文/郭偉明

《中華人民共和國戶口登記條例》第六條規(guī)定：“公民應當在經(jīng)常居住的地方登記為常住人口，一個公民只能在一個地方登記為常住人口。”此外，該條例還規(guī)定：“戶口登記簿和戶口簿登記的事項，具有證明公民身份的效力?！睉艨诘怯洸粌H體現(xiàn)了人口登記管理的基礎性功能，還擁有更多的社會服務管理功能。換言之，戶口登記已經(jīng)成為社會服務管理的一項基礎性、綜合性工作，牽一發(fā)而動全身。公租房承租家庭入住后，十分關注戶口登記問題，這也是政府履行公共服務管理職能的重點。

一、公租房戶口登記的情況與特征

申請公租房的家庭，主要有以下兩種來源：一是本市戶口中低收入家庭，這部分家庭原先具有本地戶口，包括家庭戶口和集體戶口；二是因在本市工作而享受人才配租政策，即在本市工作交納社保等已達一定年限，且符合相應的引進人才標準，可以在本市申請承租公租房的人群。對于公租房承租家庭而言，政府配租的房屋僅是具有居住功能的租賃型住房，因此在入住后即面臨享受何種社會公共服務與屬地公共服務保障的問題。

（一）承租家庭擁有本市戶口的情形

就本市戶口家庭而言，原先的戶口可能與父母、親屬等在一起，現(xiàn)成立新的核心家庭后，已實際居住于公租房，也可能原有住房已拆遷，原有戶口所在地已無實際住房。此外，還可能出現(xiàn)原有住房仍存在且屬于承租家庭所有的情況。從上述情況可以看出，除承租家庭有原住房，戶口所在地仍為原住房外，其他情況均屬于原戶口所在地已無實際住房，且需要明確新的戶口所在地的情形。

當然，還有一種情況是新取得本市落戶指標，戶口在單位的集體戶里或掛靠在特定的戶口簿上。此種情況下，面臨新生兒登記等戶口申報、遷移等需求時，不僅十分不便，而且需要明確真實戶口所在地。

（二）承租家庭不具有本市戶口的情形

承租家庭作為引進人才，為本市經(jīng)濟社會發(fā)展作出了貢獻，因此享受人才公租房的待遇，同樣需要明確是否享受擁有戶口家庭的其他社會公共服務的權利。一種做法是通過工作居住證等措施，明確家庭部分公共服務權利，類似于具有準戶口的功能；一種做法是將家庭實際居住作為享有本市戶口家庭社會公共服務的依據(jù)，直接賦予相應的權利；還有一種做法是達到一定的條件，實現(xiàn)落戶，例如推行積分落戶政策。當然也可以認為雖然此類家庭在當?shù)亻L期穩(wěn)定居住，但不可享受社會公共服務，然而這顯然不符合政府提供公共服務職能的本質(zhì)要求。

二、戶口社會服務功能的分析

戶口制度作為一項社會的基礎制度，承載了社會的諸多服務功能，不僅是公民享有社會公共服務的依據(jù)，也是地方政府測算社會服務機構(gòu)、人員配備和經(jīng)費的基礎，還是各部門推行各項公共福利的前置條件?？梢韵胍姡硐氲那闆r下，應取消戶口限制，以實際居住生活人口為依據(jù)，向公民提供社會福利和保障。然而，由于人口的流動性和客觀存在的各種不確定因素，至今仍然難以通過有效、便捷的手段確定實際人口，并防止各種不公平情況的發(fā)生。在此背景下，戶口登記是政府部門、基層組織和公民彼此識別的一項有效手段。因此，需要分析是否應賦予公租房承租家庭在實際居住地登記戶口的權利以及如何配套提供各項公共服務。

按實際居住地登記戶口的意義在于當戶口隨人員自由流動且及時更新時，每個人都具備當?shù)貞艨?，這樣可以最大限度地減少管理的真空和公共資源的錯配，例如屬地政府僅需了解實有戶口數(shù)據(jù)，即可據(jù)此配備社會管理人員的編制與經(jīng)費，公民依據(jù)實際戶口申請和獲取各項社會福利，從而可以有效地消除人戶分離帶來的管理混亂。但是，區(qū)域之間公共資源的不均衡導致戶口遷移的各方意愿不一致。雖然國家大力推行取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分，但即使同為非農(nóng)業(yè)戶口的同一城市戶口，諸如教育等公共服務資源也不完全均衡。所以，當公租房項目所在地比原人口輸出地公共服務資源好時，家庭大多愿意將戶口遷往實際居住地，而人口輸入的承接地提供公共服務的壓力則陡增，反之，可以推論出另一種結(jié)果。因此，人戶分離情況下，若僅僅依靠戶口配備公共管理資源，人口輸出區(qū)將配置過多的公共資源，而人口輸入?yún)^(qū)卻恰巧缺少這部分公共資源，不僅使管理部門無法合理配置機構(gòu)人員，而且還將給家庭帶來不便，所以人們必須回到戶口所在地去辦理相關公共事務。

即使確定租用公租房可以辦理落戶手續(xù)，承租家庭可以憑借公租房租賃合同等有效證明辦理相關戶口登記手續(xù)，其中仍存在一些特殊情況需要甄別：一是不同家庭成員的戶口登記需求問題，承租家庭的主申請人為本地戶口，配偶為非本地戶口，當主申請人將戶口落于公租房內(nèi)，配偶是否直接具備落戶資格？當主申請人去世后，配偶不符合承租條件，其是否仍可以保有此套住房？二是公租房承租家庭具有一定流動性，如果原承租家庭不申請將戶口遷出，新承租家庭戶口是否可以落戶以及是否會造成一套住房里有多個家庭戶口的情況發(fā)生？

三、公租房落戶的可能性分析

戶口登記是人口管理的一種手段，從理論上說存在兩種方式進行戶口管理：一是戶口與社會公共服務全面掛鉤，即本文所討論的賦予公租房家庭在居住地登記戶口的權利；二是戶口僅作為一種登記方式，不與義務教育、基本公共就業(yè)、低保、社保等公共服務等掛鉤，戶口登記類似于一種人口統(tǒng)計方式。顯然，后者的戶口管理難度較小，但失去了本文所討論的落戶的實際意義。

大力發(fā)展公租房等租賃住房，即意味著要給公租房等租賃住房承租人進行公共服務賦權，允許公租房落戶，即要使承租家庭享有教育、醫(yī)療、社保等一系列的社會公共服務。因此，采取以下戶口登記措施將進一步增進承租家庭的居住福祉。

一是提高公租房承租家庭遷移戶口的自由度。允許承租家庭憑借租賃合同辦理異地之間的戶口遷移手續(xù)，尤其是當公租房周邊配套較為成熟或優(yōu)質(zhì)時，家庭一般更愿意將戶口從原居住地遷往公租房所在地。公租房屬地政府應做好各項公共資源的優(yōu)化配置，避免優(yōu)質(zhì)義務教育等資源的區(qū)域不平衡。在規(guī)劃建設公租房之初，應統(tǒng)籌考慮周邊公共服務配套，既要安居，更要樂居，使承租家庭在小區(qū)周邊即能解決社會公共服務問題。當區(qū)域間確有不均衡現(xiàn)象時，人口輸出區(qū)和人口輸入?yún)^(qū)應加強共建共治，協(xié)調(diào)社會管理力量配備和資源配置。

二是完善戶口登記立法和操作細則。面對公租房家庭原有住房已拆遷，或申請人退出住房后拒不遷出戶口的情形，應完善立法，通過公開程序，由公安機關將承租家庭戶口登記于新的居住地。尤其是當公租房家庭有公租房以外住房的，應將戶口登記于其他產(chǎn)權住房上，避免公租房家庭占用戶口資源。公租房主申請人因去世等原因不再居住公租房，其家庭成員仍符合繼續(xù)承租條件，但沒有本市戶口的，可通過積分落戶等政策，將此套住房作為積分的居住地使用。對于引進人才承租的公租房，承租家庭可以按該市積分落戶、工作居住證、直接落戶等政策統(tǒng)一管理，公租房作為家庭實際居住的房屋，按租賃住房納入穩(wěn)定居所積分因子考慮。當然，當公租房家庭落戶后，應享有戶口管理的各項權利，例如新生兒登記、父母隨遷等，同時，公租房家庭更應享受同等的社會公共服務，屬地政府和各有關部門不得區(qū)分公租房戶口登記與其他產(chǎn)權住房戶口登記的區(qū)別，使戶口及相關社會服務政策相統(tǒng)一。

三是加強實有人口管理的技術應用與創(chuàng)新。盡管戶口登記是城市人口特別是常住人口管理的主要手段，但隨著工作變遷等流動因素的增加，人戶分離是不變的主基調(diào)，因此，應通過大數(shù)據(jù)、移動通信等信息技術，加強對人員流動的監(jiān)測與管理。管理部門應盡量通過實有人口數(shù)據(jù)實施社會公共服務工作，減少對戶口等靜態(tài)依據(jù)的依賴程度。同時，應及時調(diào)整管理資源和公共資源配備，適應現(xiàn)代快節(jié)奏社會的需要，強化服務意識。

四是完善公租房落戶過程中的各項技術準備和配套措施。公租房家庭的落戶依據(jù)是穩(wěn)定的租賃關系下的租賃合同，管理部門應搭建和完善相應的租賃監(jiān)管平臺和戶口登記平臺，加強部門信息聯(lián)接共享，將承租家庭續(xù)簽、退出等信息實時共享。對于有騙取公租房或租金補貼、不按時交納租金、違規(guī)轉(zhuǎn)租、拆改結(jié)構(gòu)且拒不整改等行為的家庭，管理部門應及時記入信用檔案，限制其辦理相應的社會服務手續(xù)，體現(xiàn)一處違規(guī)、處處受限的信用懲戒功能。