力主體的權(quán)力運(yùn)用是確保國(guó)家治理體系得到落實(shí)的重要保障。

國(guó)家審計(jì)以財(cái)產(chǎn)權(quán)力為監(jiān)督控制直接對(duì)象，轉(zhuǎn)而滲透政治權(quán)力領(lǐng)域，開(kāi)展了對(duì)政治權(quán)力的監(jiān)督制約。國(guó)家審計(jì)發(fā)揮服務(wù)國(guó)家治理作用，其核心就是能夠制約監(jiān)督公共權(quán)力，推動(dòng)不斷完善國(guó)家治理。因此，本質(zhì)上國(guó)家審計(jì)就是監(jiān)督國(guó)家治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)落實(shí)的重要力量。從審計(jì)的技術(shù)性質(zhì)來(lái)看，為了確定法律授權(quán)、制度規(guī)定、規(guī)則約束等是否或是在多大程度上是根據(jù)事前協(xié)商同意的標(biāo)準(zhǔn)完成和說(shuō)明，需要對(duì)這種義務(wù)或責(zé)任進(jìn)行檢查的活動(dòng)就是審計(jì)。因此說(shuō)，國(guó)家審計(jì)在檢查監(jiān)督治理主體行使公共權(quán)力、運(yùn)用公共資金等方面的制度有效性和制度遵循性方面，具有天然的專(zhuān)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)。二十世紀(jì)七八十年代，西方國(guó)家審計(jì)開(kāi)展的政策審計(jì)，通過(guò)對(duì)政策執(zhí)行的過(guò)程監(jiān)督、結(jié)果反饋，監(jiān)督了政策落實(shí)，并提供根據(jù)變化的社會(huì)情境，上升總結(jié)為制度的建議，發(fā)揮了國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督服務(wù)功能。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)通過(guò)監(jiān)督問(wèn)責(zé)，能夠約束治理主體，促進(jìn)國(guó)家制度執(zhí)行，通過(guò)監(jiān)督問(wèn)責(zé)的反饋，能夠提供國(guó)家制度改善的信息，幫助完善國(guó)家制度，是監(jiān)督國(guó)家治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)落實(shí)的重要力量。

(五)國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理體系持續(xù)改善的重要糾錯(cuò)機(jī)制

制度是在一定的歷史條件下形成的，體現(xiàn)在人們?cè)谖镔|(zhì)和象征性活動(dòng)諸方面的穩(wěn)定行為方式之上[15]。國(guó)家制度的適當(dāng)性、相對(duì)穩(wěn)定性、環(huán)境適應(yīng)性等是國(guó)家治理健康運(yùn)轉(zhuǎn)的制度特征。同時(shí)，從具體行為看，國(guó)家權(quán)力運(yùn)行是不同層級(jí)權(quán)力主體“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的反復(fù)過(guò)程。在這個(gè)意義上，國(guó)家治理體系是對(duì)國(guó)家治理中不同層級(jí)和不同類(lèi)型治理主體“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”權(quán)的規(guī)范體系。國(guó)家治理決策行為需要對(duì)執(zhí)行、監(jiān)督信息的反饋，國(guó)家治理中的執(zhí)行、監(jiān)督系統(tǒng)也是如此。同時(shí)，從微觀的決策、執(zhí)行和監(jiān)督控制來(lái)說(shuō)，每一個(gè)主體也需要不斷地對(duì)治理制度進(jìn)行反饋控制和完善。國(guó)家治理即是根據(jù)變化的環(huán)境、不同的目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行決策，并對(duì)國(guó)家治理行為進(jìn)行信息捕捉、反饋，做出及時(shí)修正的決策。國(guó)家治理的實(shí)踐性、決策者的有限理性等，決定國(guó)家治理是一個(gè)持續(xù)改善的過(guò)程。在復(fù)雜多變的環(huán)境中保持國(guó)家治理健康穩(wěn)定運(yùn)行并持續(xù)改善，需要不斷地監(jiān)控國(guó)家治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并揭示運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)治理行為進(jìn)行糾正控制，也即國(guó)家治理體系必須具有自我調(diào)節(jié)和糾錯(cuò)機(jī)制。

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化是一個(gè)漸進(jìn)的試錯(cuò)過(guò)程，是一個(gè)信息捕捉、決策、反饋的循環(huán)過(guò)程。信息暢通是國(guó)家治理體系健康運(yùn)行的必然前提。國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理體系中專(zhuān)司監(jiān)督，特別是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的制度安排，對(duì)圍繞財(cái)產(chǎn)權(quán)力運(yùn)行的政策制度設(shè)計(jì)、管理控制基礎(chǔ)、具體行為及其后果進(jìn)行全方位監(jiān)督，承擔(dān)著對(duì)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系和權(quán)力運(yùn)行體系的監(jiān)督功能，通過(guò)對(duì)國(guó)家治理中領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行、公共資金管理使用、國(guó)家治理服務(wù)提供等的不斷地監(jiān)督監(jiān)測(cè)，及時(shí)提供國(guó)家治理沖突和風(fēng)險(xiǎn)的信息，對(duì)國(guó)家治理微觀行為進(jìn)行控制，反饋國(guó)家治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)落實(shí)信息，是國(guó)家治理體系的自我調(diào)節(jié)和糾錯(cuò)機(jī)制，是國(guó)家治理發(fā)展的監(jiān)控和支持系統(tǒng)，對(duì)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化更具有重要意義。一方面，國(guó)家審計(jì)通過(guò)審計(jì)項(xiàng)目組織實(shí)施，發(fā)現(xiàn)具體權(quán)力運(yùn)行制度體系中的風(fēng)險(xiǎn)、漏洞等，另一方面，國(guó)家審計(jì)根據(jù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，分析國(guó)家治理體系之間可能存在的矛盾、不協(xié)調(diào)等，提出體制機(jī)制優(yōu)化建議，完成從微觀到中觀到宏觀的分析，提供國(guó)家治理體系運(yùn)行的信息反饋，推動(dòng)國(guó)家治理體系持續(xù)改善。從世界范圍內(nèi)看，二十世紀(jì)七八十年代世界范圍內(nèi)逐漸發(fā)展的政府績(jī)效審計(jì)即是著眼于被審計(jì)單位管理制度流程和績(jī)效改進(jìn)的一種審計(jì)業(yè)務(wù)。綜上所述，國(guó)家審計(jì)通過(guò)監(jiān)督公共權(quán)力和公共資金運(yùn)用，根據(jù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題分析其背后的制度流程缺陷，相應(yīng)地提出改進(jìn)對(duì)策建議，能夠促進(jìn)國(guó)家治理體系的持續(xù)改進(jìn)，是國(guó)家治理體系持續(xù)改善的重要糾錯(cuò)機(jī)制。

五、結(jié)論

國(guó)家治理體系圍繞國(guó)家分權(quán)產(chǎn)生的權(quán)力結(jié)構(gòu)以及權(quán)力運(yùn)行展開(kāi)，闡述和解決的是權(quán)力配置與運(yùn)行的制度問(wèn)題，并無(wú)規(guī)定性的模式。優(yōu)良的國(guó)家治理體系能夠有效控制國(guó)家權(quán)力運(yùn)行偏離國(guó)家集權(quán)的本質(zhì)目的，提高公共權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范水平和效率效果。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家政治制度的重要組成部分，屬于國(guó)家治理的監(jiān)督控制系統(tǒng)，是依法監(jiān)督和制約權(quán)力的一項(xiàng)制度安排?；诜謾?quán)的理論分析發(fā)現(xiàn)，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理制度化監(jiān)督權(quán)的重要構(gòu)成，是國(guó)家權(quán)力所有者權(quán)力監(jiān)督的制度形式和國(guó)家治理主體管理問(wèn)責(zé)的重要機(jī)制，也是監(jiān)督國(guó)家治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)落實(shí)的重要力量和國(guó)家治理體系持續(xù)改善的重要糾錯(cuò)機(jī)制。因此，國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理體系中，是作為一種基礎(chǔ)性制度存在的，是推動(dòng)國(guó)家治理體系持續(xù)完善的重要力量。

我國(guó)的國(guó)家治理根本目的是維護(hù)廣大人民群眾的根本利益。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)確立了全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的新戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，需要在國(guó)家治理體系的不斷優(yōu)化和完善的基礎(chǔ)上，集中分配國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源。對(duì)國(guó)家治理中 “用人、管權(quán)、理財(cái)”提出了更高的要求，也凸顯了我國(guó)國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理體系中更重要的地位和作用，需要不斷地完善國(guó)家審計(jì)制度，以更好地促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。如何完善國(guó)家審計(jì)制度，強(qiáng)化和規(guī)范審計(jì)監(jiān)督權(quán)運(yùn)行，更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在推動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化過(guò)程中的作用，是未來(lái)的研究方向。