郭艷平

（廣東行政職業(yè)學(xué)院公共管理系，廣東 廣州 510800）

一、引言

食品安全事關(guān)人身健康和公共安全，是重大的民生問題和國家治理需要關(guān)注的重要議題。工欲善其事，必先利其器。破解食品安全問題，必須選擇、采用適當(dāng)?shù)墓ぞ?、手段、措施。隨著社會發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，食品安全形勢日益復(fù)雜，理念日益創(chuàng)新，可資利用的方式、技術(shù)手段和工具日益豐富。相對于早期的政府食品安全監(jiān)管，食品安全治理理念已經(jīng)深入人心，治理工具正在不斷完善和創(chuàng)新。每一種政策工具都有其獨(dú)特的適用范圍、操作流程、提供機(jī)制等，必須審慎選擇。

對于食品安全治理工具的選擇和應(yīng)用，王曉博、安洪武[1]認(rèn)為傳統(tǒng)的行政方法和單一的政府監(jiān)管模式已無法滿足新形勢下我國食品安全治理的需要，治理工具的多元化是解決我國食品安全問題的有效途徑，檢測機(jī)構(gòu)的民營化、評價(jià)性抽檢職能的合同外包等治理工具急需重點(diǎn)研究并做出相機(jī)抉擇；戚建剛[2]、劉剛[3]等認(rèn)為需要充分利用信息工具，質(zhì)量認(rèn)證、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、科普宣傳等新型工具也逐步進(jìn)入監(jiān)管實(shí)踐[4]。倪學(xué)志[5]以內(nèi)蒙古為例對我國食品安全發(fā)證監(jiān)管制度、食品質(zhì)量抽檢制度、懲罰激勵(lì)制度、巡查和專項(xiàng)治理活動、信息披露制度、有獎(jiǎng)舉報(bào)制度等規(guī)制工具的具體實(shí)施方法、效果進(jìn)行了分析，認(rèn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管應(yīng)從“行政”型監(jiān)管走向?qū)I(yè)技術(shù)型管制。

前述對工具的研究，有政府工具、政策工具、治理工具等不同的概念，那么概念究竟如何界定、邊界如何確定？關(guān)系如何厘清？如果不能厘清基本的概念，必將影響我們對工具的選擇和工具實(shí)施的效果。食品安全問題根植于食品質(zhì)量的高度信息不對稱性[6]。前述研究已經(jīng)部分認(rèn)識到食品安全治理的技術(shù)性，但常規(guī)治理利用現(xiàn)代技術(shù)手段日益精細(xì)化與明確化[7]。因此，有必要在厘清有關(guān)概念基礎(chǔ)上，進(jìn)一步全面深入認(rèn)識食品安全治理的技術(shù)工具。

二、政策工具轉(zhuǎn)向治理工具

在當(dāng)下學(xué)術(shù)界，與政策工具類似的概念有政府工具、治理工具、規(guī)制工具、公共管理技術(shù)等[8][9]。陳振明[10]認(rèn)為，政策工具是公共物品和服務(wù)的供給方式和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，即各種主體尤其是政府為了實(shí)現(xiàn)和滿足公眾的公共物品和服務(wù)的需求所采取的各種方法、手段和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，為了滿足公眾需求而進(jìn)行的一系列的制度安排。陳振明和薛瀾[11]認(rèn)為，政策工具，又稱為治理工具或政府工具，是指政府為了解決公共問題而采用的可辨別集體行動機(jī)制，其研究核心就是如何將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇袨?，將政策理想轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實(shí)。因此，政府工具、政策工具、治理工具“雖然在學(xué)理上略有區(qū)別，但在實(shí)際應(yīng)用中沒有分明的界限”[9]。

事實(shí)上，政府工具、政策工具、治理工具學(xué)理上的區(qū)別是比較明顯的，三個(gè)概念的含義依次拓展，適用的范圍不斷拓寬（見表1）。政府工具代表性的定義是“政府為了解決公共問題而采用的可辨別集體行動機(jī)制”[11]，運(yùn)用工具的主體是政府，實(shí)現(xiàn)的是政府關(guān)注的公共問題（政府目標(biāo)），決策者（政府）和實(shí)踐者（政府工具指向的對象）之間的互動較少，采用的是公共行政范式，強(qiáng)調(diào)政府的管理角色。代表性的政策工具概念是“被決策者以及實(shí)踐者所采用，或者在潛在意義上可能采用來實(shí)現(xiàn)一個(gè)或者更多政策目標(biāo)的手段”[12]，運(yùn)用工具的主體已經(jīng)突破了政府單一主體的限制，變成了“決策者以及實(shí)踐者”，實(shí)現(xiàn)的是政策目標(biāo)，采用的是新公共管理范式。對“治理工具”概念的科學(xué)界定較少，少數(shù)學(xué)者進(jìn)行了探討。張成福、馬子博[13]認(rèn)為政府治理工具表現(xiàn)為其在職能履行過程中所使用的方法、所遵循的程序、所依靠的機(jī)制體系。這里的治理工具，實(shí)際上是治理視角下的政府工具。鄭家昊[14]認(rèn)為，治理工具是一個(gè)全新的概念范疇和工具形態(tài)，包括政府工具與非政府工具應(yīng)當(dāng)基于總體性的“治理”視角，從多元社會治理主體合作的立場出發(fā)（而不是從政府出發(fā)）進(jìn)行研究。鄭家昊[14]雖然提出了作為總體性存在的“治理工具”、概念使用必須科學(xué)化，遺憾的是卻并沒有對其進(jìn)行界定。借鑒陳振明[10]、顧建光[12]等對政策工具的界定，本文認(rèn)為，治理工具是被參與公共事務(wù)的多元互動主體所采用，或者在潛在意義上可以被采用來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的方法、手段和機(jī)制。

表1 政府工具、政策工具、治理工具特征比較表

作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，政府工具隨著經(jīng)濟(jì)社會政治發(fā)展?fàn)顩r不斷改變。在公共行政時(shí)代，政府在公共事務(wù)中居于核心或者絕對主導(dǎo)地位，憑借威權(quán)實(shí)現(xiàn)對社會的管理，實(shí)現(xiàn)政府自身的目標(biāo)，此時(shí)將工具界定為政府工具是名至所歸。隨著民主發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步，在以政府為核心主體背景下，包括市場主體在內(nèi)的多元主體逐步參與公共政策制定和公共事務(wù)管理，政府工具過渡為政策工具，在施用主體和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)上逐步多元化。無論是政府還是市場，都存在失靈的可能性，公共事務(wù)需要政府、市場、社會等共同參與，形成有效的互動關(guān)系，就需要運(yùn)用治理工具，推動實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、食品安全治理需要技術(shù)工具

食品安全是一個(gè)時(shí)代性、綜合性和跨領(lǐng)域問題。食品安全包括食品數(shù)量安全、食品質(zhì)量安全、食品營養(yǎng)安全等，在不同的時(shí)代面臨的突出問題不同，當(dāng)下中國最突出的食品安全問題是質(zhì)量安全。在質(zhì)量安全方面，我國當(dāng)前最突出的食品安全風(fēng)險(xiǎn)包括：病原微生物、真菌毒素和重金屬污染（糧食和飼料）、農(nóng)獸藥濫用、非法添加和摻雜使假[15]。由于難以獲得食品的全部信息，消費(fèi)者就有可能在不知情的情況下消費(fèi)存在安全隱患的食品。按照消費(fèi)者獲得商品信息的途徑，食品可以分為三類：搜尋品、經(jīng)驗(yàn)品和信任品[16]。搜尋品指消費(fèi)者在購買時(shí)已掌握充分的信息；經(jīng)驗(yàn)品是指消費(fèi)者只有在購買后才能判斷其質(zhì)量的食品；信任品指消費(fèi)者購買后自己也不能判斷其品質(zhì)的食品。搜尋品是相對的，同一品牌不同批次的食品質(zhì)量會有區(qū)別，甚至同一品牌同一批次的食品質(zhì)量也可能會有區(qū)別。比如，某品牌同一批次的大米，有可能整個(gè)批次的大米重金屬含量是符合食用標(biāo)準(zhǔn)的，但是其中部分大米的重金屬含量有可能是超標(biāo)的，而一般的消費(fèi)者是很難發(fā)現(xiàn)這種情況的。由于信息的不對稱，導(dǎo)致市場機(jī)制失靈。因此，食品安全需要政府介入進(jìn)行監(jiān)管。

食品安全作為綜合性、跨領(lǐng)域問題，其存在的技術(shù)性安全風(fēng)險(xiǎn)是我國當(dāng)前不得不面對的突出難題。技術(shù)難題需要依靠技術(shù)手段來解決?？梢哉f，當(dāng)前我國的食品安全監(jiān)管是一種專業(yè)技術(shù)監(jiān)管，它是以標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)量、檢驗(yàn)檢測等為技術(shù)依托，以認(rèn)證認(rèn)可、行政執(zhí)法監(jiān)督等為手段，以保障消費(fèi)者健康和安全為目標(biāo)的質(zhì)量安全監(jiān)管。政府對食品安全的監(jiān)管主要通過行政審批、行政執(zhí)法來進(jìn)行。隨著政府放管服改革的深入，行政審批日漸式微，突出事中事后監(jiān)管的行政執(zhí)法日益加強(qiáng)。按照能級由小至大，行政執(zhí)法大致可以分為四種類型，即簡易性執(zhí)法、準(zhǔn)入性執(zhí)法、符合性執(zhí)法和安全性執(zhí)法[17]，四種類型執(zhí)法需要的技術(shù)支撐能力也是從低到高的。食品安全監(jiān)管主要是符合性執(zhí)法和安全性執(zhí)法，需要強(qiáng)大的技術(shù)基礎(chǔ)做支撐。在日益關(guān)注安全的背景下，政府需要關(guān)注食品涉及生命健康和社會安全，可能形成系統(tǒng)性、區(qū)域性的危害，及時(shí)進(jìn)行識別、研判、處置，開展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，實(shí)施前瞻性精準(zhǔn)監(jiān)管。政府力量是有限的，必須充分發(fā)揮相關(guān)主體的積極性實(shí)施協(xié)同精準(zhǔn)治理。實(shí)施精準(zhǔn)治理，需要充分利用政府監(jiān)管部門、生產(chǎn)經(jīng)營單位、新聞媒體、消費(fèi)者協(xié)會、相關(guān)行業(yè)協(xié)會等在開展輿論監(jiān)督、維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、促進(jìn)行業(yè)自律等方面形成的大量數(shù)據(jù)。

四、食品安全治理的核心技術(shù)支柱：質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施

當(dāng)前，計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證認(rèn)可、檢驗(yàn)檢測，是世界公認(rèn)的質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施和解決質(zhì)量問題的終極答案，是科學(xué)監(jiān)管、技術(shù)執(zhí)法、公平交易的技術(shù)支撐[18]。質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施為食品安全治理提供了依據(jù)、手段和方式，在食品安全治理中發(fā)揮著核心的技術(shù)支撐作用。

首先，食品安全監(jiān)管以標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。政府在監(jiān)管過程中，必須有公認(rèn)的安全標(biāo)準(zhǔn)，才有執(zhí)法的依據(jù)。因此，在立法、監(jiān)管實(shí)踐和理論研究中，各界對食品安全都給予了充分重視。美國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)為執(zhí)行法律的需要，通常會制定詳細(xì)的規(guī)章、技術(shù)法規(guī)（強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)），并依據(jù)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行執(zhí)法，從而行使“準(zhǔn)立法權(quán)”。我國對食品安全標(biāo)準(zhǔn)高度重視，在《食品安全法》中單列“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”一章。根據(jù)《食品安全法》規(guī)定，食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。我國的標(biāo)準(zhǔn)可以分為推薦性標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)具有法屬性的特點(diǎn)，屬于技術(shù)法規(guī)，是由人們通過立法形式所賦予的，同時(shí)，也賦予了強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法制功能，從而為行政監(jiān)管、行政執(zhí)法提供了依據(jù)。我國現(xiàn)行的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系涵蓋1200多項(xiàng)食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，基本覆蓋了從農(nóng)田到餐桌的食品生產(chǎn)加工各主要環(huán)節(jié)和食品安全控制要求。

其次，食品安全治理以技術(shù)檢驗(yàn)、計(jì)量檢測為手段。如果說我國對食品安全標(biāo)準(zhǔn)是高度重視的話，那么對標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行則需要進(jìn)一步加強(qiáng)。食品質(zhì)量是否符合安全標(biāo)準(zhǔn)，需要通過檢驗(yàn)檢測來驗(yàn)證，檢驗(yàn)檢測的能力水平需要通過計(jì)量來進(jìn)行評價(jià)，能否檢得出、能否檢得準(zhǔn)，都需要計(jì)量能力和體系來支撐。食品安全的測量需求主要由食品質(zhì)量、工藝技術(shù)以及客戶（消費(fèi)者）的要求決定，通常由食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，比如測量重金屬、農(nóng)藥或者抗生素的含量以及污染等級等，往往需要更高精度的測量設(shè)備、測量技術(shù)以及測量能力、校準(zhǔn)能力。如日本“肯定列表制度”規(guī)定農(nóng)業(yè)化學(xué)品殘留限量的“一律標(biāo)準(zhǔn)”是最大殘留限量不得超過0．01毫克／千克，就需要食品生產(chǎn)企業(yè)和檢測機(jī)構(gòu)具有較高的檢測能力。同時(shí)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與預(yù)警也需要建立在大量檢驗(yàn)檢測基礎(chǔ)之上。

最后，認(rèn)證認(rèn)可為食品安全治理傳遞信號。食品安全治理首要的是破解質(zhì)量信號傳遞困境。認(rèn)證認(rèn)可是由第三方對產(chǎn)品、服務(wù)、組織、人員等進(jìn)行符合性評價(jià)并提供公示性證明的現(xiàn)代管理工具。認(rèn)證是依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，幫助企業(yè)建立可持續(xù)改進(jìn)的質(zhì)量管理體系，如良好生產(chǎn)規(guī)范（GMP）、危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)體系（HACCP），由認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行合格評定并證明，從而構(gòu)建信任傳遞機(jī)制，引導(dǎo)社會各方參與質(zhì)量共治，對于提高食品安全水平發(fā)揮著基礎(chǔ)保障和引領(lǐng)提升作用。技術(shù)工具的運(yùn)用，需要社會各方的共同參與，第三方組織采用認(rèn)證手段規(guī)范引導(dǎo)市場主體的行為，通過或支持公共機(jī)構(gòu)采用社會信用信息共享、企業(yè)信用信息公示等方式，向市場和社會傳遞質(zhì)量和信用信號，形成有利于食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)提高質(zhì)量效益、維護(hù)公平誠信的自律機(jī)制、社會監(jiān)督機(jī)制和微觀環(huán)境。認(rèn)證認(rèn)可工具的采用，將社會組織納入了監(jiān)管鏈條，減輕了政府監(jiān)管的負(fù)擔(dān)。

五、食品安全治理的新型技術(shù)集成工具：大數(shù)據(jù)

隨著社會分工的深化、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人類社會正在步入大數(shù)據(jù)時(shí)代。大數(shù)據(jù)容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價(jià)值高，既是一種資源，也是一種工具[19]。大數(shù)據(jù)改變了人們對食品安全的認(rèn)識和獲取信息的方式，增強(qiáng)了食品生產(chǎn)經(jīng)營行為的可控性、可預(yù)測性，為食品安全治理提供了變革性的集成工具。

現(xiàn)代食品安全治理，從根本上講是要解決信息不對稱問題。大數(shù)據(jù)為政府監(jiān)管、消費(fèi)者選擇提供了較為全面的信息，為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范和決策提供技術(shù)支撐。由于單個(gè)企業(yè)考察安全問題的視角限制，只能更多地由政府部門聯(lián)合企業(yè)、社會組織運(yùn)用科學(xué)的安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理論進(jìn)行分析、評估和防范。對重點(diǎn)食品和領(lǐng)域開展檢測、風(fēng)險(xiǎn)識別、評估和預(yù)警，為防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù)，為政府加強(qiáng)監(jiān)管提供技術(shù)支撐。充分利用大數(shù)據(jù)實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)管已成為發(fā)達(dá)國家較為通行的做法。美國食品藥品監(jiān)督管理局實(shí)施了食品藥品大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，啟動公共數(shù)據(jù)開放項(xiàng)目，供開發(fā)人員、研究人員和社會公眾便捷地訪問和挖掘利用其收集的大量食品、藥品和醫(yī)療器械數(shù)據(jù)[20]。美國芝加哥市食品監(jiān)管部門利用免費(fèi)獲取的食品檢查報(bào)告、311服務(wù)數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)、社區(qū)和犯罪數(shù)據(jù)等信息，采用大數(shù)據(jù)預(yù)測分析技術(shù)，有效地提高了監(jiān)管的針對性和成效[21]。歐盟于1979年建立了食品和飼料快速預(yù)警系統(tǒng)，并不斷完善，向世界120多個(gè)國家和地區(qū)通報(bào)確認(rèn)存在風(fēng)險(xiǎn)的食品信息、被拒絕入境的食品信息、可能入境的存在風(fēng)險(xiǎn)的食品信息等。

要保障大數(shù)據(jù)管理功能的有序開展，就要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，明確食品安全大數(shù)據(jù)管理部門職責(zé)，對數(shù)據(jù)庫的建設(shè)進(jìn)行整體規(guī)劃，杜絕各自為政、盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)。建設(shè)有公信力的食品安全大數(shù)據(jù)平臺，要統(tǒng)一食品質(zhì)量安全數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)、格式，明確公開共享的時(shí)限要求，以消費(fèi)者容易理解、方便查詢的方式，全面、及時(shí)、準(zhǔn)確發(fā)布食品質(zhì)量安全法律法規(guī)、部門規(guī)章和其他信息，形成政府、市場、社會及其內(nèi)部主體之間相互監(jiān)督的機(jī)制。食品安全大數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)，可以采用政府購買服務(wù)方式，或者公私合營模式。食品安全數(shù)據(jù)平臺建成后，要向社會免費(fèi)開放，供研究人員、技術(shù)人員和公眾利用、深入挖掘、分析食品安全數(shù)據(jù)，以期形成科學(xué)有效的工作建議，促使食品安全治理能力和水平不斷提高。

六、結(jié)語

食品安全需要社會共治已成為公眾普遍認(rèn)可、接受的理念，由政府監(jiān)管向多主體參與轉(zhuǎn)變成為必然，由政策工具轉(zhuǎn)向治理工具成為主體轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求。除傳統(tǒng)的政策工具外，質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施和大數(shù)據(jù)為食品安全治理提供了技術(shù)機(jī)制，成為各相關(guān)主體參與治理的便利性、可行性措施，同時(shí)形成了對主體參與治理的硬性物的約束。作為新型治理工具，質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施需要解決的是計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證認(rèn)可、檢驗(yàn)檢測作為工具整體性存在問題，食品安全大數(shù)據(jù)需要解決數(shù)據(jù)庫、平臺的建設(shè)規(guī)劃問題。作為技術(shù)工具，其施用效果最終需要依靠主體在動態(tài)博弈中體現(xiàn)。