劉 薇

內(nèi)容提要：PPP項目的長期性、公共性、復雜性和不確定性，導致PPP在實際運行過程中蘊含了諸多風險，這些風險因素一旦暴露，極有可能形成政府的支出責任，對財政正常運行構成壓力，誘發(fā)財政風險。本文從界定PPP模式財政風險入手，提出PPP財政風險矩陣，在分析PPP模式風險識別與合理分擔基礎上，系統(tǒng)性識別財政風險的類別，辨析財政風險的歸屬，并簡要提出防范化解PPP模式財政風險的政策建議。

一、PPP模式財政風險界定

關于財政風險的研究，較具有代表性的是世界銀行高級經(jīng)濟學家Hana Polackova Brixi（1998）提出的財政風險矩陣①Hana Polackova Brixi.Contingent Government Liability：A Hidden Risk of Fiscal Stability［Z］.World Bank Working Paper，1998.，從政府承擔負債的不同類型的視角嘗試分析顯性和隱性或有負債概念，提出財政風險主要源于政府的廣義負債，具體包括顯性直接負債、顯性或有負債、隱性直接負債、隱性或有負債四類，為辨別和評價地方政府債務風險及其規(guī)模構建了清晰框架。

PPP是在基礎設施、公共工程和公共服務領域政府與社會資本的一系列的長期合作關系，通過風險共擔、利益共享，實現(xiàn)政府的公共服務職能，提高供給效率和服務水平。相對一般項目來說，PPP項目的公共性、復雜性、高風險的特征，有可能會使政府部門承擔的風險超出合同約定的風險分擔份額，在一定條件下（比如社會資本方無力承擔損失）就有可能轉化為政府的支出責任，形成政府債務壓力，導致財政風險。

基于此，本文認為，PPP模式財政風險是：在政府與社會資本合作過程中形成的，或可能形成的政府支出義務或支出責任導致的財政不穩(wěn)定或不確定性狀態(tài)②關于PPP財政風險界定的研究，作者特別感謝中國財政科學研究院趙全厚研究員的支持。。進一步可以將PPP模式財政風險劃分為四類，即顯性直接風險和顯性或有風險，隱性直接風險和隱性或有風險（見表1）。

依據(jù)財政部《指引》③《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）。中的規(guī)定：“PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等”。從PPP財政支出責任的構成來看，股權投資、配套投入等需要在前期投資建設階段支出，屬于政府的直接支出責任；而風險承擔責任支出則取決于風險事項的發(fā)生與否，當約定的未來風險事項發(fā)生時，就需要按照合同約定的風險分配方案承擔相應支出責任；運營補貼則需要社會資本方依據(jù)所提供公共服務的績效評價結果獲得對價支付，是設定前提條件的承諾性支出。由此可見，單從PPP項目合同規(guī)定的政府支出責任來看，上述四種責任基本上屬于政府的顯性責任，形成政府的顯性財政風險。其中，政府的股權投資、配套投入和運營補貼屬于直接顯性風險，而風險補貼則屬于政府的顯性或有風險。從權責發(fā)生制會計角度來看，這些支出責任屬于政府債務性質。

表1 PPP財政風險矩陣分析

在PPP項目合同中社會資本方承擔的責任和風險相應會有較為詳細的規(guī)定。在正常情況下，經(jīng)過較為規(guī)范的程序，社會資本方正常履約是一個大概率事件，不需要政府承擔這些成本。但社會資本方畢竟是市場主體，存在著經(jīng)營失敗的可能性，雖然可能是小概率事件，可一旦出現(xiàn)，社會資本方失敗所導致的責任缺失極有可能直接轉嫁給政府，畢竟項目所提供的是公共工程或公共服務，而政府在公共服務提供方面具有法定職責。因此，由于社會資本方的失?。ú糠质』蛉渴。┒z留的合同規(guī)定的社會資本方的責任，將會成為政府的隱性或有責任（隱性或有負債）。不僅如此，由于公共領域項目的復雜性，一些PPP項目在合同簽署時可能存在著考慮不周全的情況，在項目實施過程中可能出現(xiàn)增加合同外的支出責任。如果在合同簽訂前，這些支出責任本應由社會資本方按照比較優(yōu)勢原則來承擔的，但在項目實施進程中這些不得不追加的支出責任就需要政府來承擔，構成政府的直接隱性債務。也就是，按照道義責任推定應由政府負擔的部分。

此外，2014年以來，隨著PPP模式的快速推進，實踐中出現(xiàn)了一些不規(guī)范的行為，諸如PPP被泛化濫用，“明股實債”“固定回報”“保底承諾”“政府隱性擔?！?，以及“以購買服務名義違規(guī)為PPP項目融資”等現(xiàn)象，都有可能增加現(xiàn)在或未來的政府債務負擔，引發(fā)財政風險。因此，“明股實債”等違法違規(guī)行為造成的現(xiàn)實債務增加，通過故意夸大未來財政規(guī)模規(guī)避10%的紅線而增加政府支出責任總量等，雖屬于在政府債務表外和限制性規(guī)定之外的不當融資，但是應該納入隱性的財政風險計量和管控范圍。

二、PPP模式財政風險的識別

PPP模式財政風險的識別，需要根據(jù)上述的界定，按照政府與社會資本合作中具體風險責任的劃分來進行更為系統(tǒng)的識別。首先，合同中要對項目建設、運營中的風險責任在政府方和社會資本方之間進行合理劃分；其次，按照政府與社會資本業(yè)已劃定的風險責任，對合同規(guī)定的具體風險責任事項進行系統(tǒng)性識別；最后，對PPP合同之外可能涉及的項目建設、運營中出現(xiàn)的意外風險進行確定性責任歸屬認定。

（一）PPP模式風險責任的合理分擔是識別財政風險的前提

政府全資建設和運營的公共項目，其風險由政府獨自承擔；政府和社會資本合作建設和運營的公共項目則需要合作雙方合理分擔風險。這也是政府在公共領域引入社會資本的重要原因。所謂風險分擔，即確定風險的歸屬權以及與此相對應的風險事件補償責任。在PPP模式中，要針對不同的風險承擔主體考慮相應的風險分擔措施，建立平等的、動態(tài)的風險共擔機制，由對某風險最有管控能力和最低管控成本的那方承擔相應風險，達到總體風險的最小化。

1.風險責任合理分擔的原則

一般來講，在PPP中，政府按照合同分擔的風險責任直接體現(xiàn)為政府顯性的、直接的財政風險。理論上說，政府分擔的風險責任越小，政府因此而應負擔的風險補償壓力就越小。但在現(xiàn)實中基于平等協(xié)商的原則，政府若刻意躲避應該承擔的風險責任，就難以如期如愿地吸引社會資本。因此，從長期博弈來看，政府與社會資本的合作最終會按照一定的原則趨向于雙方合理分擔風險責任的狀態(tài)。這些原則包括：（1）公平原則。PPP項目的風險分擔主要通過合同的方式來進行分配。公平原則體現(xiàn)在，一方面在合同內(nèi)對于風險的權利義務的平衡，另一方面，要平衡合同所衍生的風險權利義務，進而評估由風險事件引起的收益和損失情況；（2）歸責原則?！皻w責”是為了解決PPP風險分擔時責任具體應由誰承擔的問題，應依風險類型分別適用于民事歸責原則和行政歸責原則；（3）風險收益對等原則。PPP各參與方應根據(jù)其在項目中的收益情況考慮相應承擔的風險損失，各方主體承擔的風險程度應與其所得收益回報相匹配；（4）有效控制原則。PPP各參與方應遵循誰最有利控制該風險，誰就來擔當管理此風險的原則，實現(xiàn)風險最優(yōu)管理和風險最小成本管理狀態(tài)；（5）風險成本最低原則。從項目全生命周期和全部參與方的視角考慮，風險成本最低原則是指風險分擔應使不同生命階段的參與方承擔風險的總成本最??；（6）風險上限原則。項目各參與方能夠承擔風險的上限應與其承擔該風險的經(jīng)濟能力、技術能力、管理能力等匹配，量力而行，特別是社會資本方承擔的風險，如果超出上限，極有可能帶來所提供公共設施或服務的風險發(fā)生，風險可能直接轉嫁給政府方；（7）直接損失承擔原則。當風險顯現(xiàn)，直接受損者防范、控制此類風險的內(nèi)在動力和積極性高，可以提高風險承受能力和管理效率；（8）風險分擔的動態(tài)原則。PPP項目周期長，運作過程復雜，對未來難以準確判斷，應在合同中設計重新談判條款來實現(xiàn)風險分擔的動態(tài)調(diào)整。

總之，綜合運用各種風險分擔原則公平合理分配風險，既是保證PPP項目成功實施的關鍵因素，也是識別和防控財政風險的重要基礎。

2.PPP模式風險識別與分擔框架

目前文獻研究中，關于PPP項目風險識別與分擔，主要來自于案例的總結分析、問卷調(diào)查/專家訪談的統(tǒng)計分析、政府設計的PPP項目風險分擔建議、基于理論模型和實證分析的結果、PPP項目的歷史經(jīng)驗值等具體方式。一般來講，PPP風險識別與分擔的框架為：

政府部門更具有控制力的風險類型是：政局不穩(wěn)定、主權風險、所有權風險、監(jiān)管體制不完善、法律體系不完善、官僚及腐敗、授權風險、項目決策失誤、土地取得、投資誘因不足、規(guī)劃變更、稅收政策變化等風險，這類風險偏宏觀，由政府部門承擔比較合理。

社會資本方主要承擔中觀層面的風險，項目融資階段（融資結構、融資成本、金融市場不健全、融資可獲得性）、建設階段（設計不合理、工程質量、自然條件、供應、技術、合同）和營運期（運營效率低下、服務質量缺陷、財務風險、維修成本超支）中的大部分風險由社會資本方控制更為合適。社會資本方通過組建一支有能力、有經(jīng)驗的項目管理團隊，能夠更好控制風險。

還有一類風險，需要根據(jù)造成風險的原因，根據(jù)歸責原則確定由哪一方來承擔，或者共擔。比如，設計變更風險，如果是因為政府在某領域的規(guī)范標準變化或者是規(guī)劃變更，而引發(fā)的風險損失應該由政府部門承擔；如果是因為社會資本方的設計不合理，技術水平不夠而引發(fā)的設計變更風險損失則由社會資本承擔；如果是由于項目合作期間合同變更而導致的設計變更，相應的風險損失則由雙方按照一定的原則共同承擔。如果由于一些非雙方的原因，或者雙方都有過錯，以及由于合同條款不嚴密導致的合同風險，則由雙方按照一定原則分別承擔風險。值得注意的是，一些微觀層面的風險有可能最終轉嫁給政府部門承擔。

總之，通過合同約定分擔機制與具體分擔方案，最大可能規(guī)避風險，使各參與方實現(xiàn)“多贏”，從而促進PPP項目的順利實施，有效控制和防范總體風險，并有效減少政府承擔的直接財政風險。

（二）PPP模式財政風險識別三原則

由于政府在公共服務領域有直接面對公眾負責的法定職責，因此在理論上說，無論公共服務項目是由政府直接生產(chǎn)和提供，還是由政府與社會資本合作生產(chǎn)和提供，政府均要承擔相應的法定職責。只不過是生產(chǎn)和提供的組織方式不同，政府實質上承擔的風險有所區(qū)別而已。

在PPP模式中，政府承擔的財政風險類別與政府直接建設和運營項目所承擔的財政風險是有明顯區(qū)別的，需要較為系統(tǒng)的識別。根據(jù)前述財政風險的劃分概念，PPP模式中財政風險的劃分要基于如下原則：

1.合同約定原則。基于PPP風險分擔原則和分擔機制，合同中所約定的政府部門承擔的風險都屬于顯性財政風險，但需要依據(jù)具體條款厘清顯性直接風險和顯性或有風險。

2.公共性原則。PPP項目是公共性項目。因此，基于政府在公共領域的法定職責，即使在PPP合同中明確規(guī)定屬于社會資本方的責任風險在一定條件下（社會資本方運營失敗或無力承擔風險補償責任）都有可能轉化為政府財政風險，構成政府的隱性或有債務。

3.動態(tài)性原則。PPP項目的生命周期較長，涉及相關利益主體多，當內(nèi)外部條件發(fā)生變化時，合同未約定的意外風險可能會出現(xiàn)，需要重新確定風險分擔布局，協(xié)同解決風險隱患。但PPP畢竟是公共工程和服務，政府基于天然的職能，不得不在動態(tài)風險管理中居于主導地位，相應承擔更多責任，可能帶來額外的政府支出，引發(fā)隱性直接的財政風險。

（三）系統(tǒng)性識別財政風險的類別

1.政府承擔的責任及其財政風險歸屬

主要有兩類：一類是政府因擁有絕對資源優(yōu)勢所承擔的風險，以項目外部風險及宏觀風險為主。例如，政局不穩(wěn)定、所有權風險、主權風險、項目審批延誤、項目決策失誤、征地（選址）等等，這一類風險發(fā)生，政府責無旁貸。另外一類是政府對該風險的控制力比較強，但并不能絕對控制，仍要受外界其他因素影響的風險。對于“政府干預”“政府違約”“政策變化”“法律風險”這些政策風險政府顯然有比較強的控制力，政府主要承擔有效抑制這些風險發(fā)生的責任，所以，政府是此類風險主要承擔者?！皡R率變化風險”由政府主要分擔是因為政府可以通過補貼、擔保方式較有力地分擔?！盎A設施配套風險”是由于政府是公共資源的擁有者，在規(guī)劃許可的范圍內(nèi)，政府能夠承擔該風險，因而應在風險分擔中承擔主導責任。

2.政府與社會資本共擔責任及財政風險歸屬

政府和社會資本雙方在對這一類風險的控制能力上沒有特別大的差距，均有一定規(guī)避風險的途徑?？傮w來看，通貨膨脹的變化、利率變化、競爭風險均受市場大環(huán)境影響，在由社會資本方承擔主要風險的同時，政府也要與其共擔這類風險。同樣，對于不可抗力風險，需要政府與社會資本方共同努力，通過采取措施盡量降低損失，其責任應由雙方共擔。而且，一般來說，這類共擔的風險責任也要在合同中按照一定的原則明確各自的分擔比例。政府分擔的比例部分實際上也歸屬于政府的顯性財政風險，而社會資本方分擔的比例部分在其失敗或失去抵御能力時也可能直接轉嫁給政府承擔，屬于政府隱性或有財政風險范疇。

3.社會資本方承擔的責任及財政風險歸屬

由社會資本承擔的風險責任，比如項目融資、設計、建設、運營過程中可能出現(xiàn)的工程質量風險、市場風險、運營費用超支風險、違約風險等有可能在一定條件下轉化為政府部門承擔的責任。即一旦出現(xiàn)經(jīng)濟利益損失并且超越社會資本方承受能力時，就有可能導致政府財政承擔風險，成為政府隱性或有風險。

4.PPP合同之外的風險責任歸屬

以上所述的風險都是在PPP合同中明確規(guī)定的責任劃分。然而，在PPP全生命周期中，由于時間跨度長和社會公眾對公共服務需求的變化，可能會出現(xiàn)合同簽訂之時未曾預期到的責任，如相關配套設施的增加、環(huán)境保護公共需求的提高等。這些責任的追加大多數(shù)會直接體現(xiàn)為作為公共服務責任主體——政府的直接成本，故而成為政府的隱性直接財政風險。

基于上述分析，表2對PPP中存在的各種責任進行了經(jīng)濟學意義上的財政風險識別和歸類。需要說明的是，這些財政風險，若相對于目前地方政府的債務管理口徑而言，又屬于“表外”的財政風險，具有隱匿的含義。

三、防范化解PPP模式財政風險的政策建議

2014年以來，雖然是由中央政府層面力推PPP模式，高度重視，積極發(fā)展——建機構、推培訓、建項目庫、推示范項目、出文件、法規(guī)，但是，隨著PPP的迅猛發(fā)展，項目量激增，一些潛在的風險日益受到各方高度關注。去年以來，財政部密集出臺的規(guī)范性政策，一定程度上給“PPP熱”降溫，推動PPP向更加規(guī)范的軌道發(fā)展?；谇拔娘L險識別的分析，簡要提出以下政策建議。

（一）加快PPP立法，完善PPP制度體系建設

建議盡快填補政府和社會資本合作領域頂層立法空白，加快立法進程，推動PPP進入規(guī)范、有序發(fā)展的成熟階段。目前各部門的紅頭文件過多，法律層次較低，急需提高PPP的立法層次，加快《PPP條例》（征求意見稿）出臺，統(tǒng)一協(xié)調(diào)財政部、發(fā)改委等部門出臺的制度規(guī)范，為PPP創(chuàng)新過程中防范風險保駕護航。

（二）適當控制地方財政支出責任，防范顯性財政風險

當前PPP項目數(shù)量和投資規(guī)模膨脹較快，其中大量累積的地方財政支出責任成為PPP中蘊含的財政風險源頭之一。首先，要控制PPP項目數(shù)量增長。借鑒目前地方政府債務監(jiān)管中債務限額與

余額的關系，嚴格履行一般公共支出10%的比例上限，要求地方政府從控制風險的角度壓減PPP落地項目數(shù)量，按照輕重緩急的原則分階段、分領域統(tǒng)籌安排落地項目。第二，對PPP項目中的財政支出責任進行風險監(jiān)控。將PPP項目中的政府財政支出責任，統(tǒng)一納入地方財政風險測試的范圍，并對地方財政風險測試實施較統(tǒng)一的指導意見。第三，要降低地方財政投資補助標準，嚴格控制地方政府資本金投入比例。第四，要積極防范PPP起步階段的不規(guī)范項目操作引發(fā)的財政“兜底支出責任”風險。建議在地方政府層面按照轄區(qū)PPP項目總投資的一定比例預算安排落地項目風險金，可以考慮先從小做起，逐年累積，最終形成與兜底性責任相匹配的風險基金。

表2 PPP財政風險類別

續(xù)表

（三）有效提高社會資本方的質量，防范隱性或有財政風險

PPP項目周期長、投入大，在全生命周期可能會面臨諸多風險，提高社會資本方的質量是防范財政風險的重要環(huán)節(jié)。

首先，規(guī)范央企參與大型PPP項目的會計核算。根據(jù)股權出資比例、其他出資方的投資性質、與其他出資方關聯(lián)關系、央企參與程度、風險分擔與收益共享機制等多重因素綜合衡量央企對項目的控制程度，并量化處理綜合評判指標體系，從制度上嚴格規(guī)范央企的PPP投資行為。第二，完善配套制度，吸引優(yōu)質民間資本參與，發(fā)揮民間資本的運營管理經(jīng)驗和技術優(yōu)勢。進一步完善地方政府誠信體系建設、加快PPP資產(chǎn)交易體系建設，構建規(guī)范暢通的社會資本退出機制。第三，優(yōu)化政府采購招標制度，采購優(yōu)質社會資本方，強化社會資本方的后期運營責任。

（四）加強對PPP項目全過程以及各參與方的監(jiān)管

財政部和發(fā)改委近年來相繼出臺的一系列制度規(guī)范和政策，對PPP規(guī)范操作和風險防控發(fā)揮了重要作用。面對PPP出現(xiàn)的新情況新問題，需要進一步完善監(jiān)管框架，建立規(guī)范、透明的監(jiān)督機制，促使項目全過程信息公開，確立明晰的行業(yè)運行秩序，引導參與方理性預期，通過監(jiān)管處罰提高惡意行為的違規(guī)成本。

加強PPP經(jīng)驗數(shù)據(jù)儲備與分析，提高未來相關風險因素預測的精確性。對于PPP適用領域、項目展開過程中涉及的折現(xiàn)率、收益率等問題，進行詳細論證分析，進而實現(xiàn)對相關因素未來變化的有效把握，降低潛在風險。同時，政府要考慮對或有負債相關的支出進行合理預測以及合理的協(xié)調(diào)安排，降低風險。此外，對于PPP中不可預知的風險，應保持審慎監(jiān)管的態(tài)度。設立應急處置預案，構建快速響應、分類施策、協(xié)同聯(lián)動、穩(wěn)妥處置的風險應對機制。