李云漢

(交通運輸部規(guī)劃研究院 綜合所，北京 100028)

1 我國貨運結(jié)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

貨物運輸是連接生產(chǎn)端與消費端的重要紐帶，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要支撐。改革開放以來，我國綜合交通運輸體系蓬勃發(fā)展，各種運輸方式規(guī)模不斷擴(kuò)張，在基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)裝備、服務(wù)水平、市場環(huán)境、治理體系等方面取得了長足的進(jìn)步，為經(jīng)濟(jì)高效的貨物運輸提供了堅實的基礎(chǔ)保障。2017年，全社會完成營業(yè)性貨運量、貨物周轉(zhuǎn)量分別為472.4億t和19.3萬億t·km，同比分別增長9.5%和5.6%。

長期以來，我國貨物運輸結(jié)構(gòu)總體呈現(xiàn)“公路持續(xù)增長、鐵路逐年下滑、水運保持平穩(wěn)”的發(fā)展態(tài)勢。隨著公路貨運市場對個體運輸戶敞開大門，公路運輸以其機(jī)動、靈活、廉價的優(yōu)勢快速占領(lǐng)市場。從1984—2017年，公路承擔(dān)的貨運量、貨物周轉(zhuǎn)量在綜合運輸體系中占比分別由47.2%和5.3%提高至79.3%和48.6%。與此同時，鐵路承擔(dān)的貨運量、貨物周轉(zhuǎn)量占比則由1984年的38.5%和72.7%逐年下滑至2017年的7.9%和19.6%[1]。而水路貨運量占比基本保持在20% ～ 30%之間，貨物周轉(zhuǎn)量占比在8% ～ 14%之間上下浮動[2]。航空運輸由于載運貨物容量與載運工具的特殊性，其貨運量、貨物周轉(zhuǎn)量在綜合運輸體系中占比微乎其微。我國各種運輸方式貨物周轉(zhuǎn)量占比演變過程(不含遠(yuǎn)洋運輸)[3]如圖1所示。

圖1 我國各種運輸方式貨物周轉(zhuǎn)量占比演變過程(不含遠(yuǎn)洋運輸)Fig.1 The proportions of freight turnover volumes by different transport means in China(ocean shipping excluded)

當(dāng)前，我國的貨運結(jié)構(gòu)與環(huán)境友好、資源節(jié)約的發(fā)展需求還不相符，也不利于我國貨運行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級[4]。一方面，我國公路承擔(dān)了過多的中長距離貨物運輸，貨運量、貨物周轉(zhuǎn)量占比長期維持在高位，造成鐵路和水運集約安全、低能耗、低排放的比較優(yōu)勢未能充分發(fā)揮；另一方面，以公路貨運為主導(dǎo)的發(fā)展方式雖然在通達(dá)性與時效性上有較好保障，但卻是建立在貨車司機(jī)長期高強度勞動的基礎(chǔ)之上，同時付出高昂的環(huán)境和安全代價。因此，加快推動我國貨運結(jié)構(gòu)調(diào)整，尤其是實現(xiàn)貨物由公路與鐵路合理分擔(dān)十分必要。

2 我國貨運結(jié)構(gòu)不合理性原因分析

2.1 從需求側(cè)角度分析

從需求側(cè)來看，我國貨運結(jié)構(gòu)演變過程受到經(jīng)濟(jì)水平、地理條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、貿(mào)易結(jié)構(gòu)等多方面綜合因素的影響。

（1）追求經(jīng)濟(jì)高速增長忽視發(fā)展質(zhì)量。我國經(jīng)濟(jì)連續(xù)十幾年高速增長，產(chǎn)生了巨量、高強度的貨運需求。數(shù)據(jù)顯示，2017年我國貨運強度，即創(chuàng)造單位GDP所產(chǎn)生的貨運量達(dá)到33.6 t/萬美元[5]，約是美國的3倍之多，而且巨大的貨運需求創(chuàng)造了繁榮的公路貨運市場，企業(yè)在追逐規(guī)模速度擴(kuò)張階段往往不重視貨運質(zhì)量，忽視了發(fā)揮各種運輸方式的比較優(yōu)勢，政府對貨運行業(yè)監(jiān)管也存在漏洞。因此，造成公路貨運準(zhǔn)入門檻低、組織化程度低、管理水平低，帶來較高的安全風(fēng)險隱患及負(fù)外部效益。

（2）資源與消費的錯位分布催生了中長距離貨運需求。我國資源儲備地集中在內(nèi)陸地區(qū)，而主要的生產(chǎn)消費地則分布在沿海省份，因而催生了大批量的能源物資、糧食蔬菜、生活物資的中長距離運輸。以煤炭西煤東運、北煤南運為例，“三西”地區(qū)的大量煤炭均經(jīng)鐵路運至秦皇島、唐山等北方港口，再發(fā)運至南方消費地，其余則主要由公路貨運承擔(dān)。

（3）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有較大的優(yōu)化空間。貨運行業(yè)是次生性產(chǎn)業(yè)，為產(chǎn)業(yè)需求直接提供運輸服務(wù)。當(dāng)前，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雖然處于錢納里工業(yè)化階段理論的工業(yè)化中后期，但我國北方地區(qū)尤其是一些傳統(tǒng)工業(yè)大省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)依然偏重，鋼鐵、冶金、石化、電力等支柱產(chǎn)業(yè)對公路運輸仍然存在較高的依賴，大進(jìn)大出的公路貨運需求較為繁重。

（4）外向型經(jīng)濟(jì)格局支撐了公路貨運發(fā)展。出口是我國經(jīng)濟(jì)增長的動力來源之一，我國貿(mào)易順差大、出口商品多、出口規(guī)模大，在一定程度上刺激了公路貨運的快速增長，尤其是在貿(mào)易活動頻繁的港口所在省市如上海市、廣東省、福建省等，或是水系較發(fā)達(dá)的地區(qū)如重慶市、江西省、湖北省等，公路承擔(dān)的貨物周轉(zhuǎn)量占公鐵貨物周轉(zhuǎn)總量的比例明顯較大，高于72%的全國平均值。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，接近90%的外貿(mào)集裝箱貨物都在沿海港口300 km范圍內(nèi)生成，由于較多港口鐵路集疏港條件缺失，大量的出口商品依賴公路進(jìn)行短途集疏港運輸。

2.2 從供給側(cè)角度分析

從供給側(cè)來看，我國貨運結(jié)構(gòu)發(fā)展取決于各種運輸方式設(shè)施布局、裝備應(yīng)用、市場主體、運輸效能、比價關(guān)系、服務(wù)規(guī)則等生產(chǎn)要素與生產(chǎn)關(guān)系的供應(yīng)水平。

（1）我國鐵路貨運能力不足。我國近幾年隨著高速鐵路、普速鐵路網(wǎng)絡(luò)的快速建設(shè)和發(fā)展，鐵路貨運能力有所釋放，但部分貨運專線如大秦線(大同—秦皇島)、神朔黃線 (神木—黃驊)等富余能力已不多，一些繁忙干線和區(qū)段如石太線(石家莊—太原)能力飽和，部分工業(yè)大省鋼鐵、電力、汽車制造等企業(yè)鐵路專用線、翻車機(jī)、裝車樓等設(shè)施建設(shè)進(jìn)度較慢。

（2）跨方式設(shè)施設(shè)備銜接不暢。港口、園區(qū)、礦區(qū)、生產(chǎn)制造企業(yè)等鐵路銜接水平較低，全國70個重要港區(qū)中僅39個引入鐵路專用線，全國1 210個物流園區(qū)中僅有25%的物流園區(qū)周邊具備鐵路運輸條件，公路運輸往往成為惟一選擇。一些物流園區(qū)、生產(chǎn)企業(yè)由于機(jī)械化的裝卸設(shè)備和標(biāo)準(zhǔn)化運載單元配備不足，導(dǎo)致鐵路裝卸線利用率較低、甚至閑置。個別港區(qū)碼頭縱深不足，大宗貨物堆存空間缺失，鐵路與水路之間的轉(zhuǎn)運環(huán)節(jié)不暢。

（3）運輸組織模式有待優(yōu)化。鐵路運輸適應(yīng)市場需求響應(yīng)相對滯后，“門到門”服務(wù)的便捷性、準(zhǔn)時性、通達(dá)性有待加強。港口鐵路集疏運組織水平較低，我國主要礦石接卸港鐵路疏港比例僅為23%。另外，鐵路運輸?shù)漠a(chǎn)品體系不夠豐富，鐵路快運、沿江班列、多式聯(lián)運等有待進(jìn)一步發(fā)展。

（4）鐵路運價優(yōu)勢不明顯。一方面，各鐵路局集團(tuán)公司發(fā)運收費嚴(yán)格按照鐵路運價規(guī)則執(zhí)行，價格浮動機(jī)制有待健全，在公路貨運返空方向上單位噸公里收費高于公路運輸；另一方面，鐵路運輸組織技術(shù)作業(yè)環(huán)節(jié)多，兩端接駁短倒次數(shù)多，地方鐵路、工礦企業(yè)和物流園區(qū)的鐵路專用線共用費用較高，在800 km以內(nèi)鐵路運價不具備明顯優(yōu)勢，對中距離貨運吸引力較小。

潛變量包括免費開放感知、公園滿意度、地方依賴以及地方認(rèn)同,各個潛變量分別對應(yīng)相關(guān)的測量變量,即影響潛變量的因素．借鑒了史春云等在研究綠地關(guān)系中的假設(shè)路徑[11],基于這4個變量構(gòu)建理論模型(圖1),通過理論模型描述出各變量之間的關(guān)系假設(shè)及地位．

（5）公路運輸市場不規(guī)范。各地存在不同程度的超限超載、低價競爭、違規(guī)改裝車型等現(xiàn)象，各地治超執(zhí)法尺度不一、執(zhí)法連續(xù)性不強。此外，在近乎一致的高強度作業(yè)下，我國公路貨運人力成本僅為美國的1/6左右，在一定程度也造成公路中距離運費低廉的假象。

（6）治理體系亟待完善。綜合交通運輸體系尚無上位法律支撐，交通大部制改革有待深化，不同運輸方式存在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范、操作要求、單據(jù)憑證、價格機(jī)制等方面的不銜接、不合理的問題，對綜合交通運輸體系的統(tǒng)計機(jī)制、監(jiān)測分析、績效考評、安全評估等亟待健全。

3 貨運結(jié)構(gòu)調(diào)整政策分析

3.1 貨運結(jié)構(gòu)政策調(diào)整策略

縱觀國外貨運結(jié)構(gòu)發(fā)展歷程，隨著國家現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的成熟與貨運行業(yè)規(guī)范化管理水平的提升，貨運結(jié)構(gòu)通常會在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中經(jīng)歷15年甚至更長時間的波動后到達(dá)一個較為穩(wěn)定的比例[6]，各種運輸方式將較好地發(fā)揮自身的效率優(yōu)勢，實現(xiàn)“宜公則公、宜鐵則鐵、宜水則水、宜空則空”的發(fā)展格局。

為加快推動我國貨運業(yè)向高效、綠色、可持續(xù)方向發(fā)展，實現(xiàn)貨物運輸方式、運量、路徑、運價回歸合理水平，應(yīng)堅持“結(jié)果導(dǎo)向、綜合施策、遠(yuǎn)近結(jié)合、分步推進(jìn)”思路，通過經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、行政、法規(guī)等多種手段協(xié)力推進(jìn)，采取禁止、控制、引導(dǎo)、鼓勵等措施，緊抓重點地區(qū)、重點貨類、重點企業(yè)，逐步實現(xiàn)運輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。

（1）短期策略。實施范圍以京津冀及周邊地區(qū)為核心，以煤炭、礦石等大宗貨物為重點，采取以行政管控為主、以經(jīng)濟(jì)手段為輔的政策措施。著力提升既有鐵路通道利用率，實施沿海主要港口禁止公路煤炭、礦石集港行動，推進(jìn)重要港區(qū)、物流園區(qū)、工礦企業(yè)鐵路專用線建設(shè)，提升港口煤炭、礦石等大宗貨物鐵路集疏港比例，深化公路超限超載治理，推進(jìn)老舊車輛淘汰更新。

（2）中期策略。實施范圍向長三角地區(qū)、汾渭平原延伸，以適鐵貨物為重點，采取以技術(shù)創(chuàng)新為主、以行政管控和經(jīng)濟(jì)手段為輔的政策措施。著力提升鐵路干線運輸能力與經(jīng)營服務(wù)的競爭力，大力發(fā)展多式聯(lián)運等先進(jìn)組織模式，培育多式聯(lián)運經(jīng)營人與服務(wù)品牌，加強各種運輸方式信息互通共享。推進(jìn)公路貨運行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化配置公路運力結(jié)構(gòu)，健全貨運行業(yè)統(tǒng)計監(jiān)測制度，逐步建立以貨運污染物排放量為依據(jù)的地方政府考核制度。

（3）遠(yuǎn)期策略。根據(jù)我國實際情況，采取以完善法規(guī)為主、以經(jīng)濟(jì)手段為輔的政策措施，圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線，大力推動貨運行業(yè)質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。結(jié)合已有經(jīng)驗，在全國范圍內(nèi)因地制宜推廣運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整典型經(jīng)驗。深化交通運輸大部制改革，加快推動綜合運輸立法研究，完善綜合運輸技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。深入實施中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃，推進(jìn)鐵路貨運市場化改革，提高公路貨運市場精細(xì)化管理水平，引導(dǎo)大型龍頭貨運物流企業(yè)深化合作，打造開放共享的貨運監(jiān)測平臺，建立以信用考核為依據(jù)的長效工作機(jī)制，加快實現(xiàn)貨運行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

3.2 貨運結(jié)構(gòu)調(diào)整政策分析

我國經(jīng)濟(jì)總量、貨運需求量、資源消耗量、污染排放量都相對較大，采取以公路為主導(dǎo)的貨運結(jié)構(gòu)發(fā)展模式不利于我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，必然會帶來大量環(huán)境污染、交通擁堵和資源浪費。與日本和歐洲等地形狹長、四周環(huán)水的地理條件不同，我國內(nèi)陸地區(qū)水系不豐富、航道條件有限，采取以公路與水運為主導(dǎo)的貨運發(fā)展模式服務(wù)性不強。因此，應(yīng)依托我國鐵路安全經(jīng)濟(jì)、適應(yīng)各類地質(zhì)條件的特點，加快鐵路干線、支線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加快優(yōu)化重點地區(qū)鐵路專用線布局建設(shè)，充分發(fā)揮鐵路運輸技術(shù)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，大力發(fā)展以鐵路運輸為主導(dǎo)的貨運發(fā)展模式[7]。

3.2.2 完善鐵路貨運經(jīng)營服務(wù)模式

與美國東西海岸頻繁往來的貿(mào)易和貨物流通不同，我國內(nèi)陸地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后、產(chǎn)業(yè)規(guī)模由沿海地區(qū)向內(nèi)陸梯度遞減，先天不具備雙向平衡的貨流條件。因此，應(yīng)加快出臺符合我國貨流流向特征的市場化改革措施，加大貨運市場營銷力度，完善線上受理渠道和95306平臺服務(wù)功能。創(chuàng)新鐵路貨運產(chǎn)品，大力發(fā)展大宗貨物、集裝箱、商品車、冷鏈直達(dá)班列。積極與大客戶簽訂量價互保協(xié)議，研究結(jié)合貨類、去向與運量的浮動運價機(jī)制，打造一批具有競爭力的鐵路大宗貨物運輸線路、集裝箱海鐵聯(lián)運線路。

3.2.3 積極推廣先進(jìn)的運輸組織模式

加快推動集裝箱公鐵聯(lián)運、海鐵聯(lián)運、江海直達(dá)發(fā)展[8]，積極在港區(qū)鐵路裝卸場站、鐵路物流中心、鐵路貨場推廣車船直取、甩掛甩箱、直裝直卸等運輸組織模式，豐富鐵路編組形式，探索開行鐘擺式運輸列車、小運轉(zhuǎn)班列等。以城市人民政府為主體，加快推動城市外圍物流園區(qū)建設(shè)，提升園區(qū)公鐵干支銜接功能，在城市內(nèi)部發(fā)展共同配送的組織模式，加大新能源、清潔能源城市配送車輛更新及配套設(shè)施配置力度。

3.2.4 優(yōu)化公路貨運市場主體結(jié)構(gòu)

鼓勵公路貨運企業(yè)通過聯(lián)盟、合資、重組等方式實現(xiàn)資源互補、規(guī)模運營，依托移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，整合社會運力資源，加快老舊車輛更新淘汰，提升運營組織效率。加大超限超載治理聯(lián)合執(zhí)法力度，完善超限超載檢測站布局，加強對嚴(yán)重違法失信超限超載運輸車輛實施聯(lián)合懲罰，對典型案例予以曝光，推動“一處失信、處處受限”，凈化公路貨運市場環(huán)境。

3.2.5 做好配套政策與保障措施

積極在鐵路專用線建設(shè)用地指標(biāo)、基本農(nóng)田占用、相關(guān)手續(xù)辦理、投融資渠道等方面給予支持。借鑒歐盟PACT計劃、馬可波羅計劃、美國阿拉米達(dá)通道等專項行動經(jīng)驗，加快研究制定對大宗貨物、集裝箱等“公轉(zhuǎn)鐵”適度補貼政策并開展試點示范活動。加強對公路貨運行業(yè)運行情況的跟蹤監(jiān)測與趨勢研判，及時疏解由于運量轉(zhuǎn)移造成的公路過剩運力，做好引導(dǎo)與宣傳，維護(hù)公路貨運市場健康有序發(fā)展。

4 結(jié)束語

推進(jìn)我國貨運結(jié)構(gòu)調(diào)整意義重大、影響深遠(yuǎn)，是加快建設(shè)交通強國、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要舉措。解決我國貨運的結(jié)構(gòu)性矛盾需要在公鐵運量合理分擔(dān)上下功夫，協(xié)調(diào)調(diào)動社會各方資源，打破傳統(tǒng)的區(qū)域壁壘與利益藩籬，在充分學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確鐵路運輸在干線的主導(dǎo)地位，把握不同時期貨運結(jié)構(gòu)調(diào)整策略的周期性與執(zhí)行效力，統(tǒng)籌制訂遠(yuǎn)近結(jié)合的貨運結(jié)構(gòu)調(diào)整政策措施，合理引導(dǎo)公路和鐵路貨運企業(yè)過渡，保障社會剛性運輸需求，維護(hù)貨運市場穩(wěn)定發(fā)展，減少貨車空駛和貨物不合理運輸造成的環(huán)境污染與資源浪費，為堅定不移打贏污染防治攻堅戰(zhàn)做出積極貢獻(xiàn)。