李 浩 然

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

1 問(wèn)題的提出

農(nóng)田水利設(shè)施是農(nóng)業(yè)的命脈，隨著水利工程管理體制改革的穩(wěn)步推進(jìn)，無(wú)論是從國(guó)家糧食安全角度還是從農(nóng)村水利基本公共服務(wù)均等化層面，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)都是各級(jí)政府關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題，將其擺在突出位置。小型農(nóng)田水利設(shè)施以其規(guī)模小、分布廣等特點(diǎn)在基層地區(qū)深受農(nóng)戶(hù)青睞，據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年我國(guó)用于農(nóng)林水領(lǐng)域的財(cái)政支出高達(dá)17 808.29 億元，其中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)的金額占總支出的50%左右，這直接促成農(nóng)村地區(qū)小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)投入隨之增加，合理化的設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局日趨完善，與此同時(shí)后期的管護(hù)問(wèn)題也日益凸顯，成為農(nóng)業(yè)長(zhǎng)效發(fā)展的瓶頸制約。因此如何構(gòu)建適應(yīng)小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的新行動(dòng)策略，有效突破現(xiàn)實(shí)困境，成為當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，乃至“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。

縱觀我國(guó)小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的發(fā)展歷程，可以將其大致分為三個(gè)階段：第一階段(1949-1981年)，即行政性控制時(shí)期。該階段我國(guó)通過(guò)行政權(quán)力滲透，對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一性整合，設(shè)施的建設(shè)與管護(hù)一并被納入基層公共服務(wù)設(shè)施體系；第二階段(1982-1994年)，即契約性管護(hù)萌芽時(shí)期，隨著1982年農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣，農(nóng)戶(hù)對(duì)于小型農(nóng)田水利設(shè)施的剛性需求迅速提升，基層政府管護(hù)資金短缺、各行政村用水矛盾激化、設(shè)施管護(hù)混亂等亂象逐漸暴露在人們的視野之中，“自上而下”的行政性管控日益消解，管理主體也逐漸解綁于行政權(quán)力；第三階段(1995-至今)，即農(nóng)民用水協(xié)會(huì)管護(hù)時(shí)期，伴隨著國(guó)內(nèi)公共服務(wù)改革的推進(jìn)，基層地區(qū)亟待通過(guò)轉(zhuǎn)移管護(hù)職能、轉(zhuǎn)嫁用水責(zé)任，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，在這一背景下，1995年在水利部等多部門(mén)的共同推動(dòng)下，以農(nóng)民用水協(xié)會(huì)為依托，通過(guò)制度化流程規(guī)范小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)行為，維護(hù)農(nóng)戶(hù)正當(dāng)用水利益的新型管理模式登上歷史舞臺(tái)[1]，但由于設(shè)施管護(hù)過(guò)程涉及利益主體繁多、工作內(nèi)容冗雜，僅僅依靠協(xié)會(huì)的自主運(yùn)營(yíng)難以突破現(xiàn)實(shí)困境，反而逐漸陷入“內(nèi)卷化”泥潭。

對(duì)于農(nóng)民用水協(xié)會(huì)管護(hù)過(guò)程中存在的“內(nèi)卷化”問(wèn)題，引發(fā)了國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界部分學(xué)者的關(guān)注，他們分別從不同角度進(jìn)行探討，其中理論與實(shí)證研究兼具。王金霞認(rèn)為在行政化色彩濃厚的管理制度下，小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)職能的分權(quán)化，往往由于農(nóng)民參與熱情冷卻、基層政府政策落實(shí)效率低下等因素的存在，造成政策制定初衷與實(shí)踐效果的偏差[2]。史長(zhǎng)森、顧京對(duì)東里村用水協(xié)會(huì)的建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)亍爸亟ㄔO(shè)，輕管護(hù)”問(wèn)題突出、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政投入力度小、村民參與意識(shí)薄弱是制約協(xié)會(huì)發(fā)揮導(dǎo)向作用的主要障礙[3]。許東屹研究發(fā)現(xiàn)“內(nèi)卷化”的主要原因在于當(dāng)下我國(guó)大多數(shù)協(xié)會(huì)的構(gòu)建奉行“權(quán)力邊界”原則，而非“水文邊界”；雙重管理體制下協(xié)會(huì)合法地位難以確定，長(zhǎng)期處于“非法”的尷尬境地；缺乏國(guó)家頂層法律設(shè)計(jì)的支持[4]。張新文、黃鑫從運(yùn)行管理角度出發(fā)，發(fā)現(xiàn)協(xié)會(huì)基本依靠以鄉(xiāng)村兩委為核心的“科層控制”方式進(jìn)行管理，主要表現(xiàn)在協(xié)會(huì)主席由村長(zhǎng)擔(dān)任，工作人員多數(shù)由村干部兼任，管理人員的任免長(zhǎng)期處于基層政府的管控之下；協(xié)會(huì)財(cái)政與村財(cái)政高度重合，逐漸淪為村委會(huì)的“附屬機(jī)構(gòu)”[5]。

總體來(lái)看，學(xué)界對(duì)于小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)“內(nèi)卷化”的研究主要集中于協(xié)會(huì)的外生性環(huán)境一側(cè)，而對(duì)其自身行為邏輯的研究較少，因此我們通過(guò)了解基層地區(qū)的管護(hù)困境，厘清農(nóng)民用水協(xié)會(huì)管護(hù)過(guò)程中“內(nèi)卷化”的外在表現(xiàn)，理順其生成邏輯，促進(jìn)協(xié)會(huì)由外源性合作轉(zhuǎn)為內(nèi)生性合作，實(shí)現(xiàn)路徑突破，以期為農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)有所裨益。

2 蘇南二鎮(zhèn)概述及調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)源

2.1 蘇南二鎮(zhèn)基本情況介紹

本次的調(diào)研對(duì)象蘇南二鎮(zhèn)是指蘇州市的震澤鎮(zhèn)和七都鎮(zhèn)。其中震澤鎮(zhèn)位于蘇州市吳江區(qū)西部，江浙交界處，北瀕太湖，該鎮(zhèn)旅游資源豐富，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高，被譽(yù)為中國(guó)蠶絲被之鄉(xiāng)。而古有“吳頭越尾”之稱(chēng)的七都鎮(zhèn)則位于吳江區(qū)西南端，該鎮(zhèn)文化產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)，是蘇州市首個(gè)對(duì)臺(tái)交流基地，轄區(qū)內(nèi)成功申報(bào)多個(gè)省級(jí)文化產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)(表1)。2017年，在積極響應(yīng)吳江區(qū)小型農(nóng)田水利項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)的號(hào)召下，二鎮(zhèn)共計(jì)建設(shè)閘站工程1座、三閘2座。

表1 蘇南二鎮(zhèn)基本情況簡(jiǎn)介T(mén)ab.1 Introduction to the basic situation of the town in southern Jiangsu province.

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于2017年蘇南二鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)年鑒。

2.2 調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)源簡(jiǎn)介

為了能夠全面了解農(nóng)民用水協(xié)會(huì)在小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)中的現(xiàn)狀，調(diào)研組以調(diào)查問(wèn)卷的方式在二鎮(zhèn)轄區(qū)各行政村共投放450份問(wèn)卷調(diào)查表，最終收回435份有效問(wèn)卷，回收率為97%，其中調(diào)查對(duì)象主要為農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人、二鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的村民(表2)。

表2 調(diào)查對(duì)象基本信息表Tab.2 Survey object basic information sheet

注：資料來(lái)源于調(diào)查問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

在調(diào)查問(wèn)卷內(nèi)容設(shè)計(jì)時(shí)，尤其針對(duì)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)在小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)過(guò)程中是否存在“重建設(shè)輕管護(hù)”這一問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查，數(shù)據(jù)表明，認(rèn)為該類(lèi)傾向十分明顯的占比23.7%、比較明顯的占比39.5%，也就意味著超過(guò)60%的受訪(fǎng)者認(rèn)為協(xié)會(huì)在農(nóng)村地區(qū)小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)中存在相應(yīng)問(wèn)題，據(jù)此，亟待探尋困境產(chǎn)生的根源所在，并提出相關(guān)的解決路徑。

3 小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)“內(nèi)卷化”的外在表現(xiàn)

“內(nèi)卷化”一詞最早由美國(guó)學(xué)者戈登威澤提出，原指當(dāng)一種社會(huì)或政策發(fā)展到某一特定階段后，它既不能進(jìn)入穩(wěn)定狀態(tài)，也很難轉(zhuǎn)化成新的形式，進(jìn)而形成的一種停滯不前或無(wú)法轉(zhuǎn)化的現(xiàn)象[6]。而小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的“內(nèi)卷化”其意在于基層政府通過(guò)投入人財(cái)物等大量公共資源，致力于達(dá)到管護(hù)工作的高效落實(shí)，但受制于外生性環(huán)境與自身內(nèi)在因素的影響，形成的一種具有封閉性發(fā)展模式的、有悖于政府價(jià)值訴求的無(wú)效行政行為，致使其逐漸陷入“改而不變”的“內(nèi)卷化”泥潭。

3.1 農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的官僚化

農(nóng)民用水協(xié)會(huì)作為一種在民政部正式注冊(cè)、由農(nóng)民自愿組成的群眾性社會(huì)組織，成立的目的在于提高農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，緩解基層用水矛盾，而非盈利或創(chuàng)收。

然而農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的成立往往遵循行政力量推動(dòng)路徑，協(xié)會(huì)管理層與村兩委管理層高度重合，協(xié)會(huì)主席往往由村長(zhǎng)擔(dān)任、工作人員也由村干部兼任，人事任免權(quán)長(zhǎng)期處于基層行政權(quán)力的管控之下，農(nóng)戶(hù)無(wú)權(quán)參與組織的組建及運(yùn)行管理，運(yùn)行效果的優(yōu)劣與否，更多依賴(lài)于領(lǐng)導(dǎo)者自身的責(zé)任感。在管護(hù)過(guò)程中受農(nóng)村“兩委”行政權(quán)力的滲透，協(xié)會(huì)固有的獨(dú)立性與自主性特征逐漸喪失，這直接導(dǎo)致其淪為一種準(zhǔn)政府組織。造成這種現(xiàn)象的根源在于協(xié)會(huì)是以“權(quán)力邊界”為組建依據(jù)，而非“水文邊界”，這為以后長(zhǎng)期處于“科層控制”管理模式奠定了基礎(chǔ)，也進(jìn)一步加深了農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的官僚化色彩(圖1)。

圖1 蘇南二鎮(zhèn)村委會(huì)與農(nóng)民用水協(xié)會(huì)職能比較Fig.1 The village committee of the two towns in south Jiangsu province is compared with the function of the farmers' water association

3.2 政府資源的絕對(duì)依賴(lài)性

根據(jù)資源依賴(lài)?yán)碚摚鐣?huì)組織為了生存，必須在資源獲取渠道上占據(jù)主導(dǎo)地位，以此控制其他組織的資源獲取量[7]，因此農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的長(zhǎng)效發(fā)展也離不開(kāi)基層政府的幫扶，尤其是經(jīng)濟(jì)性資源，在一定程度上構(gòu)成了控制性關(guān)系。

將農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的內(nèi)部資金結(jié)構(gòu)大致分為兩個(gè)部分：一是協(xié)會(huì)自身運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的基礎(chǔ)資金，二是用于小型農(nóng)田水利設(shè)施正常管理與維修的專(zhuān)項(xiàng)資金。在協(xié)會(huì)建立初期，由于農(nóng)田水利設(shè)施規(guī)模小且布局分散、點(diǎn)多面廣、農(nóng)村“空心化”程度的加深，由農(nóng)戶(hù)分?jǐn)傇O(shè)施維修費(fèi)用難度較大，協(xié)會(huì)缺乏穩(wěn)定的資金保障以開(kāi)展管護(hù)工作，導(dǎo)致農(nóng)民用水協(xié)會(huì)不得不需要依賴(lài)負(fù)責(zé)人向農(nóng)業(yè)局、水利局等多部門(mén)申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)資金，依靠各種形式的資助，維持協(xié)會(huì)長(zhǎng)期的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這也就迫使負(fù)責(zé)人花費(fèi)大量精力用于爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，由此，協(xié)會(huì)與農(nóng)戶(hù)間的關(guān)系日益疏遠(yuǎn)，逐漸偏離成立初衷，然而專(zhuān)項(xiàng)資金能否按時(shí)按量到位也是另一頑疾。

3.3 管護(hù)“泛化”現(xiàn)象凸顯

在非程序性、粗暴性的管護(hù)模式下，農(nóng)戶(hù)并未真正享受到對(duì)于小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)工作的決策權(quán)與知情權(quán)，參與熱情日漸消解，農(nóng)村“兩委”直接成為主力軍，大大降低了工作效率，“泛化”現(xiàn)象則是對(duì)基層政府在小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)中甩包袱、卸責(zé)任等行為的形象描述，政府雖然給予了協(xié)會(huì)一定的職權(quán)，但其自身發(fā)展的深度、廣度、頻度尚未得到充分開(kāi)掘、拓展和提升，盲目的“泛化”可能會(huì)導(dǎo)致“空心政府”傾向日趨嚴(yán)重、責(zé)任問(wèn)題迅速蔓延。同時(shí)，小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)職權(quán)的轉(zhuǎn)移，僅僅只是基層政府從傳統(tǒng)的“履行職責(zé)”向“擔(dān)保職責(zé)”的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變是對(duì)政府與農(nóng)民用水協(xié)會(huì)關(guān)系的新鍛造和治理方式的新鑄造，而實(shí)體性責(zé)任并未發(fā)生轉(zhuǎn)移。

4 小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)“內(nèi)卷化”的生成邏輯

從本質(zhì)上看，“內(nèi)卷化”現(xiàn)象是政社主體間“價(jià)值沖突”問(wèn)題的凸顯。農(nóng)民用水協(xié)會(huì)運(yùn)行中存在的“自利因素”和“撇脂行為”與基層政府職責(zé)轉(zhuǎn)移中的“卸責(zé)”傾向，無(wú)疑又激化了這種價(jià)值沖突，使得協(xié)會(huì)在“自利性”與“公共性”之間的價(jià)值張力下，逐漸游離公共目標(biāo)[8]。

4.1 環(huán)境倒逼下的被動(dòng)成立

“責(zé)任無(wú)限大，權(quán)力無(wú)限小”是對(duì)基層政府所處窘境的生動(dòng)描繪，在這種權(quán)責(zé)不匹配的現(xiàn)實(shí)背景下，日益增加的小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)費(fèi)用讓基層政府財(cái)政愈發(fā)吃力，另辟蹊徑探尋新型管護(hù)模式已迫在眉睫。在這種基層壓力型體制的“環(huán)境倒逼”下，政府部門(mén)在內(nèi)部運(yùn)行程序不完備、創(chuàng)新意識(shí)缺乏的前提下，為了完成上級(jí)任務(wù)及緩解社會(huì)矛盾，盲目照搬其他省份農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的試點(diǎn)模式。

但在這種被動(dòng)選擇行為邏輯下，基層政府仍然沒(méi)有擺脫傳統(tǒng)事無(wú)巨細(xì)的管護(hù)方式，反而是其管理半徑的延伸，最終引發(fā)協(xié)會(huì)處于“重建設(shè)輕管護(hù)”的尷尬境地。其次，我國(guó)基層地區(qū)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)多數(shù)為外生型組織，即是在政府等外部主體的干預(yù)下成立的，自身沒(méi)有足夠的實(shí)力與基層政府處于平等的談判或協(xié)商地位，對(duì)政府資源具有強(qiáng)烈的依賴(lài)性，在各種環(huán)境影響因子的干擾下，協(xié)會(huì)不可避免地受到顯性或隱性的影響，形成了行政部門(mén)的嵌入性控制，導(dǎo)致其在小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)過(guò)程中逐漸陷入“內(nèi)卷化”泥潭，呈現(xiàn)出懸浮的特征。

4.2 雙重管理下的制度約束

現(xiàn)階段，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的雙重管理體制是制約其發(fā)展緩慢、承接能力弱的主要原因之一，在很大程度上抑制了協(xié)會(huì)自身積極性、主動(dòng)性的發(fā)揮。

在協(xié)會(huì)合法身份獲取方面，我國(guó)實(shí)行登記部門(mén)與業(yè)務(wù)管理部門(mén)雙重審核、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督。對(duì)于農(nóng)民用水協(xié)會(huì)來(lái)說(shuō)，水行政主管部門(mén)是協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位，主要進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和政策支持，同級(jí)民政部門(mén)為協(xié)會(huì)的登記管理機(jī)關(guān)，依法對(duì)協(xié)會(huì)進(jìn)行登記和監(jiān)管。由于基層政府自身財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)稱(chēng)、注冊(cè)過(guò)程需要耗費(fèi)一定的成本，并且協(xié)會(huì)短時(shí)間內(nèi)既不能帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)效益，又要承擔(dān)相應(yīng)活動(dòng)責(zé)任，致使部分行政部門(mén)不敢或不愿擔(dān)任協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)主管部門(mén)，使其長(zhǎng)期處于“非法”與“合法”的模糊境地。

在協(xié)會(huì)資金方面，“雙重管理”主要體現(xiàn)在職能部門(mén)與財(cái)政部門(mén)的雙重控制。目前多數(shù)基層政府雖然在一定程度上擺脫了“吃飯財(cái)政”的困境，但仍處于“稀飯財(cái)政”的窘境，購(gòu)買(mǎi)資金呈現(xiàn)“兩頭整合、中間分散”的特點(diǎn)，財(cái)政扶持的間斷性讓人擔(dān)憂(yōu)。第一，政府制定預(yù)算計(jì)劃時(shí)存在結(jié)構(gòu)安排不科學(xué)、財(cái)政資金分配不合理等問(wèn)題，造成無(wú)法在固定的預(yù)算“存量”下滿(mǎn)足農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的資金需求；第二，協(xié)會(huì)主管部門(mén)不能在財(cái)政資金“增量”中進(jìn)行預(yù)算設(shè)計(jì)時(shí)，使得在實(shí)際操作中形成多頭管理尚難以實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理、智慧管理。

4.3 責(zé)能困境下的責(zé)信缺失

受固有價(jià)值慣性影響，“內(nèi)卷化”傾向在小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)領(lǐng)域日益凸顯，在此過(guò)程中，基層政府不僅沒(méi)有發(fā)揮優(yōu)化資源配置的作用，也尚未激發(fā)協(xié)會(huì)進(jìn)行鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的潛能，呈現(xiàn)出政府急速推進(jìn)與協(xié)會(huì)執(zhí)行力低下、目標(biāo)導(dǎo)向性與實(shí)踐偏差并存的特征。

首先，基層政府思想轉(zhuǎn)變滯后，難以擺脫觀念誤區(qū)，不斷將自身行政權(quán)力滲透于農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的具體運(yùn)行過(guò)程中，直接造成二者間并不是平等的伙伴關(guān)系，而是上下級(jí)間的隸屬關(guān)系，一人多職、機(jī)構(gòu)“空殼化”現(xiàn)象明顯，致使協(xié)會(huì)在管護(hù)過(guò)程中專(zhuān)業(yè)性、高效性難以得到充分發(fā)揮。誠(chéng)然，這是一種“隱性”責(zé)信缺失行為。

也正因在政府主導(dǎo)下，農(nóng)戶(hù)對(duì)于農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的參與熱情日益冷卻，在蘇南二鎮(zhèn)的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，僅有81名農(nóng)戶(hù)表示自身應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)小型農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)責(zé)任，愿意從自我做起，占比18.6%，有143名農(nóng)戶(hù)認(rèn)為管護(hù)工作的順利開(kāi)展應(yīng)當(dāng)是政府、農(nóng)民用水協(xié)會(huì)、農(nóng)戶(hù)三者積極配合的結(jié)果，共同承擔(dān)管護(hù)責(zé)任，占比32.9%;但仍然有211名農(nóng)戶(hù)持有等待政府行動(dòng)的消極態(tài)度，占比48.5%(圖2)。由此可見(jiàn)，蘇南二鎮(zhèn)居民整體上抱有被動(dòng)等待的心理，在小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)方面積極性較弱，“顯性”責(zé)信缺失趨向凸顯。

圖2 蘇南二鎮(zhèn)居民小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)意識(shí)情況Fig.2 The awareness of the management of small farmland irrigation and water conservancy facilities in south Jiangsu province

5 小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)去“內(nèi)卷化”的路徑分析

目前我國(guó)基層政府一味強(qiáng)調(diào)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的數(shù)量，而忽視其實(shí)際運(yùn)行的效果與質(zhì)量，這對(duì)于小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)的可持續(xù)發(fā)展來(lái)說(shuō)是十分不利的，對(duì)寄希望于通過(guò)協(xié)會(huì)來(lái)改善農(nóng)村地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一種沉重的打擊。如何跨越基層政府的思維誤區(qū)、引導(dǎo)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)自身建設(shè)、重塑新型政社關(guān)系，這既是時(shí)代的需要，又是實(shí)踐的必然，更是各方所必須正視的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

5.1 轉(zhuǎn)變政府理念，跨越思維誤區(qū)

在傳統(tǒng)“大包大攬”式的政府管護(hù)模式下,政府作為管護(hù)工作的唯一提供者，往往呈現(xiàn)出種類(lèi)單一，效率低下，質(zhì)量低劣等特征，難以形成基層水利設(shè)施資源共建共享的規(guī)模效應(yīng)。盡管隨著水利工程管理體制改革的興起，在主體結(jié)構(gòu)層面發(fā)生了直接的變化，由“一元主體”分化為“多元主體”，但主體間的地位極不平衡，基層政府仍需發(fā)揮核心職能，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府理念，以引導(dǎo)取向行為模式代替控制取向行為模式，弱化政府控制功能，加強(qiáng)各方的互聯(lián)、互動(dòng)、互補(bǔ)，盤(pán)活小型農(nóng)田水利設(shè)施現(xiàn)存資源，打破政社雙方行為邏輯的趨同性，促進(jìn)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)成為基層水利設(shè)施維護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的催化劑。

另外，針對(duì)基層政府財(cái)政幻覺(jué)與機(jī)構(gòu)自我擴(kuò)張的本能，需要在準(zhǔn)確進(jìn)行角色定位的基礎(chǔ)上，明晰政社邊界，從全局上把握利益主線(xiàn)，協(xié)調(diào)多元主體間的利益關(guān)系，從根本上防止因政社關(guān)系異化而形成的隱性行政化壁壘，實(shí)現(xiàn)“管辦分離”。

5.2 引導(dǎo)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，加強(qiáng)自身建設(shè)

“內(nèi)卷化”作為探索小型農(nóng)田水利設(shè)施合作化管理中面臨的結(jié)構(gòu)性難題，首先需要在理順各運(yùn)行環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，樹(shù)立立體化的網(wǎng)格治理理念，在汲取農(nóng)戶(hù)需求的前提下，多設(shè)“路標(biāo)”，少設(shè)“路障”，積極培育社區(qū)本土化、專(zhuān)業(yè)化的農(nóng)民用水協(xié)會(huì)。

其次，加強(qiáng)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)自主建設(shè)，構(gòu)建“組團(tuán)模式”，從本質(zhì)上增強(qiáng)協(xié)會(huì)的話(huà)語(yǔ)權(quán)、自我管理權(quán)，避免由原子化、個(gè)體化帶來(lái)的“承接者沉默”，緩解農(nóng)民用水協(xié)會(huì)發(fā)展過(guò)程中的短板效應(yīng)，免于基層政府的裹挾。只有將“內(nèi)卷化” 問(wèn)題進(jìn)行妥當(dāng)?shù)慕鉀Q，才能真正意義上實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的程序正義，抑制“撇脂”行為的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的“去行政化”。最后，從業(yè)人員專(zhuān)業(yè)能力的缺失是制約協(xié)會(huì)長(zhǎng)效發(fā)展的關(guān)鍵所在，需要協(xié)會(huì)積極與專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)展開(kāi)合作，為從業(yè)人員定期提供技能培訓(xùn)，規(guī)范工作方式，消除工作人員意識(shí)不強(qiáng)、技術(shù)欠缺、態(tài)度惡劣等情況。

5.3 引入第三方評(píng)估，重塑評(píng)價(jià)體系

在農(nóng)民用水協(xié)會(huì)管護(hù)工作的過(guò)程中，對(duì)服務(wù)效率與質(zhì)量的評(píng)估責(zé)任往往落在擁有較強(qiáng)話(huà)語(yǔ)權(quán)的基層政府肩上，多數(shù)評(píng)估工作流于形式，存在評(píng)估目標(biāo)多元、職權(quán)分散、力量不足、合力缺乏等問(wèn)題，嚴(yán)重影響評(píng)估結(jié)果的公信力。為了有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)體制下評(píng)估體系的“弱化”“虛化”，基層政府有必要引入一種外部制衡機(jī)制——第三方評(píng)估。

通過(guò)動(dòng)態(tài)考核方式，將第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果與農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的資助金額、績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)等福利掛鉤，以此激勵(lì)承接方的主動(dòng)性，提升服務(wù)質(zhì)量。尤其在評(píng)估指標(biāo)制定方面，要打破以往單純由政府部門(mén)壟斷制定的現(xiàn)象，轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T(mén)、農(nóng)民用水協(xié)會(huì)、農(nóng)戶(hù)和專(zhuān)家學(xué)者四方共同制定，從而保證評(píng)估指標(biāo)制定的客觀性與科學(xué)性。并且多維度的評(píng)估指標(biāo)有利于降低評(píng)估結(jié)果不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)清晰明了的“硬服務(wù)”可以采取量化的評(píng)估指標(biāo)；對(duì)于管護(hù)效果難以量化的“軟服務(wù)”可以采取農(nóng)戶(hù)滿(mǎn)意度、資源投入比等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估；農(nóng)村居民作為最終受益者有義務(wù)對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)工作的“一級(jí)代理者”基層政府和“二級(jí)代理者”農(nóng)民用水協(xié)會(huì)進(jìn)行社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)估，因?yàn)檗r(nóng)戶(hù)滿(mǎn)意度才是小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)效果的最終衡量標(biāo)準(zhǔn)。

□