閆 倩，馬海群（黑龍江大學(xué) ．信息管理學(xué)院，．信息資源管理研究中心）

1 引言

互聯(lián)網(wǎng)+的深入發(fā)展使互聯(lián)網(wǎng)和人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)交互滲透，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)指數(shù)級(jí)的增長(zhǎng)，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的新型經(jīng)濟(jì)動(dòng)能。中國(guó)信息通信研究院發(fā)布的《中國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展調(diào)查報(bào)告》稱，2016年中國(guó)大數(shù)據(jù)市場(chǎng)規(guī)模為168億元，增速達(dá)到45%，預(yù)計(jì)2017-2020年增速保持在30%以上。［1］利用大數(shù)據(jù)來(lái)推動(dòng)國(guó)家信息發(fā)展的戰(zhàn)略全局、提升全民數(shù)據(jù)意識(shí)、發(fā)展數(shù)據(jù)文化、釋放數(shù)據(jù)紅利、打造數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，成為知識(shí)工作者面臨的新挑戰(zhàn)。［2］2015年8月31日，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)〔2015〕50號(hào)印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》［3］（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），多次提到“開(kāi)放”、“共享”、“大數(shù)據(jù)安全”等關(guān)鍵詞，充分顯示了數(shù)據(jù)開(kāi)放、數(shù)據(jù)安全對(duì)我國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。《綱要》作為促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀指導(dǎo)方針，旨在引導(dǎo)各地區(qū)政府、企業(yè)行業(yè)及社會(huì)各層級(jí)將政策文本中的任務(wù)與自身定位、實(shí)際情況等相結(jié)合，合理科學(xué)地細(xì)化分解任務(wù)并落于實(shí)處。同時(shí)，《綱要》中提出兩項(xiàng)重要任務(wù)的關(guān)鍵詞——開(kāi)放數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)安全，兩者之間辯證的關(guān)系引發(fā)了筆者對(duì)于開(kāi)放數(shù)據(jù)政策、數(shù)據(jù)安全政策在今后決策和制定等過(guò)程中的思考：一方面，雖然開(kāi)放數(shù)據(jù)是實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)價(jià)值的關(guān)鍵所在，但也可能因?yàn)殚_(kāi)放方式、政策指導(dǎo)等因素的不恰當(dāng)或片面性而引發(fā)個(gè)人甚至國(guó)家層面的數(shù)據(jù)信息安全問(wèn)題；［4］另一方面，也可能由于過(guò)度的重視數(shù)據(jù)安全，而阻礙數(shù)據(jù)開(kāi)放的發(fā)展進(jìn)程。公共政策作為高效有力的戰(zhàn)略性指導(dǎo)，對(duì)解決數(shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)安全之間的矛盾和兩者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一有著重要作用。因此，決策者和執(zhí)行者也應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)開(kāi)放數(shù)據(jù)政策與數(shù)據(jù)安全政策的辯證關(guān)系，兩種政策體系既相互依存，又有不同的價(jià)值導(dǎo)向，只有實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)作統(tǒng)一，才能解決數(shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)安全之間的矛盾沖突所帶來(lái)的問(wèn)題，使政策充分發(fā)揮效力，在確保數(shù)據(jù)安全的前提下科學(xué)合理地指導(dǎo)數(shù)據(jù)開(kāi)放，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)作為新型戰(zhàn)略資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

2 開(kāi)放數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)安全之間的矛盾及數(shù)據(jù)政策的作用

2.1 開(kāi)放數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)安全的矛盾引發(fā)的問(wèn)題

我國(guó)不斷注重加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)的技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展，但仍然和發(fā)達(dá)國(guó)家的信息安全技術(shù)有明顯的差距，這種差距可能會(huì)帶來(lái)國(guó)家層面的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，我國(guó)關(guān)于數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)安全的法律政策仍處于不斷探索前進(jìn)階段，沒(méi)有形成完善的相關(guān)政策法律體系，因此直接影響著我國(guó)各層級(jí)、各地區(qū)對(duì)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全的監(jiān)控和管理。如，2014年11月，上海召開(kāi)的中國(guó)信息化百人會(huì)在圍繞“如何推動(dòng)中國(guó)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的政策環(huán)境和安全保障建設(shè)”的圓桌會(huì)議中提出：政府必須制定加強(qiáng)公共開(kāi)放數(shù)據(jù)的安全和隱私保護(hù)方面的政策和指導(dǎo)方針，參會(huì)學(xué)者如鄭磊、李建華等都認(rèn)為應(yīng)該考慮開(kāi)放數(shù)據(jù)政策與數(shù)據(jù)安全政策之間的平衡協(xié)同問(wèn)題。單純考慮開(kāi)放共享數(shù)據(jù)政策，不僅可能會(huì)造成數(shù)據(jù)本身的安全問(wèn)題，同時(shí)也會(huì)給國(guó)家和個(gè)人帶來(lái)安全風(fēng)險(xiǎn)。［5］

（1）國(guó)家層面的信息數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)作為大數(shù)據(jù)時(shí)代的重要戰(zhàn)略性資源被各個(gè)國(guó)家予以重視，而在互聯(lián)網(wǎng)極其開(kāi)放的今天，數(shù)據(jù)主權(quán)卻難以界定，因此造成了關(guān)于跨境數(shù)據(jù)的歸屬、使用權(quán)利、管理權(quán)限等內(nèi)容的糾紛。常見(jiàn)的現(xiàn)象是：西方發(fā)達(dá)國(guó)家利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)獲取發(fā)展中國(guó)家的數(shù)據(jù)，加之開(kāi)放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)的推行更促進(jìn)了其他國(guó)家對(duì)國(guó)外開(kāi)放數(shù)據(jù)的獲取和分析，對(duì)國(guó)家及社會(huì)層面造成直接或間接的影響和威脅。如，美國(guó)利用其先進(jìn)的IT產(chǎn)業(yè)可以通過(guò)本國(guó)諸如《對(duì)外情報(bào)監(jiān)控法案》等法律規(guī)定合理合法地獲取其他國(guó)家IT用戶的數(shù)據(jù)，［6］對(duì)美國(guó)而言，這種行為有利于情報(bào)的搜集分析和戰(zhàn)略決策，但對(duì)于其他國(guó)家就造成了不同等級(jí)的數(shù)據(jù)安全威脅甚至是國(guó)家層面的危險(xiǎn)。因此，我國(guó)在推動(dòng)數(shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)的過(guò)程中，除了要不斷加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新外，在開(kāi)放數(shù)據(jù)政策方針的制定過(guò)程中必須要考慮相關(guān)數(shù)據(jù)安全政策的協(xié)同，制定保密法和國(guó)家安全法等，以實(shí)現(xiàn)開(kāi)放共享數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)安全的平衡。

（2）個(gè)人層面的信息數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。在互聯(lián)網(wǎng)及開(kāi)放數(shù)據(jù)政策推行的環(huán)境中，個(gè)體極其容易在不知情的情況下被獲取個(gè)人信息，大數(shù)據(jù)環(huán)境下信息獲取技術(shù)的隱秘性、個(gè)體對(duì)個(gè)人隱私數(shù)據(jù)信息侵權(quán)行為的忽略、開(kāi)放的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)環(huán)境等因素，加劇了個(gè)人隱私數(shù)據(jù)的安全保護(hù)難度，我國(guó)傳統(tǒng)的隱私保護(hù)法律政策已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)并合理管控當(dāng)前的情況。西方國(guó)家已經(jīng)針對(duì)上述情況制定了一系列的法律規(guī)章，如美國(guó)的《禁止追蹤網(wǎng)上行為法案》、歐盟的《數(shù)據(jù)保護(hù)指令》等。因此，隨著當(dāng)前我國(guó)數(shù)據(jù)開(kāi)放程度的提高，增加了個(gè)人信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)，所以要加強(qiáng)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的力度。［4］我國(guó)在《綱要》中也明確指出“研究推動(dòng)網(wǎng)上個(gè)人信息保護(hù)立法工作，明確提出相關(guān)主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)”。［3］

另外，對(duì)于數(shù)據(jù)安全的過(guò)度重視也會(huì)在一定程度上影響數(shù)據(jù)的開(kāi)放程度。從個(gè)人層面上看，可能因過(guò)度擔(dān)心隱私問(wèn)題或以隱私保護(hù)為由影響政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放共享；對(duì)部門、企事業(yè)單位、機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，為了保證內(nèi)部數(shù)據(jù)安全和避免不必要的數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)、保證自身利益，可能會(huì)更注重?cái)?shù)據(jù)安全而非數(shù)據(jù)開(kāi)放。如，企事業(yè)單位內(nèi)部的非敏感數(shù)據(jù)可能通過(guò)再次組合形成敏感數(shù)據(jù)（重新組成更有價(jià)值的數(shù)據(jù)），而敏感數(shù)據(jù)泄露將對(duì)該組織產(chǎn)生直接或間接的影響或安全風(fēng)險(xiǎn)。［7］

2.2 數(shù)據(jù)政策與上述問(wèn)題的關(guān)聯(lián)性及其作用

政策工具是解決數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)開(kāi)放之間矛盾的最有效工具之一。相關(guān)數(shù)據(jù)政策是依據(jù)現(xiàn)實(shí)存在問(wèn)題而制定的，具有宏觀指導(dǎo)性和前瞻性，所以在數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)施過(guò)程中若存在矛盾，相關(guān)的政策制定也需要考慮協(xié)同協(xié)調(diào)問(wèn)題，以發(fā)揮兩類政策的實(shí)際作用，減少因政策目標(biāo)、措施等因素導(dǎo)致的政策效能抵消。數(shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)安全政策是指在有利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的原則下，通過(guò)制定可操作的數(shù)據(jù)開(kāi)放、數(shù)據(jù)安全政策、法規(guī)及其他措施，對(duì)解決數(shù)據(jù)開(kāi)放引發(fā)的數(shù)據(jù)安全問(wèn)題給予導(dǎo)向和調(diào)控的過(guò)程。從數(shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)安全的特殊屬性來(lái)說(shuō)，兩者具有明顯的時(shí)效性，其實(shí)施和實(shí)現(xiàn)涉及的主體、技術(shù)具有復(fù)雜性，這就要求政策法律的權(quán)威性與其相適應(yīng)。從政策法規(guī)自身的角度看，在大數(shù)據(jù)環(huán)境下我國(guó)各個(gè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開(kāi)放、數(shù)據(jù)安全的實(shí)現(xiàn)和保障是全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的重大問(wèn)題，其實(shí)現(xiàn)必須依靠國(guó)家的信息政策法規(guī)進(jìn)行干預(yù)和指導(dǎo)。首先，政策法規(guī)對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)安全的實(shí)現(xiàn)具有導(dǎo)向作用。政策法規(guī)可以明確數(shù)據(jù)開(kāi)放及數(shù)據(jù)安全的總體目標(biāo)和基本原則，保證實(shí)施方向的正確、確保數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)發(fā)展的環(huán)境相適應(yīng)。其次，政策法規(guī)對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放、數(shù)據(jù)安全的實(shí)現(xiàn)有協(xié)調(diào)作用。數(shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)安全政策可以協(xié)調(diào)在具體實(shí)現(xiàn)過(guò)程中出現(xiàn)的各種利益沖突、由數(shù)據(jù)環(huán)境變化引發(fā)的各種矛盾等。再次，政策對(duì)數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)開(kāi)放具有管理作用。政策法規(guī)可以確定數(shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)安全的主體身份、職責(zé)和權(quán)利，對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)安全進(jìn)行規(guī)劃，調(diào)整實(shí)施的具體過(guò)程，規(guī)定實(shí)現(xiàn)的具體方法等?？傊?，政策所具有的超前性、補(bǔ)充性、宏觀導(dǎo)向性、協(xié)調(diào)性、管理性等特性使其在解決數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)開(kāi)放相關(guān)問(wèn)題上可以起到?jīng)Q定性的作用，充分調(diào)動(dòng)各個(gè)層級(jí)部門的積極性，激勵(lì)政府、企事業(yè)單位、個(gè)體群眾等主體發(fā)揮自身作用，充分實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開(kāi)放，解決其引發(fā)的相關(guān)數(shù)據(jù)安全問(wèn)題。政策法規(guī)的制定與數(shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)安全的發(fā)展息息相關(guān)，在實(shí)施過(guò)程中也要及時(shí)修改、增補(bǔ)政策，保障其發(fā)展方向、具體內(nèi)容的正確性和時(shí)效性。

3 我國(guó)的開(kāi)放數(shù)據(jù)政策及數(shù)據(jù)安全政策現(xiàn)狀分析

3.1 我國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)政策現(xiàn)狀

2016年12月，中國(guó)信息通信研究院發(fā)表了《大數(shù)據(jù)白皮書(shū)》，強(qiáng)調(diào)了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、共享的現(xiàn)狀及推動(dòng)其進(jìn)一步發(fā)展的必要性，同時(shí)指出了我國(guó)當(dāng)前的政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策法律的現(xiàn)狀。

早期，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放主要以政府信息公開(kāi)為重點(diǎn)。典型的法律法規(guī)有《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，它規(guī)定了政府信息公開(kāi)的范圍、原則、方式、程序及監(jiān)督保障措施，為我國(guó)政府信息公開(kāi)奠定了基礎(chǔ)。2011年，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》的司法解釋，進(jìn)一步完善了政府信息公開(kāi)政策法規(guī)。2015年以來(lái)，隨著各國(guó)對(duì)大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中發(fā)揮的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源作用的關(guān)注，我國(guó)也從政府信息公開(kāi)的研究轉(zhuǎn)向政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放。為推動(dòng)并加快政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的步伐，我國(guó)政府制定了一系列相關(guān)的政策法規(guī)，如《關(guān)于促進(jìn)云計(jì)算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的意見(jiàn)》《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新若干政策措施的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《關(guān)于加快構(gòu)建大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新支撐平臺(tái)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》《2016年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《“十三五”國(guó)家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》等。其中，《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》明確提出加快政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享、推進(jìn)資源整合的任務(wù)，以及“2017年底前形成跨部門數(shù)據(jù)資源共享共用格局”［3］、“在2018年底前建成國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)”［3］等目標(biāo)；《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出“開(kāi)發(fā)信息資源，釋放數(shù)字紅利”，并且要求建立公共信息資源開(kāi)放目錄，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的國(guó)家數(shù)據(jù)開(kāi)放體系，積極穩(wěn)妥推進(jìn)公共信息資源開(kāi)放共享。［8］

2016年至今，各地方政府為響應(yīng)《綱要》提出的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放等目標(biāo)，紛紛制定了地方促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)政策，如《延安市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理暫行辦法》《上海市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享和開(kāi)放2017年度工作計(jì)劃》《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放實(shí)施辦法》《安徽省政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《蘭州市政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享管理辦法》《東莞市大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》等。這些政策的發(fā)布充分表明了國(guó)家層面、地方各級(jí)政府層面對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的關(guān)注與重視，數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的政策法律體系在不斷成形的過(guò)程中。

但總體上，我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策及立法還不完善，早期制定的諸如《政府信息公開(kāi)條例》等傳統(tǒng)法律政策雖然具有一定使用性，卻無(wú)法完全解決由飛速發(fā)展進(jìn)步的互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)帶來(lái)的問(wèn)題?？傊瑸榱藨?yīng)對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)帶來(lái)的問(wèn)題及需求，我國(guó)關(guān)于數(shù)據(jù)開(kāi)放的政策法律也在日趨完善，但仍然缺少專門的、獨(dú)立的、系統(tǒng)的數(shù)據(jù)開(kāi)放立法及政策，如制定《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法》《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放行動(dòng)計(jì)劃綱要》等。［9］另外，在設(shè)立和完善系統(tǒng)化的開(kāi)放數(shù)據(jù)政策法規(guī)時(shí)也應(yīng)注意各項(xiàng)細(xì)則的完善。

3.2 我國(guó)數(shù)據(jù)安全政策現(xiàn)狀

2017年9月發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)法律白皮書(shū)》表明，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域總體立法基本確立，并指出個(gè)人信息保護(hù)成為信息安全立法的重點(diǎn)。2017年4月的《大數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)化白皮書(shū)》介紹了國(guó)內(nèi)外數(shù)據(jù)安全的法律法規(guī)與政策現(xiàn)狀，該白皮書(shū)顯示美國(guó)、英國(guó)、歐盟及我國(guó)等很多國(guó)家和地區(qū)都制定了與大數(shù)據(jù)安全相關(guān)的法律政策，各國(guó)關(guān)于數(shù)據(jù)安全政策法律制定的主要關(guān)注方向包括：政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、個(gè)人信息保護(hù)等。

在我國(guó)，國(guó)家及政府部門為推動(dòng)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤為關(guān)注大數(shù)據(jù)安全，盡管相關(guān)的法律政策體系目前尚不完善，但仍逐步制定了一系列相關(guān)的法律與政策。2012年12月，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)發(fā)布的《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》中表示，國(guó)家將對(duì)涉及公民個(gè)人身份信息、隱私信息的電子信息進(jìn)行保護(hù)，并要求網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商、相關(guān)企事業(yè)單位有責(zé)任確保在業(yè)務(wù)活動(dòng)中收集的公民電子信息不被泄露、損毀、丟失，保障公民個(gè)人信息安全。2013年7月，工業(yè)和信息化部發(fā)布了《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定》，該規(guī)定是對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》的貫徹落實(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供商、電信服務(wù)商等收集使用公民個(gè)人信息等行為的規(guī)范和要求。2015年8月，《綱要》提出加快建設(shè)數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)和釋放數(shù)據(jù)紅利，加快政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，以提升治理能力；并提出網(wǎng)絡(luò)空間數(shù)據(jù)主權(quán)保護(hù)是國(guó)家安全的重要組成部分，要求不斷完善安全密保管理規(guī)范措施，提高管理水平，切實(shí)保障數(shù)據(jù)安全。2016年3月，《關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出要通過(guò)建立大數(shù)據(jù)安全管理制度、實(shí)施數(shù)據(jù)資源分類分級(jí)管理、保障安全高效可信應(yīng)用等措施加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源的安全保護(hù)。2016年11月，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布了《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》，該法案明確了網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的概念，鼓勵(lì)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全技術(shù)的發(fā)展和公共數(shù)據(jù)資源的進(jìn)一步開(kāi)放，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)公民個(gè)人信息的保護(hù)、跨境數(shù)據(jù)的安全評(píng)估和審核等。2016年12月，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》，明確提出建立大數(shù)據(jù)安全管理制度、推動(dòng)新型信息技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用等，以推動(dòng)國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施、保障國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全等目標(biāo)。2017年9月，中國(guó)信息通信院發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)法律白皮書(shū)》中提到，

我國(guó)現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全的相關(guān)立法現(xiàn)狀和將來(lái)需要關(guān)注的重點(diǎn)建議，提出我國(guó)未來(lái)將在《網(wǎng)絡(luò)安全法》的法律框架下通過(guò)完善網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域配套規(guī)定形成網(wǎng)絡(luò)安全法律體系。［9］總之，相比開(kāi)放數(shù)據(jù)政策體系來(lái)說(shuō)，我國(guó)關(guān)于數(shù)據(jù)安全已有現(xiàn)行的法律，意味著在解決數(shù)據(jù)安全問(wèn)題上，有強(qiáng)制效力的法律約束，但仍需緊跟網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)展腳步不斷修正與完善。

3.3 我國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)政策與數(shù)據(jù)安全政策協(xié)同的必要性

我國(guó)現(xiàn)有開(kāi)放數(shù)據(jù)政策和數(shù)據(jù)安全政策現(xiàn)狀表明，我國(guó)在不斷完善相關(guān)數(shù)據(jù)政策體系，但仍缺少專門獨(dú)立的數(shù)據(jù)開(kāi)放法規(guī)，對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放的政策規(guī)定分散在多種不同類的政策中，沒(méi)有形成系統(tǒng)化的開(kāi)放數(shù)據(jù)政策體系；同時(shí)，關(guān)于開(kāi)放數(shù)據(jù)的宏觀戰(zhàn)略還需借鑒各個(gè)地方政府的實(shí)際措施進(jìn)行分類細(xì)化和序化。另外，開(kāi)放數(shù)據(jù)政策中僅涉及一部分對(duì)數(shù)據(jù)安全的規(guī)定指導(dǎo)，而與數(shù)據(jù)安全有關(guān)的法律法規(guī)中也亟待添加與開(kāi)放數(shù)據(jù)發(fā)展同步的相關(guān)內(nèi)容規(guī)定。若政策的橫向制定主體和縱向執(zhí)行主體不能將數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)開(kāi)放相關(guān)法律政策協(xié)同考慮，則容易造成兩類政策隱性目標(biāo)、政策運(yùn)行管理以及政策功能的沖突與政策效能的抵消。［10］具體表現(xiàn)在，兩類數(shù)據(jù)政策的制定與實(shí)施過(guò)程中，存在一定程度的相互矛盾：政府部門對(duì)于數(shù)據(jù)開(kāi)放的重視可能由于開(kāi)放數(shù)據(jù)的詳細(xì)目錄、開(kāi)放范圍、數(shù)據(jù)的權(quán)利主體模糊等造成國(guó)家、個(gè)人等層面的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)；而過(guò)于強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)安全，則給數(shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)現(xiàn)造成一定壁壘。因此，政策決策者在制定兩類數(shù)據(jù)政策的過(guò)程中，需辯證地對(duì)待兩類政策之間的矛盾與統(tǒng)一關(guān)系，才能在實(shí)現(xiàn)最大程度上的數(shù)據(jù)開(kāi)放共享、提高數(shù)據(jù)利用率和價(jià)值的同時(shí)，保障國(guó)家和個(gè)人的數(shù)據(jù)安全。

政策協(xié)同的作用主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。①政策協(xié)同使兩類數(shù)據(jù)政策系統(tǒng)精簡(jiǎn)高效、協(xié)調(diào)一致。通過(guò)政策協(xié)同解決兩類政策亟待解決的共同問(wèn)題，減少冗余政策，這符合馬爾福德和羅杰斯提出的“兩個(gè)以上的組織創(chuàng)造新規(guī)則或利用現(xiàn)有決策規(guī)則，共同應(yīng)對(duì)相似的任務(wù)環(huán)境”這一政策協(xié)同概念。［11］同時(shí)，通過(guò)協(xié)調(diào)一致的政策框架，解決數(shù)據(jù)開(kāi)放與數(shù)據(jù)安全政策的潛在矛盾。② 政策協(xié)同以最少資源實(shí)現(xiàn)最大政策效能。政策的制定與運(yùn)行管理需要消耗政策資源，而無(wú)論是人力、物力還是財(cái)力資源都是有限的，政策制定者在考慮政策協(xié)同后制定政策，將便于日后的運(yùn)行管理，減少政策修改次數(shù)，減少消耗，實(shí)現(xiàn)政策資源的合理分配。

總之，構(gòu)建開(kāi)放數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)安全政策協(xié)同系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的效果，形成具有開(kāi)放性、回應(yīng)性、自組織、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的數(shù)據(jù)政策系統(tǒng)，［12］最大程度地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，提高政策執(zhí)行效力。

4 開(kāi)放數(shù)據(jù)政策與數(shù)據(jù)安全政策協(xié)同的方式和途徑

4.1 政策協(xié)同的相關(guān)理論知識(shí)

政策協(xié)同指“不同政府及政府部門通過(guò)溝通對(duì)話使其公共政策相互兼容、協(xié)調(diào)、支持以解決復(fù)雜性問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的方式”。［13］綜合國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)，學(xué)術(shù)界仍對(duì)政策協(xié)同是過(guò)程還是狀態(tài)有分歧，即對(duì)“政策是兩個(gè)及以上政策通過(guò)相互協(xié)調(diào)配合達(dá)成共同目標(biāo)的過(guò)程”還是“達(dá)到最小的冗余、缺失，最大化連貫一致和有序的狀態(tài)”有分歧。［14］但總的來(lái)說(shuō)，政策協(xié)同的主要目標(biāo)是產(chǎn)出具有一致性、連貫性、綜合性、協(xié)調(diào)兼容的政策，［15］政策協(xié)同的主要功能是利用政策組合的優(yōu)勢(shì)解決當(dāng)今跨界性強(qiáng)、越來(lái)越復(fù)雜的公共問(wèn)題，降低政策運(yùn)行的交易成本、有效利用有限的政策資源。［13］基于不同的劃分依據(jù)，常見(jiàn)的政策協(xié)同類型有：層次類型、程度類型和結(jié)構(gòu)類型，［13］可以依據(jù)這三種類型進(jìn)行政策的協(xié)同，也可以將其綜合起來(lái)形成復(fù)雜的政策協(xié)同，從而更全面地解決復(fù)雜的公共問(wèn)題。目前，國(guó)內(nèi)政策協(xié)同研究主要集中在兩個(gè)方面：① 依據(jù)系統(tǒng)協(xié)同理論來(lái)研究政策系統(tǒng)各要素之間、系統(tǒng)與要素之間、系統(tǒng)與環(huán)境之間協(xié)調(diào)、合作互補(bǔ)的關(guān)系等；② 主要用定量方法來(lái)研究不同類型政策的政策效力、政策目標(biāo)、政策措施、政策部門等的協(xié)同。

4.2 開(kāi)放數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)安全政策協(xié)同的方式

為減少開(kāi)放數(shù)據(jù)政策和數(shù)據(jù)安全政策之間的沖突、減少因效力抵消造成的內(nèi)耗，提高數(shù)據(jù)政策系統(tǒng)的整體效能，需要尋找科學(xué)合理的理論和應(yīng)用依據(jù)來(lái)實(shí)現(xiàn)開(kāi)放數(shù)據(jù)政策與數(shù)據(jù)安全政策的協(xié)同。筆者借鑒前人的研究，將開(kāi)放數(shù)據(jù)政策和數(shù)據(jù)安全政策按照政策主體與政策效力、政策目標(biāo)、政策措施三個(gè)方面進(jìn)行分析和協(xié)同探討。［16］

（1）政策主體協(xié)同與政策效力協(xié)同。政策主體指的是參與或影響政策制定、執(zhí)行、評(píng)估的組織、團(tuán)體或個(gè)人。［17］政策主體包括政策決策主體與政策執(zhí)行主體，［18］橫向決策主體指具有政策制定權(quán)力的部門，縱向執(zhí)行主體指主要負(fù)責(zé)對(duì)決策層制定的宏觀政策進(jìn)行細(xì)化分解和落實(shí)的部門。政策效力即政策力度，一般來(lái)說(shuō)層次越高的政府機(jī)構(gòu)頒布的政策效力越高，其對(duì)行為主體的影響較為宏觀；而層級(jí)較低的部門頒布的政策雖然法律效力小，但對(duì)行為主體的影響卻較明確，在政策目標(biāo)的達(dá)成程度和政策措施的落實(shí)效果上更易體現(xiàn)出來(lái)。［18］我國(guó)關(guān)于開(kāi)放數(shù)據(jù)政策和數(shù)據(jù)安全政策的宏觀戰(zhàn)略指導(dǎo)主要由全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、各部委分層制定，再由省、市、縣依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行自上而下的任務(wù)分解細(xì)化和落地實(shí)際化。政策主體的協(xié)同是具體政策體系協(xié)同的首要一步。

（2）兩類數(shù)據(jù)政策的政策目標(biāo)協(xié)同。目標(biāo)有總目標(biāo)、子目標(biāo)，也有顯性目標(biāo)與隱性目標(biāo)等，協(xié)同的、科學(xué)合理的政策目標(biāo)體系是政策內(nèi)容制定、措施協(xié)調(diào)一致的必要基礎(chǔ)?！毒V要》中提出的總目標(biāo)是推動(dòng)我國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和應(yīng)用、加快數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)，分目標(biāo)包括加快政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、推動(dòng)資源整合與健全大數(shù)據(jù)安全保障體系、強(qiáng)化安全支撐，這兩項(xiàng)目標(biāo)在各層級(jí)制定政策時(shí)顯性表現(xiàn)一致，卻存在隱性目標(biāo)的沖突，即上文提出的：開(kāi)放數(shù)據(jù)政策和數(shù)據(jù)安全政策之間的辯證關(guān)系帶來(lái)的隱性目標(biāo)沖突。因此，要實(shí)現(xiàn)開(kāi)放數(shù)據(jù)政策與數(shù)據(jù)安全政策的協(xié)同，決策者在制定政策時(shí)必須考慮兩者之間存在的矛盾及可能帶來(lái)的問(wèn)題，明確政策目標(biāo)之間的協(xié)同關(guān)系。

（3）兩類政策的政策措施協(xié)同。政策措施即政府制定和實(shí)施政策時(shí)為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)運(yùn)用的方法和手段。關(guān)于數(shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)安全的主要政策措施可分為：技術(shù)措施、人事措施、行政措施、金融措施、財(cái)政稅收措施、引導(dǎo)措施和其他經(jīng)濟(jì)措施等。本研究中兩類數(shù)據(jù)政策措施包括與解決的問(wèn)題、涉及的領(lǐng)域直接相關(guān)的基本措施，也有在間接領(lǐng)域中涉及到數(shù)據(jù)開(kāi)放與數(shù)據(jù)安全協(xié)調(diào)一致的輔助措施。無(wú)論是基本措施還是輔助措施，都是為實(shí)現(xiàn)兩類數(shù)據(jù)政策目標(biāo)而制定的。

為便于理解，筆者列出協(xié)同關(guān)系框架（見(jiàn)下圖）。

圖 開(kāi)放數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)安全政策協(xié)同關(guān)系框架

開(kāi)放數(shù)據(jù)政策與數(shù)據(jù)安全政策協(xié)同即從政策主體出發(fā)，以國(guó)務(wù)院、數(shù)據(jù)政策相關(guān)中央部門等為橫向決策主體，將數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同作為政策制定依據(jù)及方向之一，制定數(shù)據(jù)開(kāi)放與數(shù)據(jù)安全這兩類相互關(guān)聯(lián)、相互依存的政策體系與具體政策。各省、市、縣政府部門、企業(yè)、高校等作為兩類政策的縱向執(zhí)行部門，依據(jù)總的指導(dǎo)方針與自身實(shí)際情況，制定出更具實(shí)踐意義的細(xì)化政策?？v向執(zhí)行主體相關(guān)單位可依據(jù)兩類數(shù)據(jù)政策在實(shí)際中的執(zhí)行效果和產(chǎn)生的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行政策評(píng)估，在部門之間交流完善，向橫向決策主體反饋政策協(xié)同效果，再由政策制定者依據(jù)反饋、評(píng)估結(jié)果等進(jìn)行政策體系的修改或完善。下表為開(kāi)放數(shù)據(jù)政策和數(shù)據(jù)安全政策協(xié)同的具體措施。

4.3 關(guān)于開(kāi)放數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)安全政策協(xié)同的途徑建議

各個(gè)國(guó)家的實(shí)際國(guó)情與政策情況各不相同，實(shí)現(xiàn)政策協(xié)同的途徑也各不相同。根據(jù)安德達(dá)爾的政策協(xié)同方法，可以將開(kāi)放數(shù)據(jù)政策和數(shù)據(jù)安全政策協(xié)同的實(shí)現(xiàn)途徑分為兩種：直接協(xié)同和間接協(xié)同。［13］直接途徑是通過(guò)界定數(shù)據(jù)安全和開(kāi)放數(shù)據(jù)政策制定實(shí)施部門共同的政策目標(biāo)和所遵循的指導(dǎo)規(guī)則達(dá)到兩類政策的協(xié)同，這種方式的協(xié)同效果取決于清晰的政策目標(biāo)和指導(dǎo)規(guī)則，通過(guò)兩類政策的制定及執(zhí)行主體確保數(shù)據(jù)開(kāi)放與數(shù)據(jù)安全政策的執(zhí)行和應(yīng)用。即政策決策者通過(guò)討論確定兩類政策的共同目標(biāo)是解決由數(shù)據(jù)開(kāi)放可能引發(fā)的數(shù)據(jù)安全問(wèn)題，用適度的數(shù)據(jù)安全管理以防阻礙數(shù)據(jù)開(kāi)放的推廣與實(shí)行，并以此目標(biāo)作為制定政策的指導(dǎo)原則之一，對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行評(píng)估，去除不合理的矛盾性政策、添加符合上述政策目標(biāo)的協(xié)同性政策。間接途徑主要從“知識(shí)型策略”和“制度型策略”兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)政策協(xié)同?！爸R(shí)型策略”指通過(guò)研究和培訓(xùn)等措施，提升數(shù)據(jù)開(kāi)放及數(shù)據(jù)安全政策決策者的綜合性和整體性視角；“制度型策略”包括多種具體策略，可以重新定義開(kāi)放數(shù)據(jù)政策引發(fā)的數(shù)據(jù)安全問(wèn)題，將這類問(wèn)題從地方層面、狹窄機(jī)構(gòu)部門層面擴(kuò)展至全國(guó)層面或更廣范圍的綜合性部門；或者可以改變開(kāi)放數(shù)據(jù)政策與數(shù)據(jù)安全政策的決策程序，增加聽(tīng)證會(huì)的參與方，以提出全方位、多角度的政策問(wèn)題分析和解決方案；也可以通過(guò)資源、權(quán)威的再分配，建立超部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，專門應(yīng)對(duì)大開(kāi)放數(shù)據(jù)政策引發(fā)的數(shù)據(jù)安全問(wèn)題，制定綜合性的政策。

表 開(kāi)放數(shù)據(jù)政策與數(shù)據(jù)安全政策協(xié)同措施