張玲

[摘 要] 我國房產(chǎn)稅改革自2011年在上海、重慶試點以來一直備受關(guān)注，歷經(jīng)7年，全面推開房產(chǎn)稅改革勢在必行。一般認為征收房產(chǎn)稅的目的有：增加財政收入，健全地方稅制；調(diào)控樓市，降低房價；調(diào)節(jié)社會分配，縮小貧富差距。文章通過對這三個方面的分析得出房產(chǎn)稅功能的實際情況與理論情況有差距。在對房產(chǎn)稅功能分析的基礎上，結(jié)合滬渝試點的情況和國外房產(chǎn)稅實踐的經(jīng)驗提出了五條建議，分別是培育房產(chǎn)稅為地方主體稅種、建立完善的房產(chǎn)價值評估體系、給予地方更多稅收自主權(quán)、保障納稅人的表達權(quán)和推進房產(chǎn)稅立法。

[關(guān)鍵詞] 房產(chǎn)稅改革；功能分析；優(yōu)化路徑

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 11. 043

[中圖分類號] F810.4 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）11- 0099- 03

1 問題的提出

2011年1月28日我國上海、重慶兩地開始了房產(chǎn)稅改革試點，開創(chuàng)了向個人擁有住房征收財產(chǎn)稅的先河。房產(chǎn)稅改革一經(jīng)提出，就引發(fā)了民眾、學界和媒體的熱議，2018年3月4日十三屆全國人大一次會議發(fā)言人張業(yè)遂表示，目前正在加快進行起草完善法律草案、重要問題的論證、內(nèi)部征求意見等方面的工作。全面推開房產(chǎn)稅改革勢在必行。

對于房產(chǎn)稅改革的目的，樓繼偉（2013）指出，完善房產(chǎn)稅等相關(guān)制度，有利于穩(wěn)定市場預期，引導居民形成合理的住房消費，也有利于為地方政府提供持續(xù)、穩(wěn)定的收入來源。我國房產(chǎn)稅改革自2011年試點至今已過去了7年，開征房產(chǎn)稅實際上是否達到了上述目的？當前要在全國推開房產(chǎn)稅改革可以從滬渝試點和國外房產(chǎn)稅制實踐中借鑒哪些經(jīng)驗？這些問題依舊值得人們?nèi)ヌ接憽?/p>

2 我國房產(chǎn)稅改革的功能分析

學界關(guān)于房產(chǎn)稅改革的目的大體可歸于三個方面：一是增加財政收入，健全地方稅制；二是調(diào)節(jié)社會分配，縮小貧富差距；三是調(diào)控樓市，降低房價。

2.1 增加財政收入，健全地方稅制

房產(chǎn)稅的首要作用就是增加地方財政收入。房產(chǎn)稅自開征以來，一直是美國地方政府財政收入的主要來源。但我國學者郭宏寶（2011）認為房產(chǎn)稅在我國成為地方主體稅種的道路還是很遙遠的；并且存在著復雜的技術(shù)問題，評估和征管成本高（白彥峰，2012）。從房產(chǎn)稅改革試點實踐來看，上海市2012 年公共財政收入為4 343. 5 億元，房產(chǎn)稅收入為92.6 億元①，占比約為2%；重慶市2012年公共財政收入為1 703.49億元，其中房產(chǎn)稅收入為27.43億元②，房產(chǎn)稅收入占公共財政收入的比重約為0.2%?？梢?，在滬渝試點中房產(chǎn)稅并沒有成為地方主體稅種，與發(fā)達國家的情況相去甚遠。但是“土地財政”是不可持續(xù)的收入增長機制，政府不可能長期依靠賣地來維生，房產(chǎn)稅改革具有必要性。

2.2 調(diào)控樓市，降低房價

從理論上來看，房產(chǎn)稅一方面增加了住房持有者的成本，可能引導人們更多地選擇租房等其他方式，從而降低了購房需求，另一方面能夠打擊投機行為，從而從供求兩方面對房價產(chǎn)生影響。但這是理想化的模式，在我國房產(chǎn)稅對房價調(diào)控只能起到極其微弱的作用。房價上漲不只是一個純市場性的行為，僅僅依靠房產(chǎn)稅等政策難以達到預期效果（郭宏寶，2011）。因此即使房產(chǎn)稅增加了購房成本，也不會實質(zhì)性地帶來住房需求的下降，無法起到打擊投機的作用（劉劍文，2014），反而可能推動價格進一步提高（張薇，2016）。但是也不能完全否認房產(chǎn)稅改革影響房價的作用（賈康，2013）。

2.3 調(diào)節(jié)社會分配，縮小貧富差距

房產(chǎn)稅具有稅基不易隱藏、稅負不易轉(zhuǎn)嫁的優(yōu)點。其調(diào)節(jié)社會分配的作用被學界普遍認同。但是房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)分配作用的有效發(fā)揮很大程度上取決于稅制的精密性和科學性（劉劍文，2014），關(guān)鍵在于減免制度（Bowman，2008）。房產(chǎn)稅實際上對高收入群體的影響較小，房產(chǎn)稅只占其收入的一小部分，而對中低收入群體的影響較大，因此缺乏有效的稅制，尤其是減免制度的設計，房產(chǎn)稅不僅無法調(diào)節(jié)社會財富，可能還會產(chǎn)生累退效應，從而導致貧富差距不斷加大（Lyonsetal，2007）。

3 我國房產(chǎn)稅改革的優(yōu)化路徑

3.1 培育房產(chǎn)稅為地方主體稅種

房產(chǎn)稅收入在西方發(fā)達國家地方財政收入中占比很大。美國以“寬稅基”為原則，其房產(chǎn)稅約占地方財政收入的30%，地方稅收收入的70%。而我國滬渝試點中稅基過窄，且以房屋原值作為計稅依據(jù)，房產(chǎn)稅增收的功能大打折扣。因此，筆者認為可以借鑒國外經(jīng)驗擴大稅基，但考慮到我國特殊國情，不能照搬國外經(jīng)驗，在擴大稅基的同時應該適當減少土地出讓金，并建立科學合理的減免制度，以減輕納稅人稅負，更好地實現(xiàn)調(diào)節(jié)社會財富的功能。

3.2 建立完善的房產(chǎn)價值評估體系

大部分發(fā)達國家都采用房屋價值計征法，如美國、日本、加拿大、荷蘭、德國、西班牙等。這種方法的稅基較大，能夠為地方提供較充分的稅源，并且較好地反映了納稅能力。而我國按照房屋原值計征使得稅基過窄，增收功能弱化。同時，按原值征稅還會使得不同年代的房產(chǎn)稅負存在明顯差距，引發(fā)了公平性問題。我國要建立完善的房屋價值評估體系，首先在評估機構(gòu)、人員方面，應當選擇專業(yè)、中立的評估機構(gòu)，并嚴格篩選評估人員，對他們進行業(yè)務培訓；其次在評估指標選擇上，應該合理設置評估指標；再次，在評估信息方面，要建立透明公開的統(tǒng)一信息平臺；最后，在評估爭議處理上，允許納稅人表達訴求，并建立專門處理爭議的機構(gòu)。

3.3 給予地方更多稅收自主權(quán)

房產(chǎn)稅是地方稅，在西方國家，如美國、阿根廷、德國，都是由地方政府征管房產(chǎn)稅。稅收是納稅人為獲得政府提供的公共品和公共服務而支付的“文明的對價”，因此房產(chǎn)稅的征管應該按照公共選擇機制進行（任強，2015）。我國各地的經(jīng)濟發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、房價高低等方面存在較大差異，居民需求層次不同，不能采取“一刀切”的稅制。并且，地方政府相比于中央政府在征收房產(chǎn)稅時更加具有信息優(yōu)勢，征管效率更高。因此，我國應該給予地方政府在稅率上更多的決定權(quán)，可以由全國人大確定稅率的上限和下限，地方政府根據(jù)當?shù)厍闆r靈活調(diào)整。

3.4 保障納稅人的表達權(quán)

我國應當給予納稅人充分的表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。首先，在房產(chǎn)稅征收前應通過聽證會、專家座談會等廣泛吸納民眾意見，在稅制確定過程中反映民眾訴求；其次，在房產(chǎn)稅管理方面應推進房產(chǎn)評估和減免、稅收使用等方面的信息公開，保障納稅人的監(jiān)督權(quán)；最后，借鑒國外“用腳投票”機制，適當放開我國的戶籍準入制度，降低人口遷徙的成本和阻力（張思路，2012）。這樣一來，一方面能夠促使政府轉(zhuǎn)變職能，真正以民生為導向，自覺將稅收收入用于公共支出，在地方間形成良性競爭，另一方面民眾能夠更理性地對待房產(chǎn)稅改革，自覺納稅，最終在政府與居民之間形成財政收支的良性循環(huán)。

3.5 推進房產(chǎn)稅立法

稅收法定不僅為其提供了合法性，而且能夠更好地統(tǒng)合公意，達到善治（劉劍文，2014）。我國正在推進的房產(chǎn)稅改革仍然是由國務院主導，地方行政機關(guān)具體發(fā)布行政指令全國人大的立法還處于缺失狀態(tài)，雖然十三屆全國人大一次會議發(fā)言人張業(yè)遂表示正在制定房產(chǎn)稅法律草案，但不可否認自試點以來房產(chǎn)稅改革長期缺少相關(guān)立法，不符合依法治國的要求。因此，應當充分發(fā)揮全國人大在房產(chǎn)稅立法上的作用，實現(xiàn)依法治稅。同時也需要看到房產(chǎn)稅立法是一個非常復雜的過程，需要給予較長時間去解決。因此在推進人大立法的同時，也要鼓勵先行先試，在總結(jié)滬渝試點經(jīng)驗的基礎上增加試點城市，最終實現(xiàn)全面推開。

主要參考文獻

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