閆 倩，馬海群（黑龍江大學(xué) ．信息管理學(xué)院，．信息資源管理研究中心）

1 引言

互聯(lián)網(wǎng)+的深入發(fā)展使互聯(lián)網(wǎng)和人類社會經(jīng)濟活動交互滲透，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)指數(shù)級的增長，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源和數(shù)字經(jīng)濟的新型經(jīng)濟動能。中國信息通信研究院發(fā)布的《中國大數(shù)據(jù)發(fā)展調(diào)查報告》稱，2016年中國大數(shù)據(jù)市場規(guī)模為168億元，增速達到45%，預(yù)計2017-2020年增速保持在30%以上。［1］利用大數(shù)據(jù)來推動國家信息發(fā)展的戰(zhàn)略全局、提升全民數(shù)據(jù)意識、發(fā)展數(shù)據(jù)文化、釋放數(shù)據(jù)紅利、打造數(shù)據(jù)優(yōu)勢，成為知識工作者面臨的新挑戰(zhàn)。［2］2015年8月31日，國務(wù)院以國發(fā)〔2015〕50號印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》［3］（以下簡稱《綱要》），多次提到“開放”、“共享”、“大數(shù)據(jù)安全”等關(guān)鍵詞，充分顯示了數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)安全對我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重要性?！毒V要》作為促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的宏觀指導(dǎo)方針，旨在引導(dǎo)各地區(qū)政府、企業(yè)行業(yè)及社會各層級將政策文本中的任務(wù)與自身定位、實際情況等相結(jié)合，合理科學(xué)地細化分解任務(wù)并落于實處。同時，《綱要》中提出兩項重要任務(wù)的關(guān)鍵詞——開放數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)安全，兩者之間辯證的關(guān)系引發(fā)了筆者對于開放數(shù)據(jù)政策、數(shù)據(jù)安全政策在今后決策和制定等過程中的思考：一方面，雖然開放數(shù)據(jù)是實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟價值的關(guān)鍵所在，但也可能因為開放方式、政策指導(dǎo)等因素的不恰當或片面性而引發(fā)個人甚至國家層面的數(shù)據(jù)信息安全問題；［4］另一方面，也可能由于過度的重視數(shù)據(jù)安全，而阻礙數(shù)據(jù)開放的發(fā)展進程。公共政策作為高效有力的戰(zhàn)略性指導(dǎo)，對解決數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)安全之間的矛盾和兩者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一有著重要作用。因此，決策者和執(zhí)行者也應(yīng)該正確認識開放數(shù)據(jù)政策與數(shù)據(jù)安全政策的辯證關(guān)系，兩種政策體系既相互依存，又有不同的價值導(dǎo)向，只有實現(xiàn)兩者的協(xié)作統(tǒng)一，才能解決數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)安全之間的矛盾沖突所帶來的問題，使政策充分發(fā)揮效力，在確保數(shù)據(jù)安全的前提下科學(xué)合理地指導(dǎo)數(shù)據(jù)開放，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)作為新型戰(zhàn)略資源的經(jīng)濟價值。

2 開放數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)安全之間的矛盾及數(shù)據(jù)政策的作用

2.1 開放數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)安全的矛盾引發(fā)的問題

我國不斷注重加強信息網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)的技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展，但仍然和發(fā)達國家的信息安全技術(shù)有明顯的差距，這種差距可能會帶來國家層面的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。同時，我國關(guān)于數(shù)據(jù)風(fēng)險安全的法律政策仍處于不斷探索前進階段，沒有形成完善的相關(guān)政策法律體系，因此直接影響著我國各層級、各地區(qū)對網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全的監(jiān)控和管理。如，2014年11月，上海召開的中國信息化百人會在圍繞“如何推動中國公共數(shù)據(jù)開放的政策環(huán)境和安全保障建設(shè)”的圓桌會議中提出：政府必須制定加強公共開放數(shù)據(jù)的安全和隱私保護方面的政策和指導(dǎo)方針，參會學(xué)者如鄭磊、李建華等都認為應(yīng)該考慮開放數(shù)據(jù)政策與數(shù)據(jù)安全政策之間的平衡協(xié)同問題。單純考慮開放共享數(shù)據(jù)政策，不僅可能會造成數(shù)據(jù)本身的安全問題，同時也會給國家和個人帶來安全風(fēng)險。［5］

（1）國家層面的信息數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。數(shù)據(jù)作為大數(shù)據(jù)時代的重要戰(zhàn)略性資源被各個國家予以重視，而在互聯(lián)網(wǎng)極其開放的今天，數(shù)據(jù)主權(quán)卻難以界定，因此造成了關(guān)于跨境數(shù)據(jù)的歸屬、使用權(quán)利、管理權(quán)限等內(nèi)容的糾紛。常見的現(xiàn)象是：西方發(fā)達國家利用技術(shù)優(yōu)勢獲取發(fā)展中國家的數(shù)據(jù)，加之開放數(shù)據(jù)運動的推行更促進了其他國家對國外開放數(shù)據(jù)的獲取和分析，對國家及社會層面造成直接或間接的影響和威脅。如，美國利用其先進的IT產(chǎn)業(yè)可以通過本國諸如《對外情報監(jiān)控法案》等法律規(guī)定合理合法地獲取其他國家IT用戶的數(shù)據(jù)，［6］對美國而言，這種行為有利于情報的搜集分析和戰(zhàn)略決策，但對于其他國家就造成了不同等級的數(shù)據(jù)安全威脅甚至是國家層面的危險。因此，我國在推動數(shù)據(jù)開放運動的過程中，除了要不斷加強技術(shù)創(chuàng)新外，在開放數(shù)據(jù)政策方針的制定過程中必須要考慮相關(guān)數(shù)據(jù)安全政策的協(xié)同，制定保密法和國家安全法等，以實現(xiàn)開放共享數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)安全的平衡。

（2）個人層面的信息數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。在互聯(lián)網(wǎng)及開放數(shù)據(jù)政策推行的環(huán)境中，個體極其容易在不知情的情況下被獲取個人信息，大數(shù)據(jù)環(huán)境下信息獲取技術(shù)的隱秘性、個體對個人隱私數(shù)據(jù)信息侵權(quán)行為的忽略、開放的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)環(huán)境等因素，加劇了個人隱私數(shù)據(jù)的安全保護難度，我國傳統(tǒng)的隱私保護法律政策已經(jīng)無法適應(yīng)并合理管控當前的情況。西方國家已經(jīng)針對上述情況制定了一系列的法律規(guī)章，如美國的《禁止追蹤網(wǎng)上行為法案》、歐盟的《數(shù)據(jù)保護指令》等。因此，隨著當前我國數(shù)據(jù)開放程度的提高，增加了個人信息泄露的風(fēng)險，所以要加強對個人信息保護的力度。［4］我國在《綱要》中也明確指出“研究推動網(wǎng)上個人信息保護立法工作，明確提出相關(guān)主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)”。［3］

另外，對于數(shù)據(jù)安全的過度重視也會在一定程度上影響數(shù)據(jù)的開放程度。從個人層面上看，可能因過度擔心隱私問題或以隱私保護為由影響政府數(shù)據(jù)的開放共享；對部門、企事業(yè)單位、機構(gòu)來說，為了保證內(nèi)部數(shù)據(jù)安全和避免不必要的數(shù)據(jù)風(fēng)險、保證自身利益，可能會更注重數(shù)據(jù)安全而非數(shù)據(jù)開放。如，企事業(yè)單位內(nèi)部的非敏感數(shù)據(jù)可能通過再次組合形成敏感數(shù)據(jù)（重新組成更有價值的數(shù)據(jù)），而敏感數(shù)據(jù)泄露將對該組織產(chǎn)生直接或間接的影響或安全風(fēng)險。［7］

2.2 數(shù)據(jù)政策與上述問題的關(guān)聯(lián)性及其作用

政策工具是解決數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)開放之間矛盾的最有效工具之一。相關(guān)數(shù)據(jù)政策是依據(jù)現(xiàn)實存在問題而制定的，具有宏觀指導(dǎo)性和前瞻性，所以在數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)開放的實施過程中若存在矛盾，相關(guān)的政策制定也需要考慮協(xié)同協(xié)調(diào)問題，以發(fā)揮兩類政策的實際作用，減少因政策目標、措施等因素導(dǎo)致的政策效能抵消。數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)安全政策是指在有利于國家經(jīng)濟社會發(fā)展的原則下，通過制定可操作的數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)安全政策、法規(guī)及其他措施，對解決數(shù)據(jù)開放引發(fā)的數(shù)據(jù)安全問題給予導(dǎo)向和調(diào)控的過程。從數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)安全的特殊屬性來說，兩者具有明顯的時效性，其實施和實現(xiàn)涉及的主體、技術(shù)具有復(fù)雜性，這就要求政策法律的權(quán)威性與其相適應(yīng)。從政策法規(guī)自身的角度看，在大數(shù)據(jù)環(huán)境下我國各個領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)安全的實現(xiàn)和保障是全局性、長遠性的重大問題，其實現(xiàn)必須依靠國家的信息政策法規(guī)進行干預(yù)和指導(dǎo)。首先，政策法規(guī)對數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)安全的實現(xiàn)具有導(dǎo)向作用。政策法規(guī)可以明確數(shù)據(jù)開放及數(shù)據(jù)安全的總體目標和基本原則，保證實施方向的正確、確保數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)發(fā)展的環(huán)境相適應(yīng)。其次，政策法規(guī)對數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)安全的實現(xiàn)有協(xié)調(diào)作用。數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)安全政策可以協(xié)調(diào)在具體實現(xiàn)過程中出現(xiàn)的各種利益沖突、由數(shù)據(jù)環(huán)境變化引發(fā)的各種矛盾等。再次，政策對數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)開放具有管理作用。政策法規(guī)可以確定數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)安全的主體身份、職責(zé)和權(quán)利，對數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)安全進行規(guī)劃，調(diào)整實施的具體過程，規(guī)定實現(xiàn)的具體方法等?？傊咚哂械某靶?、補充性、宏觀導(dǎo)向性、協(xié)調(diào)性、管理性等特性使其在解決數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)開放相關(guān)問題上可以起到?jīng)Q定性的作用，充分調(diào)動各個層級部門的積極性，激勵政府、企事業(yè)單位、個體群眾等主體發(fā)揮自身作用，充分實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放，解決其引發(fā)的相關(guān)數(shù)據(jù)安全問題。政策法規(guī)的制定與數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)安全的發(fā)展息息相關(guān)，在實施過程中也要及時修改、增補政策，保障其發(fā)展方向、具體內(nèi)容的正確性和時效性。

3 我國的開放數(shù)據(jù)政策及數(shù)據(jù)安全政策現(xiàn)狀分析

3.1 我國開放數(shù)據(jù)政策現(xiàn)狀

2016年12月，中國信息通信研究院發(fā)表了《大數(shù)據(jù)白皮書》，強調(diào)了政府數(shù)據(jù)開放、共享的現(xiàn)狀及推動其進一步發(fā)展的必要性，同時指出了我國當前的政府開放數(shù)據(jù)政策法律的現(xiàn)狀。

早期，我國政府數(shù)據(jù)開放主要以政府信息公開為重點。典型的法律法規(guī)有《中華人民共和國政府信息公開條例》，它規(guī)定了政府信息公開的范圍、原則、方式、程序及監(jiān)督保障措施，為我國政府信息公開奠定了基礎(chǔ)。2011年，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》的司法解釋，進一步完善了政府信息公開政策法規(guī)。2015年以來，隨著各國對大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟社會中發(fā)揮的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源作用的關(guān)注，我國也從政府信息公開的研究轉(zhuǎn)向政府數(shù)據(jù)開放。為推動并加快政府數(shù)據(jù)開放的步伐，我國政府制定了一系列相關(guān)的政策法規(guī)，如《關(guān)于促進云計算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的意見》《關(guān)于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》《國務(wù)院關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》《關(guān)于加快構(gòu)建大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新支撐平臺的指導(dǎo)意見》《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》《2016年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點》《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《“十三五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》等。其中，《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》明確提出加快政府數(shù)據(jù)開放共享、推進資源整合的任務(wù)，以及“2017年底前形成跨部門數(shù)據(jù)資源共享共用格局”［3］、“在2018年底前建成國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺”［3］等目標；《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出“開發(fā)信息資源，釋放數(shù)字紅利”，并且要求建立公共信息資源開放目錄，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的國家數(shù)據(jù)開放體系，積極穩(wěn)妥推進公共信息資源開放共享。［8］

2016年至今，各地方政府為響應(yīng)《綱要》提出的政府數(shù)據(jù)開放等目標，紛紛制定了地方促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動政策，如《延安市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理暫行辦法》《上海市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享和開放2017年度工作計劃》《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放實施辦法》《安徽省政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《蘭州市政府數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》《東莞市大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》等。這些政策的發(fā)布充分表明了國家層面、地方各級政府層面對數(shù)據(jù)開放共享的關(guān)注與重視，數(shù)據(jù)開放共享的政策法律體系在不斷成形的過程中。

但總體上，我國政府開放數(shù)據(jù)政策及立法還不完善，早期制定的諸如《政府信息公開條例》等傳統(tǒng)法律政策雖然具有一定使用性，卻無法完全解決由飛速發(fā)展進步的互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)帶來的問題?？傊?，為了應(yīng)對開放數(shù)據(jù)帶來的問題及需求，我國關(guān)于數(shù)據(jù)開放的政策法律也在日趨完善，但仍然缺少專門的、獨立的、系統(tǒng)的數(shù)據(jù)開放立法及政策，如制定《政府數(shù)據(jù)開放法》《政府數(shù)據(jù)開放行動計劃綱要》等。［9］另外，在設(shè)立和完善系統(tǒng)化的開放數(shù)據(jù)政策法規(guī)時也應(yīng)注意各項細則的完善。

3.2 我國數(shù)據(jù)安全政策現(xiàn)狀

2017年9月發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)法律白皮書》表明，我國網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域總體立法基本確立，并指出個人信息保護成為信息安全立法的重點。2017年4月的《大數(shù)據(jù)安全標準化白皮書》介紹了國內(nèi)外數(shù)據(jù)安全的法律法規(guī)與政策現(xiàn)狀，該白皮書顯示美國、英國、歐盟及我國等很多國家和地區(qū)都制定了與大數(shù)據(jù)安全相關(guān)的法律政策，各國關(guān)于數(shù)據(jù)安全政策法律制定的主要關(guān)注方向包括：政府數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)跨境流動、個人信息保護等。

在我國，國家及政府部門為推動大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，尤為關(guān)注大數(shù)據(jù)安全，盡管相關(guān)的法律政策體系目前尚不完善，但仍逐步制定了一系列相關(guān)的法律與政策。2012年12月，全國人大常務(wù)委員會發(fā)布的《全國人大常委會關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》中表示，國家將對涉及公民個人身份信息、隱私信息的電子信息進行保護，并要求網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商、相關(guān)企事業(yè)單位有責(zé)任確保在業(yè)務(wù)活動中收集的公民電子信息不被泄露、損毀、丟失，保障公民個人信息安全。2013年7月，工業(yè)和信息化部發(fā)布了《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個人信息保護規(guī)定》，該規(guī)定是對全國人大常委會《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》的貫徹落實，進一步強調(diào)了互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供商、電信服務(wù)商等收集使用公民個人信息等行為的規(guī)范和要求。2015年8月，《綱要》提出加快建設(shè)數(shù)據(jù)強國和釋放數(shù)據(jù)紅利，加快政府數(shù)據(jù)開放共享，以提升治理能力；并提出網(wǎng)絡(luò)空間數(shù)據(jù)主權(quán)保護是國家安全的重要組成部分，要求不斷完善安全密保管理規(guī)范措施，提高管理水平，切實保障數(shù)據(jù)安全。2016年3月，《關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出要通過建立大數(shù)據(jù)安全管理制度、實施數(shù)據(jù)資源分類分級管理、保障安全高效可信應(yīng)用等措施加強數(shù)據(jù)資源的安全保護。2016年11月，全國人大常委會發(fā)布了《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》，該法案明確了網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的概念，鼓勵網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全技術(shù)的發(fā)展和公共數(shù)據(jù)資源的進一步開放，同時強調(diào)了加強公民個人信息的保護、跨境數(shù)據(jù)的安全評估和審核等。2016年12月，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《國家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》，明確提出建立大數(shù)據(jù)安全管理制度、推動新型信息技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用等，以推動國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施、保障國家網(wǎng)絡(luò)安全等目標。2017年9月，中國信息通信院發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)法律白皮書》中提到，

我國現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全的相關(guān)立法現(xiàn)狀和將來需要關(guān)注的重點建議，提出我國未來將在《網(wǎng)絡(luò)安全法》的法律框架下通過完善網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域配套規(guī)定形成網(wǎng)絡(luò)安全法律體系。［9］總之，相比開放數(shù)據(jù)政策體系來說，我國關(guān)于數(shù)據(jù)安全已有現(xiàn)行的法律，意味著在解決數(shù)據(jù)安全問題上，有強制效力的法律約束，但仍需緊跟網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)展腳步不斷修正與完善。

3.3 我國開放數(shù)據(jù)政策與數(shù)據(jù)安全政策協(xié)同的必要性

我國現(xiàn)有開放數(shù)據(jù)政策和數(shù)據(jù)安全政策現(xiàn)狀表明，我國在不斷完善相關(guān)數(shù)據(jù)政策體系，但仍缺少專門獨立的數(shù)據(jù)開放法規(guī)，對數(shù)據(jù)開放的政策規(guī)定分散在多種不同類的政策中，沒有形成系統(tǒng)化的開放數(shù)據(jù)政策體系；同時，關(guān)于開放數(shù)據(jù)的宏觀戰(zhàn)略還需借鑒各個地方政府的實際措施進行分類細化和序化。另外，開放數(shù)據(jù)政策中僅涉及一部分對數(shù)據(jù)安全的規(guī)定指導(dǎo)，而與數(shù)據(jù)安全有關(guān)的法律法規(guī)中也亟待添加與開放數(shù)據(jù)發(fā)展同步的相關(guān)內(nèi)容規(guī)定。若政策的橫向制定主體和縱向執(zhí)行主體不能將數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)開放相關(guān)法律政策協(xié)同考慮，則容易造成兩類政策隱性目標、政策運行管理以及政策功能的沖突與政策效能的抵消。［10］具體表現(xiàn)在，兩類數(shù)據(jù)政策的制定與實施過程中，存在一定程度的相互矛盾：政府部門對于數(shù)據(jù)開放的重視可能由于開放數(shù)據(jù)的詳細目錄、開放范圍、數(shù)據(jù)的權(quán)利主體模糊等造成國家、個人等層面的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險；而過于強調(diào)數(shù)據(jù)安全，則給數(shù)據(jù)開放的實現(xiàn)造成一定壁壘。因此，政策決策者在制定兩類數(shù)據(jù)政策的過程中，需辯證地對待兩類政策之間的矛盾與統(tǒng)一關(guān)系，才能在實現(xiàn)最大程度上的數(shù)據(jù)開放共享、提高數(shù)據(jù)利用率和價值的同時，保障國家和個人的數(shù)據(jù)安全。

政策協(xié)同的作用主要體現(xiàn)在以下兩個方面。①政策協(xié)同使兩類數(shù)據(jù)政策系統(tǒng)精簡高效、協(xié)調(diào)一致。通過政策協(xié)同解決兩類政策亟待解決的共同問題，減少冗余政策，這符合馬爾福德和羅杰斯提出的“兩個以上的組織創(chuàng)造新規(guī)則或利用現(xiàn)有決策規(guī)則，共同應(yīng)對相似的任務(wù)環(huán)境”這一政策協(xié)同概念。［11］同時，通過協(xié)調(diào)一致的政策框架，解決數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)安全政策的潛在矛盾。② 政策協(xié)同以最少資源實現(xiàn)最大政策效能。政策的制定與運行管理需要消耗政策資源，而無論是人力、物力還是財力資源都是有限的，政策制定者在考慮政策協(xié)同后制定政策，將便于日后的運行管理，減少政策修改次數(shù)，減少消耗，實現(xiàn)政策資源的合理分配。

總之，構(gòu)建開放數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)安全政策協(xié)同系統(tǒng)可以實現(xiàn)“1+1＞2”的效果，形成具有開放性、回應(yīng)性、自組織、關(guān)聯(lián)性強的數(shù)據(jù)政策系統(tǒng)，［12］最大程度地實現(xiàn)政策目標，提高政策執(zhí)行效力。

4 開放數(shù)據(jù)政策與數(shù)據(jù)安全政策協(xié)同的方式和途徑

4.1 政策協(xié)同的相關(guān)理論知識

政策協(xié)同指“不同政府及政府部門通過溝通對話使其公共政策相互兼容、協(xié)調(diào)、支持以解決復(fù)雜性問題和實現(xiàn)共同目標的方式”。［13］綜合國內(nèi)相關(guān)文獻，學(xué)術(shù)界仍對政策協(xié)同是過程還是狀態(tài)有分歧，即對“政策是兩個及以上政策通過相互協(xié)調(diào)配合達成共同目標的過程”還是“達到最小的冗余、缺失，最大化連貫一致和有序的狀態(tài)”有分歧。［14］但總的來說，政策協(xié)同的主要目標是產(chǎn)出具有一致性、連貫性、綜合性、協(xié)調(diào)兼容的政策，［15］政策協(xié)同的主要功能是利用政策組合的優(yōu)勢解決當今跨界性強、越來越復(fù)雜的公共問題，降低政策運行的交易成本、有效利用有限的政策資源。［13］基于不同的劃分依據(jù)，常見的政策協(xié)同類型有：層次類型、程度類型和結(jié)構(gòu)類型，［13］可以依據(jù)這三種類型進行政策的協(xié)同，也可以將其綜合起來形成復(fù)雜的政策協(xié)同，從而更全面地解決復(fù)雜的公共問題。目前，國內(nèi)政策協(xié)同研究主要集中在兩個方面：① 依據(jù)系統(tǒng)協(xié)同理論來研究政策系統(tǒng)各要素之間、系統(tǒng)與要素之間、系統(tǒng)與環(huán)境之間協(xié)調(diào)、合作互補的關(guān)系等；② 主要用定量方法來研究不同類型政策的政策效力、政策目標、政策措施、政策部門等的協(xié)同。

4.2 開放數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)安全政策協(xié)同的方式

為減少開放數(shù)據(jù)政策和數(shù)據(jù)安全政策之間的沖突、減少因效力抵消造成的內(nèi)耗，提高數(shù)據(jù)政策系統(tǒng)的整體效能，需要尋找科學(xué)合理的理論和應(yīng)用依據(jù)來實現(xiàn)開放數(shù)據(jù)政策與數(shù)據(jù)安全政策的協(xié)同。筆者借鑒前人的研究，將開放數(shù)據(jù)政策和數(shù)據(jù)安全政策按照政策主體與政策效力、政策目標、政策措施三個方面進行分析和協(xié)同探討。［16］

（1）政策主體協(xié)同與政策效力協(xié)同。政策主體指的是參與或影響政策制定、執(zhí)行、評估的組織、團體或個人。［17］政策主體包括政策決策主體與政策執(zhí)行主體，［18］橫向決策主體指具有政策制定權(quán)力的部門，縱向執(zhí)行主體指主要負責(zé)對決策層制定的宏觀政策進行細化分解和落實的部門。政策效力即政策力度，一般來說層次越高的政府機構(gòu)頒布的政策效力越高，其對行為主體的影響較為宏觀；而層級較低的部門頒布的政策雖然法律效力小，但對行為主體的影響卻較明確，在政策目標的達成程度和政策措施的落實效果上更易體現(xiàn)出來。［18］我國關(guān)于開放數(shù)據(jù)政策和數(shù)據(jù)安全政策的宏觀戰(zhàn)略指導(dǎo)主要由全國人大及其常務(wù)委員會、國務(wù)院、各部委分層制定，再由省、市、縣依據(jù)當?shù)貙嶋H情況進行自上而下的任務(wù)分解細化和落地實際化。政策主體的協(xié)同是具體政策體系協(xié)同的首要一步。

（2）兩類數(shù)據(jù)政策的政策目標協(xié)同。目標有總目標、子目標，也有顯性目標與隱性目標等，協(xié)同的、科學(xué)合理的政策目標體系是政策內(nèi)容制定、措施協(xié)調(diào)一致的必要基礎(chǔ)?！毒V要》中提出的總目標是推動我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和應(yīng)用、加快數(shù)據(jù)強國，分目標包括加快政府數(shù)據(jù)開放、推動資源整合與健全大數(shù)據(jù)安全保障體系、強化安全支撐，這兩項目標在各層級制定政策時顯性表現(xiàn)一致，卻存在隱性目標的沖突，即上文提出的：開放數(shù)據(jù)政策和數(shù)據(jù)安全政策之間的辯證關(guān)系帶來的隱性目標沖突。因此，要實現(xiàn)開放數(shù)據(jù)政策與數(shù)據(jù)安全政策的協(xié)同，決策者在制定政策時必須考慮兩者之間存在的矛盾及可能帶來的問題，明確政策目標之間的協(xié)同關(guān)系。

（3）兩類政策的政策措施協(xié)同。政策措施即政府制定和實施政策時為實現(xiàn)既定目標運用的方法和手段。關(guān)于數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)安全的主要政策措施可分為：技術(shù)措施、人事措施、行政措施、金融措施、財政稅收措施、引導(dǎo)措施和其他經(jīng)濟措施等。本研究中兩類數(shù)據(jù)政策措施包括與解決的問題、涉及的領(lǐng)域直接相關(guān)的基本措施，也有在間接領(lǐng)域中涉及到數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)安全協(xié)調(diào)一致的輔助措施。無論是基本措施還是輔助措施，都是為實現(xiàn)兩類數(shù)據(jù)政策目標而制定的。

為便于理解，筆者列出協(xié)同關(guān)系框架（見下圖）。

圖 開放數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)安全政策協(xié)同關(guān)系框架

開放數(shù)據(jù)政策與數(shù)據(jù)安全政策協(xié)同即從政策主體出發(fā)，以國務(wù)院、數(shù)據(jù)政策相關(guān)中央部門等為橫向決策主體，將數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)開放協(xié)同作為政策制定依據(jù)及方向之一，制定數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)安全這兩類相互關(guān)聯(lián)、相互依存的政策體系與具體政策。各省、市、縣政府部門、企業(yè)、高校等作為兩類政策的縱向執(zhí)行部門，依據(jù)總的指導(dǎo)方針與自身實際情況，制定出更具實踐意義的細化政策?？v向執(zhí)行主體相關(guān)單位可依據(jù)兩類數(shù)據(jù)政策在實際中的執(zhí)行效果和產(chǎn)生的相關(guān)問題進行政策評估，在部門之間交流完善，向橫向決策主體反饋政策協(xié)同效果，再由政策制定者依據(jù)反饋、評估結(jié)果等進行政策體系的修改或完善。下表為開放數(shù)據(jù)政策和數(shù)據(jù)安全政策協(xié)同的具體措施。

4.3 關(guān)于開放數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)安全政策協(xié)同的途徑建議

各個國家的實際國情與政策情況各不相同，實現(xiàn)政策協(xié)同的途徑也各不相同。根據(jù)安德達爾的政策協(xié)同方法，可以將開放數(shù)據(jù)政策和數(shù)據(jù)安全政策協(xié)同的實現(xiàn)途徑分為兩種：直接協(xié)同和間接協(xié)同。［13］直接途徑是通過界定數(shù)據(jù)安全和開放數(shù)據(jù)政策制定實施部門共同的政策目標和所遵循的指導(dǎo)規(guī)則達到兩類政策的協(xié)同，這種方式的協(xié)同效果取決于清晰的政策目標和指導(dǎo)規(guī)則，通過兩類政策的制定及執(zhí)行主體確保數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)安全政策的執(zhí)行和應(yīng)用。即政策決策者通過討論確定兩類政策的共同目標是解決由數(shù)據(jù)開放可能引發(fā)的數(shù)據(jù)安全問題，用適度的數(shù)據(jù)安全管理以防阻礙數(shù)據(jù)開放的推廣與實行，并以此目標作為制定政策的指導(dǎo)原則之一，對現(xiàn)行政策進行評估，去除不合理的矛盾性政策、添加符合上述政策目標的協(xié)同性政策。間接途徑主要從“知識型策略”和“制度型策略”兩個方面實現(xiàn)政策協(xié)同?！爸R型策略”指通過研究和培訓(xùn)等措施，提升數(shù)據(jù)開放及數(shù)據(jù)安全政策決策者的綜合性和整體性視角；“制度型策略”包括多種具體策略，可以重新定義開放數(shù)據(jù)政策引發(fā)的數(shù)據(jù)安全問題，將這類問題從地方層面、狹窄機構(gòu)部門層面擴展至全國層面或更廣范圍的綜合性部門；或者可以改變開放數(shù)據(jù)政策與數(shù)據(jù)安全政策的決策程序，增加聽證會的參與方，以提出全方位、多角度的政策問題分析和解決方案；也可以通過資源、權(quán)威的再分配，建立超部門的協(xié)調(diào)機構(gòu)，專門應(yīng)對大開放數(shù)據(jù)政策引發(fā)的數(shù)據(jù)安全問題，制定綜合性的政策。

表 開放數(shù)據(jù)政策與數(shù)據(jù)安全政策協(xié)同措施