交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究院發(fā)展中心

1 粵港澳大灣區(qū)從區(qū)域合作提升為國家戰(zhàn)略

表1 粵港澳大灣區(qū)建設(shè)推進(jìn)相關(guān)政策梳理

續(xù)表

2 粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略意義

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是以珠三角為基礎(chǔ)，由內(nèi)地9個(gè)市區(qū)和港、澳兩個(gè)特別行政區(qū)形成的城市群?；浉郯拇鬄硡^(qū)是“一帶一路”、“京津冀經(jīng)濟(jì)帶”“長江經(jīng)濟(jì)帶”等發(fā)展戰(zhàn)略之外的又一新的增長極，是中國開放與改革升級(jí)的重要支點(diǎn)?；浉郯拇鬄硡^(qū)是世界第四大灣區(qū)，是繼美國紐約灣區(qū)、美國舊金山灣區(qū)、日本東京灣區(qū)之后又一世界級(jí)灣區(qū)，是中國參與全球競(jìng)爭(zhēng)，建設(shè)世界級(jí)城市群的重要載體。大灣區(qū)建設(shè)的主要意義，有以下四個(gè)方面：

（1）以深化港澳與內(nèi)地融合促進(jìn)港澳長期繁榮穩(wěn)定，確保“一國兩制”基本國策。

（2）打造國際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群，帶動(dòng)泛珠三角區(qū)域發(fā)展，形成北中南區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。

（3）助力“一帶一路”戰(zhàn)略，建設(shè)高水平參與國際經(jīng)濟(jì)合作的新平臺(tái)，探索建立高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易規(guī)制，引領(lǐng)對(duì)外開放。

（4）是自貿(mào)區(qū)的延伸和升級(jí)版，珠三角地區(qū)已經(jīng)形成了以香港自由港帶動(dòng)，深圳前海、廣州南沙和珠海橫琴三個(gè)自貿(mào)區(qū)做支撐的開放體系，未來發(fā)展將是以更進(jìn)一步的開放和協(xié)同實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進(jìn)三地融合。

3 粵港澳大灣區(qū)對(duì)標(biāo)國際一流灣區(qū)

圖1 2016年珠三角區(qū)域主要城市行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)人口指標(biāo)

灣區(qū)經(jīng)濟(jì)是以海港為依托、以灣區(qū)自然地理?xiàng)l件為基礎(chǔ)，發(fā)展形成的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)形態(tài)，因具有開放的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、高效的資源配置能力、強(qiáng)大的集聚外溢功能和發(fā)達(dá)的國際交往網(wǎng)絡(luò)，成為帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極和引領(lǐng)技術(shù)變革的領(lǐng)頭羊。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，全球經(jīng)濟(jì)總量中的60%來自港口海灣地帶及其直接腹地。

伴隨著世界經(jīng)濟(jì)格局大調(diào)整，紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)等世界級(jí)灣區(qū)相繼形成并崛起，分別以金融、科技創(chuàng)新、先進(jìn)制造為主要特點(diǎn)。一戰(zhàn)到二戰(zhàn)期間，紐約灣依靠大西洋貿(mào)易通道成為第一個(gè)世界級(jí)灣區(qū)，為全球金融中心。二戰(zhàn)后，舊金山灣依靠太平洋貿(mào)易通道成為第二個(gè)世界級(jí)灣區(qū)，位于灣區(qū)南部的硅谷聞名于世界。20世紀(jì)60～90年代，亞洲制造業(yè)崛起，東京灣憑借科技制造實(shí)力成為第三個(gè)世界級(jí)灣區(qū)，先進(jìn)制造優(yōu)勢(shì)突出。典型灣區(qū)發(fā)展歷程分為港口經(jīng)濟(jì)—工業(yè)經(jīng)濟(jì)—服務(wù)經(jīng)濟(jì)—?jiǎng)?chuàng)新經(jīng)濟(jì)四個(gè)階段。目前幾大灣區(qū)基本處于服務(wù)經(jīng)濟(jì)向創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中，舊金山灣區(qū)目前創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的特征更顯著。

圖2 紐約灣區(qū)示意圖

圖3 舊金山灣區(qū)示意圖

圖4 東京灣區(qū)示意圖

表2 粵港澳大灣區(qū)與世界主要灣區(qū)指標(biāo)對(duì)比

粵港澳大灣區(qū)在人均GDP、地均GDP、第三產(chǎn)業(yè)占比等方面明顯落后于世界級(jí)灣區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟待轉(zhuǎn)型。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，粵港澳大灣區(qū)仍處于工業(yè)經(jīng)濟(jì)階段，而其他三大灣區(qū)已經(jīng)發(fā)展成為以服務(wù)業(yè)或高新技術(shù)、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，完成了由工業(yè)經(jīng)濟(jì)向服務(wù)經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的過渡。

4 國際級(jí)大灣區(qū)發(fā)展歷程

紐約灣區(qū)港口發(fā)展歷程：紐約灣區(qū)的紐約港和新澤西港分別隸屬于紐約州和新澤西州，原先分別規(guī)劃、發(fā)展，兩州政府經(jīng)常就港口和航道邊界問題發(fā)生爭(zhēng)論。隨著貨物吞吐量的急劇增加，兩港分割管理的模式弊端日益凸顯，尤其是“一戰(zhàn)”爆發(fā)以后，大批物資要運(yùn)往歐洲，而紐約港效率低下的駁運(yùn)體系根本無力承擔(dān)此重任，使得等待卸貨的列車堵在新澤西一側(cè)的鐵路上，綿延幾百英里直到賓夕法尼亞州。面對(duì)日益緊迫的交通壓力，兩州政府都意識(shí)到無休止的沖突只會(huì)浪費(fèi)港口的潛能。在1921年4月30日，兩州政府協(xié)商共同組建了跨越州際管轄的紐約—新澤西港務(wù)局，負(fù)責(zé)港口碼頭建設(shè)與維護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一建造及維護(hù)、港口信息系統(tǒng)建設(shè)、港口安全和港口區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這一整合有力地推動(dòng)了資源的共享、更加有效地聯(lián)通州際高速公路網(wǎng)和鐵路網(wǎng)絡(luò)。河流兩岸選擇了一大批城鎮(zhèn)作為對(duì)外開放的窗口和基地——對(duì)外貿(mào)易區(qū)和自由貿(mào)易港等，碼頭則租給大船公司經(jīng)營，港務(wù)局與各家船公司簽訂租約，港務(wù)局只收取碼頭租賃管理費(fèi)用。這充分發(fā)揮了船公司、碼頭公司等企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的經(jīng)營活力，促進(jìn)了港口在基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)營設(shè)施、投資營運(yùn)和管理方面的互動(dòng)良性發(fā)展，適應(yīng)了船舶大型化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了與城市融合發(fā)展，成為北美重要的海運(yùn)集散中心。

舊金山灣區(qū)港口發(fā)展歷程：分為四個(gè)階段，一是1848～19世紀(jì)70年代，舊金山灣區(qū)在淘金移民熱潮的帶動(dòng)下，城市化開始起步，舊金山市采用輕工業(yè)和重工業(yè)并舉的發(fā)展模式，奠定了區(qū)域制造業(yè)中心的地位，初期的交通方式以海運(yùn)為主，貿(mào)易需求催生內(nèi)陸交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)展加快。此階段交通網(wǎng)絡(luò)線密集程度較低。二是19世紀(jì)80年代～二戰(zhàn)，舊金山灣區(qū)工業(yè)化快速發(fā)展階段，一方面舊金山制造業(yè)外遷，貿(mào)易發(fā)展迅猛，另一方面奧克蘭依托鐵路帶動(dòng)，工業(yè)化開始加速，成為中心城市之一，鐵路的發(fā)展在很大程度上帶動(dòng)了奧克蘭港口的快速增長。三是從二戰(zhàn)至今，灣區(qū)中心城市定位更加明確并發(fā)展成型，舊金山的西部金融中心地位進(jìn)一步鞏固，商貿(mào)和零售業(yè)快速發(fā)展，奧克蘭港口成為舊金山灣區(qū)首屈一指的樞紐港。同時(shí)，依托硅谷，灣區(qū)成為科技創(chuàng)新中心。與紐約灣區(qū)不同，舊金山灣區(qū)發(fā)展的政府規(guī)劃色彩沒有那么濃厚。舊金山灣區(qū)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，除了自然稟賦和二戰(zhàn)推動(dòng)以外，人才、科技和創(chuàng)業(yè)資本三要素的良性循環(huán)是關(guān)鍵，斯坦福大學(xué)為首的高校資源為企業(yè)輸送人才、專利和技術(shù)，企業(yè)回報(bào)以資金和捐助，推動(dòng)科技不斷創(chuàng)新。多年發(fā)展下，慢慢向南延伸形成“硅谷”，而科技對(duì)制造業(yè)也起到促進(jìn)作用，因而創(chuàng)新貫穿于整條產(chǎn)業(yè)鏈中。

東京灣港口發(fā)展歷程：東京灣內(nèi)有東京港、千葉港、川崎港、橫濱港、木更津港、橫須賀港等6個(gè)重要港口，成為促進(jìn)國家發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮的重要基地。由于島國地理特征決定了港口不僅僅被認(rèn)為是海運(yùn)和陸運(yùn)的交匯點(diǎn)，而是被看作是國家和地區(qū)發(fā)展的核心資源，相關(guān)發(fā)展項(xiàng)目提高到國家和地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略高度加以規(guī)劃和實(shí)施。為了加強(qiáng)港口的建設(shè)與發(fā)展，1951年日本政府就制定了《港灣法》，規(guī)范了對(duì)港口的管理?！陡蹫撤ā冯m然取消了中央政府的直屬港口，規(guī)定港口都有地方政府公共團(tuán)體——港口管理機(jī)構(gòu)管理，但是它卻加強(qiáng)了政府在總體規(guī)劃當(dāng)中的權(quán)利?！陡蹫撤ā芬?guī)定由中央政府（運(yùn)輸省）制定全國港口發(fā)展的五年計(jì)劃，決定整個(gè)國家港口發(fā)展的數(shù)量、規(guī)模和政策，港口管理機(jī)構(gòu)在五年計(jì)劃的范圍內(nèi)制定港口發(fā)展的年度預(yù)算和長遠(yuǎn)規(guī)劃。日本運(yùn)輸省港灣局1967年就提出了《東京灣港灣計(jì)劃的基本構(gòu)想》的提案，建議把該地區(qū)包括東京港、千葉港、川崎港、橫濱港、橫須賀港、木更津港、船橋港在內(nèi)的7個(gè)港口整合為一個(gè)分工不同的有機(jī)群體，形成一個(gè)“廣域港灣”。這一構(gòu)想以及日本港口協(xié)會(huì)隱性和關(guān)系型契約的作用，很快地解決了東京灣內(nèi)的港口競(jìng)爭(zhēng)問題，將各港口的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)換成整體合力。經(jīng)過多年的發(fā)展，東京灣港口群已經(jīng)越來越形成了鮮明的職能分工體系，各主要港口根據(jù)自身基礎(chǔ)和特色，承擔(dān)不同的職能，在分工合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的基礎(chǔ)上形成組合，經(jīng)營仍保持各自獨(dú)立，港灣內(nèi)的幾個(gè)港口便形成了一個(gè)多功能的復(fù)合體，充分利用了有效的資源。

5 粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部定位

粵港澳大灣區(qū)涉及廣東9市+港澳兩個(gè)特別行政區(qū)，目前各個(gè)城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和方向各有側(cè)重：

表3 近期粵港澳大灣區(qū)主要交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

香港——國際金融中心，旅游、貿(mào)易和物流產(chǎn)業(yè)及專業(yè)服務(wù)有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，對(duì)全球的開放窗口。

深圳——高技術(shù)、科創(chuàng)、文創(chuàng)等領(lǐng)域具領(lǐng)先地位；

廣州——發(fā)達(dá)的重工業(yè)與輕工業(yè)；

其他7個(gè)城市——完備的產(chǎn)業(yè)鏈布局和產(chǎn)業(yè)集群、支撐廣深地區(qū)的科創(chuàng)、工業(yè)能夠并快速產(chǎn)業(yè)化。

6 粵港澳一體化面臨的挑戰(zhàn)

與其他灣區(qū)相比，粵港澳大灣區(qū)處于“一個(gè)國家、兩種制度、三個(gè)關(guān)稅區(qū)、四個(gè)核心城市”的不同行政體制下，政策制定的過程會(huì)有明顯差異，對(duì)優(yōu)化配置資源和發(fā)揮基建效用產(chǎn)生巨大阻力。只有實(shí)現(xiàn)了貨物與服務(wù)流通、人員流通、資金流通與資訊流通的“四通”，才能形成與其他三個(gè)世界級(jí)灣區(qū)比肩的競(jìng)爭(zhēng)力。

當(dāng)前粵港澳高層溝通機(jī)制是一年一度的“粵港合作聯(lián)席會(huì)議”“粵澳合作聯(lián)席會(huì)議”，分別從1998年、2003年開始運(yùn)作，由粵港、粵澳兩地行政首長共同主持，進(jìn)行貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)、基建、運(yùn)輸、道路、海關(guān)旅客等事務(wù)的協(xié)調(diào)。未來有望參照京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶在中央層面成立粵港澳大灣區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組推進(jìn)發(fā)展。

7 涉及交通方面的問題

一是粵港澳大灣區(qū)的綜合交通一體化如何推進(jìn)，李小鵬部長在2017年交通工作會(huì)議上指出，“推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)”，目前正在建設(shè)的大灣區(qū)重點(diǎn)基建項(xiàng)目，重點(diǎn)在推進(jìn)連接珠江口東西兩岸的運(yùn)輸通道。

二是隨著粵港澳大灣區(qū)融合的加深，區(qū)域內(nèi)自貿(mào)區(qū)政策的進(jìn)一步開放，涉及三地的沿海運(yùn)輸權(quán)和跨行政區(qū)引航將成為港航領(lǐng)域最關(guān)注的問題，需要提前做政策研究和準(zhǔn)備。

三是區(qū)域內(nèi)三個(gè)核心港口的定位問題。目前香港和廣州定位較為明晰，容易形成錯(cuò)位發(fā)展和產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)的格局，香港和深圳之間的定位還存在著一定的交叉。由于深圳港口的投資運(yùn)營主體以央企和港資為主，形成了某種程度上的協(xié)調(diào)發(fā)展，隨著區(qū)域內(nèi)港口資源整合的推進(jìn)，未來如何定位港深之間港口發(fā)展，需要提前謀劃。

四是區(qū)域內(nèi)港口資源整合如何解決。目前大灣區(qū)港口之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一程度不夠，未形成良好的分工，還存在深港之間的功能重疊、廣深之間部分外貿(mào)航線和珠江轉(zhuǎn)運(yùn)業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)、以及廣州與東莞、珠海等港口的內(nèi)貿(mào)業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，而且由于各地政府為了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，仍在競(jìng)相推出規(guī)模較大的港口發(fā)展規(guī)劃，珠三角區(qū)域集裝箱碼頭能力存在一定的產(chǎn)能過剩。未來港口資源整合如何推進(jìn)，將是目前需要重點(diǎn)考慮的問題。