劉源隆

賣(mài)地償債是以往地方政府通常采取的一種方式。隨著高質(zhì)量發(fā)展的需求，土地財(cái)政模式明顯難以為繼。一旦地方不能開(kāi)源節(jié)流解決債務(wù)問(wèn)題，那么債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)恐將不再是一句空話(huà)。

2018年5月，全國(guó)人大原財(cái)經(jīng)委副主任委員賀鏗在某會(huì)議上直言，中國(guó)地方債大概是40萬(wàn)億，并且沒(méi)有一個(gè)地方政府是想還債的，甚至很多地方連利息都還不起。此言論一出，迅速引發(fā)各方關(guān)于地方政府債務(wù)問(wèn)題的大討論。

資料顯示，經(jīng)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議批準(zhǔn)，2018年全國(guó)地方政府債務(wù)限額為209974.30億元。其中，一般債務(wù)限額123789.22億元，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額86185.08億元。

很快，財(cái)政部預(yù)算司發(fā)布了2018年6月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況。數(shù)據(jù)顯示，截至2018年6月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額167997億元。其中，一般債務(wù)105904億元，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)62093億元；政府債券159948億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)8049億元。

財(cái)政部強(qiáng)調(diào)，地方債規(guī)?？刂圃谌珖?guó)人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。

但這僅僅是納入到財(cái)政部“政府債務(wù)管理系統(tǒng)”的顯現(xiàn)債務(wù)，而隱藏于數(shù)據(jù)之下的地方政府隱性債務(wù)還有多少，則是一個(gè)未知數(shù)。

隱性債務(wù)有多大？

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為，地方政府隱性債務(wù)包括建設(shè)性債務(wù)、消費(fèi)性債務(wù)和政策性融資擔(dān)保，牽涉范圍很廣，如地方融資平臺(tái)公司債務(wù)、政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的債務(wù)、棚改債務(wù)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的債務(wù)、地方“僵尸國(guó)企”債務(wù)、金融扶貧項(xiàng)目債務(wù)、養(yǎng)老金缺口、政策性融資擔(dān)保等，都應(yīng)該屬于政府隱性債務(wù)。

由于標(biāo)準(zhǔn)不清、摸底不實(shí)，“地方政府隱性債務(wù)的底數(shù)到底有多少”自然無(wú)法得到相關(guān)部門(mén)的準(zhǔn)確回應(yīng)。但這一統(tǒng)計(jì)口徑的模糊，已經(jīng)引起高度關(guān)注。

賀鏗強(qiáng)調(diào)，他所言的40萬(wàn)億，是國(guó)外調(diào)查組織的中位數(shù)，“2012年審計(jì)署向人大常委會(huì)報(bào)告，地方債18萬(wàn)億，沒(méi)人相信。第二年，又報(bào)告是21萬(wàn)億，更沒(méi)人敢信”。

由此，一些調(diào)查研究機(jī)構(gòu)開(kāi)始根據(jù)自己設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行摸底，他們研究認(rèn)為地方政府隱性債務(wù)主要集中在地方融資平臺(tái)違法違規(guī)舉債。

長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院研究員陳柳帶隊(duì)調(diào)研的結(jié)果顯示，截止到2016年底，僅僅地方融資平臺(tái)總負(fù)債就高達(dá)30.27萬(wàn)億元，如果再加上2016年底15.32萬(wàn)億元的地方債券余額、12.59萬(wàn)億元的國(guó)債余額，全部納入政府杠桿率計(jì)算，政府負(fù)債率遠(yuǎn)超60%的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線(xiàn)。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任、國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表研究中心主任張曉晶，清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)、清華大學(xué)中國(guó)財(cái)政稅收研究所所長(zhǎng)白重恩也曾帶領(lǐng)各自團(tuán)隊(duì)對(duì)地方融資平臺(tái)債務(wù)做過(guò)調(diào)研。張曉晶團(tuán)隊(duì)調(diào)研結(jié)果顯示，“當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)債務(wù)約30萬(wàn)億元，約占GDP的40%”；白重恩團(tuán)隊(duì)公布的調(diào)研結(jié)果為，截至2017年6月底，“發(fā)行過(guò)城投債的企業(yè)債務(wù)余額”大約是47萬(wàn)億元。

據(jù)中誠(chéng)信國(guó)際評(píng)級(jí)有限公司董事長(zhǎng)閆衍介紹，中誠(chéng)信將地方政府隱性債務(wù)按三種口徑測(cè)算，結(jié)果處于20萬(wàn)億到30萬(wàn)億之間，如果與顯性債務(wù)比較，約為顯性債務(wù)的1.4至2倍。

此外，其他專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)也曾對(duì)地方融資平臺(tái)債務(wù)做過(guò)摸底，但調(diào)查得出的債務(wù)數(shù)據(jù)不盡一致。

債務(wù)黑洞的形成

財(cái)政體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不匹配顯然是存在的。1994年分稅制后，中央管緊了地方的錢(qián)袋子，但地方政府還是要發(fā)展，畢竟在改革開(kāi)放一段時(shí)期以來(lái)GDP是考核政績(jī)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)展就要用錢(qián)，沒(méi)錢(qián)還要出成績(jī)，那只能舉債了。在這種背景下，由政府主導(dǎo)的城市建設(shè)投資控股公司應(yīng)運(yùn)而生。表面上，這些城投公司是企業(yè)，但誰(shuí)都知道它們是根正苗紅的“正規(guī)軍”，地方政府依靠它們大量舉債，以解決資金困境。

2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中央推出了“4萬(wàn)億投資計(jì)劃”刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這其中大約2.8萬(wàn)億元是由地方政府籌集，由此，很多地方政府的固定資產(chǎn)投資迅速攀高。政府融資平臺(tái)的數(shù)量也迅速攀升，從2008年的幾十家，到2010年猛增到一萬(wàn)余家。

但是，在算債務(wù)的時(shí)候，因?yàn)檫@些城投公司是企業(yè)，所以被剝離于政府負(fù)債表，這為地方政府債務(wù)問(wèn)題凸顯埋下伏筆。

從2012年始，受周期性、體制性和結(jié)構(gòu)性因素影響，中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)固定資產(chǎn)投資同比增速放緩。地方政府為了減緩經(jīng)濟(jì)下行壓力，仍舊通過(guò)融資平臺(tái)以舉債模式刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，導(dǎo)致地方政府債務(wù)問(wèn)題更加凸顯。

2014年國(guó)務(wù)院曾通過(guò)修改《預(yù)算法》和出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)“43號(hào)文”）嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量。2015年初，相關(guān)部門(mén)通過(guò)對(duì)地方政府性存量債務(wù)進(jìn)行清理甄別，并且由全國(guó)人大出面，對(duì)截至2014年底的地方政府債務(wù)進(jìn)行了法律上的確認(rèn)，明確地方政府負(fù)有償還責(zé)任，也即政府顯性債務(wù)為15.4萬(wàn)億元，或有債務(wù)、也即后來(lái)的隱性債務(wù)（即政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)）為8.6萬(wàn)億元。

2017年金融工作會(huì)議之后，中央層面上有了地方政府隱性債務(wù)的提法。

在華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康看來(lái)，目前對(duì)于地方政府隱性債務(wù)的擔(dān)憂(yōu)主要在三個(gè)方面：一是PPP方面，擔(dān)心搞所謂假PPP、偽PPP，而實(shí)際增加了負(fù)債。二是有些地方融資平臺(tái)，在實(shí)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)制中“暗度陳倉(cāng)”，仍在形成地方“隱形債”。三是現(xiàn)在越來(lái)越被地方政府重視的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，在推進(jìn)過(guò)程中間也出現(xiàn)了地方隱性債務(wù)問(wèn)題。

2015年1月修改后的《預(yù)算法》正式實(shí)施，按照新的政策規(guī)定，地方政府只能采取發(fā)行債券方式依法適度舉債，而地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司、PPP項(xiàng)目、政府投資基金、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等“擦邊球”方式的違法違規(guī)舉債，都未納入地方政府債務(wù)管理。

國(guó)家實(shí)施地方債務(wù)管理新政的根本目的，一方面是限制顯性債務(wù)的增量，另一方面是切斷隱性債務(wù)的途徑。吉林省財(cái)政科研所所長(zhǎng)張依群表示，現(xiàn)在回頭看來(lái)，中央只是在控制地方政府顯性債務(wù)方面取得成效，而地方政府隱性債務(wù)卻翻了好幾倍。

隱性債務(wù)越累越高，如同一個(gè)無(wú)底的“黑洞”。

地方債到期如何兌付

地方債計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)存有爭(zhēng)議，但是規(guī)模巨大已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。如果按照賀鏗40萬(wàn)億的說(shuō)法，再按照地方債4%的利息來(lái)算，每年僅利息便高達(dá)1.6萬(wàn)億。由此可見(jiàn)，地方的償債壓力不容小覷。

賀鏗有著多年的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)和經(jīng)濟(jì)分析工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于地方債的規(guī)模，他極有發(fā)言權(quán)。早在2011年，賀鏗在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)就表示，地方債可能出現(xiàn)償還危機(jī)。然而他的呼吁在當(dāng)時(shí)并沒(méi)有引起更多的注意。

“現(xiàn)在要讓他還債，他說(shuō)我工資都發(fā)不出來(lái)，財(cái)政困難得很，怎么辦？所以現(xiàn)在欠的這些債不說(shuō)還本，還息許多地方都還不起?！辟R鏗認(rèn)為最大的風(fēng)險(xiǎn)不在于地方債的規(guī)模，而在于機(jī)制，“我當(dāng)書(shū)記，我千方百計(jì)借錢(qián)，借了用好了，把我在任的這幾年混得挺好，再要還錢(qián)的時(shí)候，下面的書(shū)記來(lái)管”。

賣(mài)地償債是以往地方政府通常采取的一種方式，但隨著高質(zhì)量發(fā)展的需求，土地財(cái)政模式明顯難以為繼。一旦地方不能開(kāi)源節(jié)流解決債務(wù)問(wèn)題，那么債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)恐將不再是一句空話(huà)。

圍繞如何防范重大風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到的問(wèn)題，央行和財(cái)政部一些官員、學(xué)者近日就貨幣政策、財(cái)政政策應(yīng)該發(fā)揮怎樣的作用進(jìn)行了一番“隔空喊話(huà)”，因雙方觀(guān)點(diǎn)有針?shù)h相對(duì)之處，引發(fā)廣泛關(guān)注。

此番央行與財(cái)政部“隔空喊話(huà)”，主要緣于地方債密集到期之際，如何應(yīng)對(duì)地方融資平臺(tái)的兌付。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，今年上半年地方政府借新還舊債券已經(jīng)達(dá)到1341.56億元，與前兩年不到3000億元的到期債務(wù)相比，2018年到期債務(wù)約8389億元，此后幾年更是超過(guò)1萬(wàn)億元?？梢哉f(shuō)，在去杠桿的背景下，地方債兌付問(wèn)題已經(jīng)成為一些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的重要風(fēng)險(xiǎn)因素。

賀鏗直言，從造成地方融資平臺(tái)債務(wù)危機(jī)的原因來(lái)看，財(cái)政部門(mén)和金融部門(mén)均難辭其咎?！安还苁欠婪兜胤絺鶈?wèn)題可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，還是面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到的其他問(wèn)題，財(cái)政和貨幣政策都不應(yīng)互相推諉，而需要配合尋求解決之道。”

中國(guó)人民銀行研究局局長(zhǎng)徐忠曾建議探索地方政府財(cái)政破產(chǎn)制度，以此來(lái)對(duì)地方政府行為形成硬約束，這等于是給準(zhǔn)備繼續(xù)“賴(lài)賬”的地方政府官員敲響警鐘。據(jù)相關(guān)媒體披露，早在2014年，財(cái)政部提交的地方債課題研究報(bào)告也曾建議，應(yīng)當(dāng)制定《地方政府破產(chǎn)法》，從法律上予以明確：若地方政府資不抵債，允許它們宣告財(cái)政破產(chǎn)。

對(duì)地方政府實(shí)施財(cái)政破產(chǎn)，顯然是最后萬(wàn)不得已的解決之道。至于地方政府債務(wù)，尤其是隱性債務(wù)，是否會(huì)成為中國(guó)金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)？國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室理事長(zhǎng)李揚(yáng)認(rèn)為，目前只有部分地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大，應(yīng)當(dāng)不會(huì)發(fā)生系統(tǒng)性金融危機(jī)，原因之一在于，中國(guó)政府擁有土地、銀行等大量資產(chǎn)，即便部分地區(qū)出現(xiàn)政府債務(wù)違約，也是“左口袋”欠“右口袋”，中央可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)做平衡處理。

“左口袋”欠“右口袋”

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院7月13日發(fā)布的《中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告（2018）》建議，建立完備的債務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)徹底扭轉(zhuǎn)債務(wù)剛性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

報(bào)告認(rèn)為，要真正觸動(dòng)地方政府，使得其觀(guān)念和行為能夠適應(yīng)黨的十九大提出的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求，就必須設(shè)計(jì)一套有效的體制機(jī)制來(lái)切實(shí)加以保障，其中最關(guān)鍵的是債務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制的設(shè)計(jì)。有效的債務(wù)問(wèn)責(zé)可以打破地方政府和國(guó)有企業(yè)的各種預(yù)算軟約束，消除剛性?xún)陡兜念A(yù)期，最大限度地減少公共風(fēng)險(xiǎn)。

報(bào)告建議，把“終身問(wèn)責(zé)、倒查責(zé)任”的債務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制納入政績(jī)考核體系，新增債券分配要和地方控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)績(jī)效掛鉤。對(duì)那些控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較好的地區(qū)實(shí)行一定程度的專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)，或者提高其地方政府債券分配額度。

報(bào)告認(rèn)為，保持合理的債券發(fā)行規(guī)模和科學(xué)的利率定價(jià)，前提是公正的信用評(píng)級(jí)以及全面規(guī)范的信息披露，這可以激勵(lì)地方不斷強(qiáng)化財(cái)政管理和提高財(cái)政運(yùn)行效率，來(lái)保持較高的信用等級(jí)，并吸引更多的投資者購(gòu)買(mǎi)。

7月，有媒體披露，一輪由多部門(mén)參與的地方政府隱性債務(wù)摸底排查正式啟動(dòng)，重點(diǎn)針對(duì)地方棚改、PPP等重大項(xiàng)目負(fù)債、資金流情況等。

一場(chǎng)由國(guó)家親自出手整治的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解攻堅(jiān)戰(zhàn)，正式拉開(kāi)了序幕。

多位業(yè)內(nèi)專(zhuān)家對(duì)《小康》記者表示，此舉旨在摸清地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)，并有望在摸清“家底”后，出臺(tái)防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一系列措施，有利于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的早下手、早處置。

而對(duì)于已形成了新一輪政府隱性債務(wù)的PPP，從近期財(cái)政部公布的清理結(jié)果來(lái)看，截至2018年3月末，已累計(jì)清退PPP管理庫(kù)項(xiàng)目1160個(gè)，清減投資額1.2萬(wàn)億元。

多位專(zhuān)家分析表示，近期不少央企或地方政府的PPP項(xiàng)目被叫停，表明PPP項(xiàng)目中的政府隱性債務(wù)問(wèn)題，已經(jīng)進(jìn)入監(jiān)管部門(mén)的視野。從更大范圍來(lái)看，今年年初以來(lái)，陜西、新疆、湖南、山西等地已經(jīng)開(kāi)展地方政府隱性債務(wù)審計(jì)，為防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，清查監(jiān)管力度不斷增大。