●章 輝

黨的十九大報告作出“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”的重大判斷，并提出“全面實施績效管理”的要求。2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會議進(jìn)一步指出，“推動高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前和今后一個時期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟(jì)政策、實施宏觀調(diào)控的根本要求”，必須加快形成包括指標(biāo)體系、績效評價在內(nèi)的一系列推動高質(zhì)量發(fā)展的有效措施。筆者認(rèn)為，作為現(xiàn)代財政制度重要組成部分的政府采購制度，從推動高質(zhì)量發(fā)展的宏觀視角來思考政府采購政策功能的優(yōu)化，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段所賦予的新使命。然而，政府采購政策功能優(yōu)化的決策依據(jù)又是建立在對其功能效果作出科學(xué)、客觀評價的基礎(chǔ)之上，且政府采購政策功能效果評價首先需要構(gòu)建科學(xué)的評價指標(biāo)。鑒于此，本文集中討論如何構(gòu)建政府采購政策功能效果的評價指標(biāo)，從而為政府采購政策功能效果評價提供實施途徑，進(jìn)而可以為服務(wù)推動高質(zhì)量發(fā)展的政府采購政策功能如何優(yōu)化提供啟示。

一、政府采購政策功能效果評價指標(biāo)設(shè)計思路

（一）指標(biāo)框架要體現(xiàn)政策評價的特點和要求

作為政策評價，評價指標(biāo)應(yīng)是由政策投入、政策執(zhí)行、政策產(chǎn)出、政策效果以及政策持續(xù)等“版塊”構(gòu)成的具有因果關(guān)系的結(jié)構(gòu)體系。

如圖1所示，作為政策評價的五個基本“版塊”，每一“版塊”均具有不同的評價指向。具體而言，政策投入“版塊”指向政策的制定、完善和細(xì)化，以及配套政策的出臺，體現(xiàn)了作為公共產(chǎn)品屬性的政策供給情況；政策執(zhí)行“版塊”指向政策的實施過程，涉及政策的落實、推進(jìn)和保障，屬于政策落地后的過程管理，資源配置效率和X效率①的高低在這一過程會影響后續(xù)的產(chǎn)出；政策產(chǎn)出“版塊”指向政策效率，政策效率的衡量可以是政策目標(biāo)的數(shù)量結(jié)果，也可以是每一產(chǎn)出的單位成本；政策效果“版塊”指向政策產(chǎn)出的質(zhì)量，反映政策投入是否有效，政策實施是否必要，政策產(chǎn)出是否達(dá)到既定目標(biāo)；政策持續(xù)“版塊”則基于政策效果，反思政策出臺及實施的價值，以及政策是否需要持續(xù)或退出。如果政策有持續(xù)的價值，還可以基于前面四個“版塊”的綜合評價，提出政策的完善建議。

盡管評價“版塊”各有指向側(cè)重，但“版塊”之間又具有前后相依的邏輯關(guān)系。這種邏輯關(guān)系主要體現(xiàn)在：政策執(zhí)行是以政策投入為前提和基礎(chǔ)；政策投入的規(guī)章制度又是政策執(zhí)行的依據(jù)，也是政策功能效果評價指標(biāo)評判的依據(jù)；政策投入和政策執(zhí)行的共同作用，才可能有政策產(chǎn)出。另一方面，政策投入和政策執(zhí)行也可能沒有產(chǎn)出，所以說，“良好的管理本身并不是目的”；政策產(chǎn)出是政策效果的必要條件，但不是充分條件。換句話說，政策有產(chǎn)出，未必有效果，甚至可以說“如果沒有取得理想的效果，那么完整的執(zhí)行程序只是浪費(fèi)時間和金錢而已”；但政策有效果，則必定以產(chǎn)出為前提；政策持續(xù)則是基于政策效果評價后的反思，如果政策需要持續(xù)，則要進(jìn)一步考慮：政策是否有完善的必要（政策制定）；過程管理是否有效（政策執(zhí)行）；政策產(chǎn)出是否體現(xiàn)效率；政策效果是否可以進(jìn)一步提升。

圖1 政府采購政策功能效果評價“版塊”

當(dāng)然，以上五個“版塊”只是說明基于政策評價所具有的特點和基本要求而需具備的構(gòu)成要件，至于如何將不同“版塊”的指向內(nèi)容具體化，則需要對不同“版塊”設(shè)計出具體的評價指標(biāo)。

（二）指標(biāo)設(shè)計需要反映指標(biāo)框架的內(nèi)在關(guān)聯(lián)并指向政策效果

借鑒新公共管理理論，政府采購政策功能效果評價指標(biāo)可以分為經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效率性指標(biāo)、有效性指標(biāo)和公平性指標(biāo)。

圖2 評價“版塊”與指標(biāo)屬性的邏輯關(guān)系

如圖2所示，經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)用來考察政策從投入到執(zhí)行的機(jī)會成本，包括政策投入的必要性、可行性、時效性和完備性等。效率性指標(biāo)用來考察政策投入、政策執(zhí)行后的產(chǎn)出情況，也可以簡單理解為政策投入與產(chǎn)出的相關(guān)性考察。但政策產(chǎn)出絕不僅僅是政策投入的結(jié)果，還有賴于政策協(xié)調(diào)和配合，乃至政策執(zhí)行主體的主觀能動性。因此，政策產(chǎn)出是政策本身、政策配置效率和X效率的“復(fù)合函數(shù)”。有效性指標(biāo)用來考察政策計劃目標(biāo)或效果的實現(xiàn)程度，顯然，政策計劃目標(biāo)或效果的基礎(chǔ)是政策計劃數(shù)量的實現(xiàn)，也就是政策產(chǎn)出目標(biāo)的實現(xiàn)，而政策產(chǎn)出又是政策投入和政策執(zhí)行的結(jié)果。因此，圖2中，有效性指標(biāo)體現(xiàn)了政策投入、政策執(zhí)行到政策產(chǎn)出，再到政策效果的重重邏輯遞進(jìn)關(guān)系。公平性指標(biāo)用來考察政策結(jié)果的公平程度。從公平性指標(biāo)與評價“版塊”度量的邏輯關(guān)系來說，其在整個指標(biāo)體系構(gòu)成中與有效性指標(biāo)的邏輯關(guān)系地位是一致的，但考察的重點卻不一樣。因為有效性指標(biāo)并不能反映政策效果實現(xiàn)中的結(jié)果公平問題。比如說，利用政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，有效性指標(biāo)可以反映有多少中小企業(yè)由于該項政策而獲得了支持，對這些企業(yè)產(chǎn)生了哪些有益的效果；但在中小企業(yè)內(nèi)部，不同中小企業(yè)政策受益的公平性卻不能得到反映；由于對中小企業(yè)實施的政府采購優(yōu)惠政策，對其他企業(yè)又是否產(chǎn)生了公平性問題，也同樣在有效性指標(biāo)中得不到反映。

從經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效率性指標(biāo)、有效性指標(biāo)、公平性指標(biāo)與評價“版塊”的對應(yīng)視角考察，盡管側(cè)重點不同，但又因為內(nèi)在的邏輯關(guān)系，最終都指向了政策效果。如果從政策實施的單個周期看，政策投入、政策執(zhí)行、政策產(chǎn)出和政策效果已構(gòu)成了一個完整的政策評價客體系統(tǒng)。但是，很多政策并不是一次性的，而是有持續(xù)性，這就需要有政策持續(xù)“版塊”。政策持續(xù)的判斷是需要綜合經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效率性指標(biāo)、有效性指標(biāo)和公平性指標(biāo)的評價結(jié)果而做出，實際上基于本輪政策效果的評價結(jié)果，而對下一輪政策投入、政策實施、政策效率和政策效果給出合理化建議。另一方面，政策性評價中包括政策持續(xù)這一評價“版塊”，也體現(xiàn)了政策評價與單個項目評價的不同。因為單個項目的效果評價，只需要回答項目產(chǎn)生預(yù)期結(jié)果的程度；而政策效果評價還需要回答政策決策的合理性。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中對此作了一個很形象的說明：以清掃街道為例，如果是項目效果評價，則是關(guān)注市民對街道清潔的滿意程度；如果是政策效果評價，則要詢問市民，他們希望把公共資金花在保持街道整潔上面，還是花在他們贊成的其他方面，如建造道路或重新鋪路之類。

（三）評價指標(biāo)要做到全面性和可操作性的統(tǒng)一

評價指標(biāo)首先要具有全面性。這就要求指標(biāo)體系盡可能地全面覆蓋政策的所有指向，能反映政策的方方面面。就政府采購政策功能而言，包括調(diào)控功能、效率功能、協(xié)調(diào)功能和規(guī)范功能四個方面。因此，從指標(biāo)設(shè)計的系統(tǒng)性考慮，政府采購政策功能效果評價指標(biāo)應(yīng)是四個方面功能評價指標(biāo)的綜合。評價指標(biāo)還要具有可操作性。這就要求指標(biāo)數(shù)據(jù)具有可獲得性，要求能夠通過資料查閱、問卷調(diào)查、訪談等方式采集到指標(biāo)數(shù)據(jù)。指標(biāo)要盡可能量化，避免評價時的主觀隨意性。

評價指標(biāo)設(shè)計的全面性和可操作性，既具有統(tǒng)一性，也具有矛盾性。一方面，指標(biāo)設(shè)計只有做到全面性，才能具有評價的可操作性。否則，評價的價值和意義無法體現(xiàn)；另一方面，指標(biāo)設(shè)計的全面性，必然會影響部分指標(biāo)的可操作性，有些指標(biāo)雖然有必要，也很有價值，但無法獲得相關(guān)數(shù)據(jù)。

對于指標(biāo)設(shè)計全面性和可操作性的矛盾，筆者認(rèn)為，指標(biāo)全面性的要求是基礎(chǔ)，但指標(biāo)的可操作性是評價工作的保障。不能因為一味地追求全面性，而使得評價工作難以進(jìn)行下去，這就是得不償失。可行的辦法是：一是尋求替代指標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，我們通常說，最優(yōu)永遠(yuǎn)無法實現(xiàn)，我們只能追求次優(yōu)。替代指標(biāo)就是一種次優(yōu)的選擇，也是評價工作靈活性的體現(xiàn)；二是對于部分既不可或缺又不能找到替代的指標(biāo)，可以保留在指標(biāo)體系中，在評價時，暫時對該指標(biāo)不予評判，等將來條件成熟時，在政策后續(xù)評價中再對該類指標(biāo)實施評判。這樣，既保證了關(guān)鍵指標(biāo)的存在性，又不影響評價工作的開展；三是對于部分指標(biāo)需要大膽地放棄。這類指標(biāo)的重要性比上面所說的保留不評的指標(biāo)要低，但評價數(shù)據(jù)的獲取卻完全不可能。

二、政府采購政策功能效果評價指標(biāo)的選擇及構(gòu)成

政府采購政策功能效果評價指標(biāo)的選擇和構(gòu)成，是指標(biāo)框架的填充和細(xì)化，并最終構(gòu)成一個可以操作的評價指標(biāo)體系（見表1）。

（一）政策投入類指標(biāo)的選擇及構(gòu)成

政策投入反映的是政策的制定和出臺，從制度上為政策執(zhí)行提供保障。在政策評價中，政策投入類指標(biāo)主要是考察政策的有和無。

政府采購政策投入的內(nèi)容包括主體政策和配套政策。政府采購主體政策是政府采購執(zhí)行的關(guān)鍵依據(jù)，涉及政府采購法及其實施條例、促進(jìn)政府采購政策功能的規(guī)章、政府采購當(dāng)事人的行為規(guī)范等。政府采購配套政策則是保障各項政策順利實施的輔助制度，主要包括政府采購預(yù)算和政府采購資金支付兩個方面，分別從采購預(yù)算和采購資金支付規(guī)范兩方面為政府采購執(zhí)行提供保障。

因此，政府采購政策功能效果評價指標(biāo)體系中，政策投入類指標(biāo)由主體政策及其細(xì)化、配套政策投入兩個二級指標(biāo)構(gòu)成。其中：主體政策及其細(xì)化指標(biāo)又進(jìn)一步細(xì)分為政府采購法律及其條例、政府采購當(dāng)事人行為規(guī)范、促進(jìn)政府采購政策功能的規(guī)章三個三級指標(biāo)；配套政策投入指標(biāo)則由預(yù)算編制配套政策和政府采購資金支付配套政策兩個三級指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化考察。

（二）政策執(zhí)行類指標(biāo)的選擇及構(gòu)成

政策執(zhí)行是政策的具體實施，反映的是政策從制度到實踐的轉(zhuǎn)化，或者說是政策要求的“落地”。從政府采購政策的執(zhí)行看，主要指向政府采購政策執(zhí)行的保障機(jī)制、政府采購執(zhí)行的流程規(guī)范和政府采購政策功能導(dǎo)向的彰顯三個方面。

政府采購政策執(zhí)行的保障機(jī)制為政府采購實務(wù)有效開展提供了工作環(huán)境或工作要求，主要包括管采分離、應(yīng)采盡采、集采機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核、投訴處理四個方面。管采分離要求政府采購監(jiān)督管理與操作執(zhí)行相分離，從而確保財政部門監(jiān)督管理職責(zé)的落實和集中采購機(jī)構(gòu)獨立操作運(yùn)行。應(yīng)采盡采體現(xiàn)了依法采購，既要杜絕規(guī)避政府采購的行為，又要穩(wěn)步擴(kuò)大政府采購的范圍。從政府采購政策功能效果體現(xiàn)視角來說，應(yīng)采盡采是從政府采購規(guī)模上促進(jìn)了政府采購功能的實現(xiàn)。作為承擔(dān)集中采購任務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，集中采購機(jī)構(gòu)執(zhí)行政府采購的法律、行政法規(guī)和規(guī)章的情況、采購范圍、采購方式和采購程序的執(zhí)行情況、集中采購機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理、集中采購機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能、集中采購機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、集中采購機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的廉潔自律等，都會影響政府采購政策功能的實現(xiàn)程度。在政府采購政策執(zhí)行過程中，規(guī)范政府采購供應(yīng)商投訴及財政部門受理投訴的行為，則可以從機(jī)制上保護(hù)政府采購當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)政府采購秩序，保障政府采購的規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)政府采購政策功能的實現(xiàn)。因此，從保障機(jī)制方面考察政府采購政策的執(zhí)行，選擇了管采分離、應(yīng)采盡采、集采機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核、投訴處理四個指標(biāo)。其中：集采機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核又進(jìn)一步細(xì)化為考核結(jié)果公開、考核內(nèi)容和考核方式三個下級指標(biāo)；投訴處理則是通過投訴渠道和程序及結(jié)果處理兩個下級指標(biāo)來具體考察。

從政府采購流程的視角，可以將政府采購執(zhí)行過程分解為采購前、采購中和采購后三個不同的階段。由于每一階段政府采購執(zhí)行的對象和側(cè)重點不同，因此，政府采購執(zhí)行流程不同階段所規(guī)范的內(nèi)容也應(yīng)有差異。

采購前規(guī)范的重點就是采購預(yù)算的編制。同時，合理編制政府采購預(yù)算也是采購中和采購后規(guī)范和修正政府采購執(zhí)行的一個重要依據(jù)。采購中的規(guī)范主要是針對采購周期長、逆向選擇、串謀與勾結(jié)，涉及政府采購的方式選擇風(fēng)險、尋租風(fēng)險與委托－代理風(fēng)險。采購后的規(guī)范主要針對采購對象交付不及時、供應(yīng)商售后服務(wù)差、采購信息反饋不靈，具體措施則是通過構(gòu)建簽約供應(yīng)商的跟蹤信用評價體系與完善政府采購的信息反饋制度。

根據(jù)政府采購執(zhí)行不同階段規(guī)范重點的差異，政府采購執(zhí)行流程規(guī)范的考察指標(biāo)相應(yīng)設(shè)置為：預(yù)算約束、采購實施和驗收評價三個指標(biāo)，分別對應(yīng)采購前、采購中和采購后三個不同的采購階段。其中，采購實施的考察又分別從信息公開、采購方式和采購評審三個方面具體化；驗收評價的考察則細(xì)化為驗收管理和績效評價兩個指標(biāo)。

政府采購政策功能實現(xiàn)的途徑因功能內(nèi)容不同而有區(qū)別。具體而言：政府采購政策功能中的效率功能和規(guī)范功能的實現(xiàn)途徑本身就融入政府采購實踐的方方面面，這類功能通過政府采購制度完善、機(jī)制優(yōu)化、采購方法方式科學(xué)設(shè)計、過程監(jiān)控、結(jié)果考核就能得到促進(jìn)。因此，效率功能和規(guī)范功能的考察，也就可以通過政府采購政策執(zhí)行的保障機(jī)制、政府采購執(zhí)行的流程規(guī)范來予以反映。而政府采購政策功能中的調(diào)控功能和協(xié)調(diào)功能，卻需要有專門的政策導(dǎo)向，才能使得這類特定的功能得以實現(xiàn)。因此，政府采購政策功能導(dǎo)向考察指標(biāo)的設(shè)置就集中于反映調(diào)控功能和協(xié)調(diào)功能，分別從促進(jìn)自主創(chuàng)新、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、節(jié)能產(chǎn)品優(yōu)先采購、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品采購和進(jìn)口產(chǎn)品審核管理等五個指標(biāo)來考察，各指標(biāo)又分別下設(shè)具體指標(biāo)（詳見表1）。

（三）政策產(chǎn)出類指標(biāo)的選擇及構(gòu)成

政策產(chǎn)出是政策效果實現(xiàn)的必要條件，另一方面，政策產(chǎn)出又是政策投入與政策執(zhí)行的結(jié)果。因此，政策產(chǎn)出可以分別從政策保障與流程規(guī)范產(chǎn)出和政策導(dǎo)向產(chǎn)出兩方面考察。

政策保障與流程規(guī)范產(chǎn)出反映因政府采購政策實施中的規(guī)范和有效推進(jìn)對促進(jìn)政府采購規(guī)模增長、政府采購預(yù)算執(zhí)行、政府采購中當(dāng)事人權(quán)益保障等方面的結(jié)果。因此，衡量政府采購政策保障與流程規(guī)范產(chǎn)出的指標(biāo)設(shè)置為：政府采購規(guī)模增長率、政府采購支出占財政支出的比重、政府采購規(guī)模占GDP的比重、政府采購計劃執(zhí)行率和政府采購?fù)对V處置率5個指標(biāo)。

政策導(dǎo)向產(chǎn)出反映政府采購政策功能中具有特定導(dǎo)向性功能政策的執(zhí)行結(jié)果，這種具有特定導(dǎo)向性的功能不可能通過政府采購流程規(guī)范和規(guī)模擴(kuò)大而自動實現(xiàn)。結(jié)合《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）實施以來的政府采購導(dǎo)向性政策的實施內(nèi)容，設(shè)置中小企業(yè)合同授予占政府采購規(guī)模的比重、節(jié)能產(chǎn)品采購占同類產(chǎn)品的比重、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品采購占同類產(chǎn)品的比重和進(jìn)口產(chǎn)品政府采購增長率等4個政策導(dǎo)向產(chǎn)出的考察指標(biāo)，分別衡量政府采購在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、優(yōu)先采購節(jié)能產(chǎn)品、保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的政策功能產(chǎn)出。

（四）政策效果類指標(biāo)的選擇及構(gòu)成

政府采購政策功能包括規(guī)范功能、效率功能、調(diào)控功能和協(xié)調(diào)功能四個方面。相應(yīng)地，政府采購政策功能效果的考察也就從這四個方面設(shè)置指標(biāo)。

政府采購的規(guī)范功能主要體現(xiàn)在規(guī)范政府行為、促進(jìn)廉政建設(shè)和規(guī)范市場體系三個方面，因此，對政府采購政策規(guī)范功能考察指標(biāo)設(shè)置為：政府集中采購比重、政府采購公開招標(biāo)比重、政府采購資金財政直接支付比重和政府采購領(lǐng)域重大違規(guī)、違法案件發(fā)生率。指標(biāo)選擇的依據(jù)是：一是集中采購更有利于發(fā)揮政府采購的規(guī)模效益、也能夠較好體現(xiàn)政府采購公開、透明的原則，便于監(jiān)控。二是公開招標(biāo)方式無論是在透明度上，還是在程序上，都是最富有競爭力的，也最能體現(xiàn)公開、公正和公平的原則。三是政府采購資金直接支付有利于財政資金的過程監(jiān)控，保障資金的安全和支付時效。四是政府采購領(lǐng)域的違規(guī)違法案件發(fā)生率可以從反面反映政府采購執(zhí)行規(guī)范情況。

政府采購的效率功能就是要提高政府采購資金的使用效益，這也是我國《政府采購法》的立法宗旨之一。通常用來刻畫政府采購資金使用效率的指標(biāo)是政府采購資金節(jié)約率，而將政府采購支出彈性作為考察政府采購效率功能的補(bǔ)充指標(biāo)，則是因為政府采購效率離不開財政支出中政府采購支出的增長趨勢，離開規(guī)模談效率，其效率本身的價值不大。

政府采購的調(diào)控功能是通過政府采購的合同授予、規(guī)模調(diào)整、對象取舍等方式，達(dá)到既定的宏觀調(diào)控目標(biāo)。我國政府采購的調(diào)控功能主要體現(xiàn)在：增加就業(yè)、穩(wěn)定物價、維護(hù)社會公共利益、扶持中小企業(yè)、促進(jìn)民族經(jīng)濟(jì)和激勵自主創(chuàng)新等。因此，在考察指標(biāo)設(shè)置上，主要選擇了新增就業(yè)的政府采購支出彈性、服務(wù)類政府采購規(guī)模變動彈性、政府采購扶持中小企業(yè)效果和政府采購對物價穩(wěn)定的促進(jìn)等指標(biāo)。

政府采購的協(xié)調(diào)功能是通過調(diào)整采購對象的范圍、規(guī)模以及供應(yīng)商的準(zhǔn)入制度來實現(xiàn)，因此，主要從政府采購范圍結(jié)構(gòu)的變動、政府采購區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)效果、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能情況和政府采購環(huán)境保護(hù)功能效果等方面具體考察政府采購協(xié)調(diào)功能效果。

（五）政策持續(xù)類指標(biāo)的選擇及構(gòu)成

政府采購政策功能的持續(xù)性，依賴于兩個方面：一是客觀方面，是指政府采購政策設(shè)計能否滿足政策持續(xù)的客觀需要。包括政府采購政策之間的協(xié)調(diào)和政府采購政策的未來規(guī)劃及其完善，體現(xiàn)為政策本身的生命力；二是主觀方面，是指政府采購當(dāng)事人的認(rèn)知。所有政策都需要當(dāng)事人來執(zhí)行，當(dāng)事人主觀能動性的差異，會表現(xiàn)在政策實施效果的差異上，甚至?xí)捎诋?dāng)事人對政策的不理解、不認(rèn)同，而導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中的走樣和形式主義。因此，對政府采購政策功能持續(xù)性的考察指標(biāo)就分別從政府采購政策設(shè)計和政府采購當(dāng)事人的認(rèn)知兩方面來設(shè)置。

表1 政府采購政策功能效果評價指標(biāo)體系

三、政府采購政策功能效果評價指標(biāo)的權(quán)重及賦值

政府采購政策功能效果評價指標(biāo)體系中，一級指標(biāo)權(quán)重分配比例的原則基于以下幾個方面：一是突出效果導(dǎo)向。政府采購政策功能效果是否實現(xiàn)，是政府采購政策功能評價的歸宿，也是反思政策投入、政策執(zhí)行和政策產(chǎn)出的依據(jù)和參照，是政策持續(xù)判斷的基礎(chǔ)。二是體現(xiàn)政策產(chǎn)出是政策效果的基礎(chǔ)。政策產(chǎn)出是政策效果的必要條件，前文已分析。另一方面，政策產(chǎn)出不一定同時伴隨政策效果，有些政策效果的體現(xiàn)可能需要經(jīng)過很長時間，這就是政策產(chǎn)出的效果時滯，但不能因為暫時沒看到政策效果，而否定政策產(chǎn)出的必要性。三是強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行作為政策投入與政策產(chǎn)出的橋梁作用。政策執(zhí)行不僅是政策的機(jī)械操作，更受政策執(zhí)行主體的主觀能動性影響。因此，即使是完美的政策投入，如果政策執(zhí)行主體出現(xiàn)消極對待、政策理解偏差等，都可能降低政策投入的產(chǎn)出和效果的水平，更何況還可能存在政策被束之高閣的問題。四是兼顧政策既定的考量與政策優(yōu)化的可能。政策投入是政策法規(guī)的制定和出臺，具有客觀性。在政策評價期間，政策規(guī)章是既定的。從某種意義上說，政策效果評價就是對既定政策執(zhí)行以及由此而帶來的產(chǎn)出與政策目標(biāo)實現(xiàn)的衡量。同時，政策效果評價又不同于計劃實施效果的評價，政策效果評價需要反問政策是否必要、是否合理、是否可行、是否需要退出或持續(xù)，而這些在計劃實施效果評價中是不需要涉及的。

按照以上原則，政府采購政策功能效果評價指標(biāo)體系中一級指標(biāo)權(quán)重分配如下：政策投入占權(quán)重的12%；政策執(zhí)行占權(quán)重的21%；政策產(chǎn)出占權(quán)重的27%；政策效果占權(quán)重的30%；政策持續(xù)占權(quán)重的10%。評價指標(biāo)體系中二級及下屬級指標(biāo)設(shè)置明細(xì)、權(quán)重分配與指標(biāo)賦值詳見表1。

四、小結(jié)

構(gòu)建政府采購政策功能效果的評價指標(biāo)，可以為評價政府采購政策功能效果提供實施途徑，進(jìn)而為服務(wù)推動高質(zhì)量發(fā)展的政府采購政策優(yōu)化提供啟示。

政府采購政策功能效果評價指標(biāo)設(shè)計應(yīng)遵循三個方面的思路：指標(biāo)框架要體現(xiàn)政策評價的特點和要求、指標(biāo)設(shè)計需要反映指標(biāo)框架的內(nèi)在關(guān)聯(lián)并指向政策效果、評價指標(biāo)要做到全面性和可操作性的統(tǒng)一。政府采購政策功能效果評價指標(biāo)體系由投入類指標(biāo)、執(zhí)行類指標(biāo)、產(chǎn)出類指標(biāo)、效果類指標(biāo)和持續(xù)類指標(biāo)組成。投入類指標(biāo)由主體政策及其細(xì)化、配套政策投入兩個二級指標(biāo)構(gòu)成。執(zhí)行類指標(biāo)可以從政府采購政策執(zhí)行的保障機(jī)制、政府采購執(zhí)行的流程規(guī)范、政府采購政策功能導(dǎo)向的彰顯三個方面設(shè)置。產(chǎn)出類指標(biāo)可以分別從政策保障與流程規(guī)范產(chǎn)出和政策導(dǎo)向產(chǎn)出兩方面設(shè)置。效果類指標(biāo)則是從規(guī)范功能效果、效率功能效果、調(diào)控功能效果和協(xié)調(diào)功能效果四個方面設(shè)置。持續(xù)類指標(biāo)可以從政府采購政策設(shè)計和政府采購當(dāng)事人的認(rèn)知兩方面來設(shè)置?！?/p>

注釋：

①X效率理論由萊賓斯坦（Harvey Leibenstein）在20世紀(jì)60年代創(chuàng)立。在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野中，效率的指向是配置效率。實際上，個人目標(biāo)與團(tuán)體目標(biāo)存在不一致，個人也并不總是努力工作，這就表明存在與配置效率不同的效率問題，即X效率。