■郭長水

5月23日下午，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央審計委員會主任習近平主持召開中央審計委員會第一次會議，并發(fā)表重要講話，會議審議通過了一系列重要文件。這次會議標志著“中央審計委員會”這一高層議事協(xié)調(diào)機構(gòu)從方案設計階段進入到實務操作階段。近段時間以來，對于中央審計委員會組建和第一次會議召開的意義和影響，各種媒介和相關專家學者都進行了積極評價。筆者認為，中央審計委員會第一次會議的召開，在中國歷史特別是審計發(fā)展的歷史上，將具有劃時代的意義，是中國特色審計事業(yè)發(fā)展的重要里程碑，為建設現(xiàn)代國家治理體系、建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)中華民族偉大復興，提供強有力的體制支撐！本文將從政治、歷史、實務工作等角度對其積極意義開展分析，敬請同行指正。

一、政治意義

1.中央審計委的組建和運行，是貫徹“黨是領導一切”的具體體現(xiàn)，是中國特色現(xiàn)代國家治理體系的重要特征。

十九大報告指出，黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出，組建中央審計委員會，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu),主要職責是，研究提出并組織實施在審計領域堅持黨的領導、加強黨的建設方針政策，審議審計監(jiān)督重大政策和改革方案，審議年度中央預算執(zhí)行和其他財政支出情況審計報告，審議決策審計監(jiān)督其他重大事項等。

此次機構(gòu)改革中，新組建的中央審計委員會、中央全面依法治國委員會、中央全面深化改革委員會、中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會、中央財經(jīng)委員會、中央外事工作委員會，一同構(gòu)成6個黨中央決策議事協(xié)調(diào)性質(zhì)的委員會。審計監(jiān)督作為“八大監(jiān)督”之一，正式納入到中國特色的現(xiàn)代國家治理體系，該項措施勢必大大增強審計工作在現(xiàn)代國家治理體系建設的參與度和權(quán)威性。

從中央審計委員會第一次會議召開透露的信息看，除習近平總書記擔任中央審計委員會主任外，中共中央政治局常委、國務院總理李克強和中共中央政治局常委、中央紀律檢查委員會書記趙樂際擔任副主任，中央審計委員會領導架構(gòu)層級之高，凸顯黨中央對審計監(jiān)督前所未有的重視，目的在于從政治上、從組織上加強和實現(xiàn)黨中央對審計工作的領導，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計監(jiān)督作用。

如果進行國際比較，我國目前對于審計工作的體制性安排，審計監(jiān)督作為國家治理的重要工具，納入國家治理體系，這樣的高規(guī)格、高權(quán)威絕無僅有，所以，中央審計委的組建和運行，是中國特色現(xiàn)代國家治理體系的重要特征！

2.中央審計委的組建，是對行政型審計體制的有力支持。

根據(jù)《中華人民共和國憲法》規(guī)定，我國國家審計機關隸屬國務院和縣級以上地方人民政府領導體制，審計業(yè)務實行本級人民政府和上一級審計機關領導（俗稱“雙重”領導體制），屬于行政型審計體制。目前，縣級及以上各級政府掌握著絕大部分人、財、物等資源的配置權(quán)，政府首長直接管理審計工作，便于支持審計工作，保障審計經(jīng)費，優(yōu)化審計工作條件，容易開展審計工作；有助于審計機關以政府工作為中心，能夠更加直接、更加有效地實施審計監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)、處理和糾正各種違反國家財經(jīng)法紀問題，較好地發(fā)揮審計監(jiān)督在維護財經(jīng)秩序、促進廉政建設、懲治經(jīng)濟犯罪中的作用；有利于促進審計整改，審計成果轉(zhuǎn)換快，工作效率較高。但是，現(xiàn)行的行政型審計體制還存在地方審計工作獨立性不強、審計工作權(quán)威性不強等情況和弊端，主要包括：一是，一些地方審計機關難以全面履行審計監(jiān)督職責；二是，現(xiàn)行審計管轄規(guī)定造成國家審計監(jiān)督存在盲區(qū)；三是，國家審計系統(tǒng)中存在較嚴重的系統(tǒng)資源浪費?，F(xiàn)在，中央審計委的組建，中央審計委辦公室設在審計署，權(quán)威性高，完全有助于克服行政型審計體制前面提到的情況和弊端，提高國家審計機關的地位，是對現(xiàn)行雙重審計體制的有力支持。

所以，在研究審計體制時，不管行政型（政府領導），還是議會型（人大領導），都應認識到，它們都是黨領導下的國家審計體制的不同形式。中央審計委是黨領導下的國家審計體制的最高形式，黨中央總書記、國務院總理、中紀委書記擔任正副主任，讓黨的統(tǒng)籌權(quán)和用人權(quán)、政府的行政權(quán)、中紀委和國家監(jiān)察委的黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察權(quán)，為審計工作的開展提供支持、支撐和協(xié)同，保障國家審計機關全面履行國家治理體制重要工具的重要職能，為國家審計事業(yè)保駕護航，在中國當前國情中,國家審計工作將不可能存在影響審計事業(yè)發(fā)展的體制性障礙！

二、歷史意義

中國古代很早就有審計活動，西周時期就有官計制度，有“宰夫”的職位，主要檢查監(jiān)督百官執(zhí)掌的財政財務收支；秦漢時期，設御史大夫，掌管官吏財經(jīng)方面政績和經(jīng)濟責任審查的職責；三國曹魏時期起，開始設置專職審計機構(gòu)——比部，先隸屬度支部，后隸屬關系發(fā)生變化，至隋唐轉(zhuǎn)屬刑部，審計職能不斷強化，掌管中央行政機構(gòu)及地方各級政權(quán)的行政效率勾檢和財務審計的雙重職責；唐后期和五代時期，戶部、度支、鹽鐵三司等財政管理機構(gòu)承擔審計監(jiān)督職責，北宋時期的三都勾院、都磨勘司、馬步軍專勾司，以及南宋的提舉賬司，發(fā)揮審計監(jiān)督職責，公元1127年，南宋設審計院，這是中國第一個以“審計”命名的專職審計機構(gòu)；元代設御史臺，明清設都察院，監(jiān)察審計合一，專司財政財務審計和財經(jīng)法紀監(jiān)督等職責；北洋政府初期設審計處，隸屬國務總理，后設審計院，隸屬大總統(tǒng)，確立了審計監(jiān)督的法律地位；南京國民政府先設審計院，后根據(jù)“五權(quán)憲法”，改組為監(jiān)察院審計部，審計職權(quán)由監(jiān)察院掌理，審查年度總預算執(zhí)行等情況。1933年，蘇區(qū)中央政府成立審計委員會，由中央人民委員會直接領導，負責監(jiān)督檢查各項財政收支的執(zhí)行情況。建國初期，國家通過財政監(jiān)察手段來加強財經(jīng)領域監(jiān)督；1983年，根據(jù)1982年憲法，組建國家審計署，隸屬國務院，接受國務院總理領導，縣級以上地方人民政府設置審計機關，接受本級政府首長領導，標志著新中國的國家審計體系正式建立。

從歷史角度看，從古至今，我國的國家審計機構(gòu)無論從審計機構(gòu)的設置層次，還是當時的社會重視程度，都無法與目前中央審計委的設置層次和社會對審計賦予的神圣使命相比，國家審計工作的權(quán)威和地位將越來越高，工作任務也勢必越來越繁重！

三、對審計實務工作的現(xiàn)實意義

5月23日，習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出，要落實黨中央對審計工作的部署要求，加強全國審計工作統(tǒng)籌，優(yōu)化審計資源配置，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。

為充分發(fā)揮中央審計委的職能作用，落實中辦國辦2015年12月印發(fā)的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件和習近平總書記的指示精神，按照“總體把握、分步實施、逐步推進”的原則，扎實推進審計事業(yè)發(fā)展，建議關注以下事項：

1.加強全國審計工作統(tǒng)籌，優(yōu)化審計資源配置，穩(wěn)步推進省以下地方審計機關人財物管理改革。

圍繞增強審計監(jiān)督的整體合力和獨立性，強化全國審計工作統(tǒng)籌，加強審計機關干部管理，扎實做好審計系統(tǒng)內(nèi)人員的交流和培養(yǎng)，推進審計項目計劃的統(tǒng)籌和管理，合理配置審計資源，健全重大事項報告制度，審計機關的重大事項和審計結(jié)果必須向上級審計機關報告，上級審計機關要加強對下級審計機關的考核。

2015年，國家選擇江蘇、浙江、山東、廣東、重慶、貴州、云南等 7省市，開展省以下地方審計機關人財物管理改革試點。改革的主要內(nèi)容有：完善機構(gòu)編制和人員管理制度，省級機構(gòu)編制管理部門統(tǒng)一管理本地區(qū)審計機關的機構(gòu)編制，地方審計人員由省級統(tǒng)一招錄，推進審計職業(yè)化建設，加強審計隊伍思想和作風建設；改進經(jīng)費和資產(chǎn)管理制度，地方審計機關的經(jīng)費預算、資產(chǎn)由省級有關部門統(tǒng)一管理，建立健全履行法定審計職責保障機制；建立健全審計業(yè)務管理制度，試點地區(qū)審計機關審計項目計劃由省級審計機關統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌組織本地區(qū)審計機關力量，開展好涉及全局的重大項目審計，完善審計結(jié)果運用機制。目前，試點地區(qū)改革實踐取得階段性成果，國家有關部門和有關省市在各自職責范圍內(nèi)積極推進和解決相關工作。

2.實行審計對象全覆蓋。

按照協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求，依法全面履行審計監(jiān)督職責，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋，建立健全與審計全覆蓋相適應的工作機制，統(tǒng)籌整合審計資源，創(chuàng)新審計組織方式和技術方法，提高審計能力和效率。

加強對審計機關本身的監(jiān)督，探索建立對審計機關的外部審計制度，加強對審計機關主要領導干部的經(jīng)濟責任審計，外部審計由同級黨委和政府及上級審計機關負責組織。

3.改革現(xiàn)行國家審計管轄規(guī)定。

按照現(xiàn)行國家審計管轄規(guī)定，國家審計實行按照財務隸屬關系實施審計管轄的原則。按照上述管轄原則，目前，在市、縣（基層）存在不少中央和省屬單位，大都很少接受審計，違紀違規(guī)行為長時間得不到懲處，部分地方審計機關工作質(zhì)量不高，這種現(xiàn)象應當?shù)玫礁淖?！為此，建議實行以屬地化審計管轄為主，加上臨時性交叉審計管轄的管轄原則,實行更嚴格的“守土有責”審計負責制，真正做到審計對象管轄的全覆蓋；為提高全國審計系統(tǒng)審計工作質(zhì)量，探索建立國家審計系統(tǒng)內(nèi)審計特派辦督導地方審計工作質(zhì)量的監(jiān)督機制。

4.組建真正意義上的全國審計監(jiān)督網(wǎng)絡。

目前，全國審計系統(tǒng)審計監(jiān)督資源沒有聯(lián)成有效網(wǎng)絡，上下級審計機關工作成果不能共享，相互不信任、相互拆臺、相互隱瞞的現(xiàn)象時有發(fā)生，無法滿足全面維護財經(jīng)秩序的需要，全國審計監(jiān)督整體效果不高。為此，建議盡快建立全國范圍的審計查處線索協(xié)助和審計信息共享制度，組建全國、省級兩級的審計案件線索信息交流中心，形成真正意義上的全國審計監(jiān)督網(wǎng)絡，提高審計監(jiān)督效果。

（作者單位：上海海事大學）