劉牧涵

（中國鐵路經濟規(guī)劃研究院有限公司 助理研究員，北京 100038）

1 區(qū)際鐵路通道的概念和定位

區(qū)際鐵路通道連接至少兩個城市群、經濟區(qū)或重要經濟據點，承擔著區(qū)際運輸聯(lián)系的大部分或者全部客貨運輸任務，是鐵路運輸網的骨干，具有運輸能力強、客貨運量大、技術先進等特征，是包含一條及以上鐵路運輸干線以及相應的場站、設備設施在內的鐵路運輸系統(tǒng)。

我國幅員遼闊，自然資源分布及產地主要集中于西北部、東北部，資源消耗地主要集中在中東部、南部經濟發(fā)達地區(qū)和沿海城市[1]。區(qū)際運輸通道的存在，使得區(qū)域之間在商品、勞務、資金、技術和信息方面能夠交流順暢，區(qū)域間因產品、技術、服務等方面的關聯(lián)而形成互補或依賴關系，對各區(qū)域的經濟發(fā)展產生重要影響。區(qū)際經濟聯(lián)系使得區(qū)域間通過優(yōu)勢互補、優(yōu)勢共享或疊加，把經濟活動有機、高效地組織起來，激發(fā)潛在經濟活力，促進區(qū)域發(fā)展。

在各類運輸方式中，鐵路運輸運能大、運價低、安全性高、節(jié)能環(huán)保，適合旅客快速轉運和大宗物資調運。因此，區(qū)際鐵路通道的功能可定位為以下幾點[2]：促進區(qū)域間文化、商業(yè)、旅游等的交流；促進區(qū)域間產業(yè)分工和重新布局；為能源、糧食等重點物資的運輸提供保障；提高鐵路網的穩(wěn)定性和運輸效率。

2 區(qū)際鐵路通道投融資模式影響因素分析

2.1 國家戰(zhàn)略及政策

區(qū)際鐵路通道是國民經濟運輸大動脈，與國家戰(zhàn)略和政策的實施具有緊密聯(lián)系。2.1.1國家戰(zhàn)略因素

區(qū)際鐵路作為鐵路網的骨干，在支撐國家戰(zhàn)略方面發(fā)揮重要作用。一方面，“一帶一路”沿線高標準、大能力的鐵路運輸通道、沿江鐵路運輸通道、區(qū)際聯(lián)系通道等鐵路的建設，對國家穩(wěn)步推進“一帶一路”、長江經濟帶戰(zhàn)略，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展具有重要意義。此類區(qū)際鐵路項目的必要性和重要性強，國家需要保證對這類鐵路的相對控股，從而影響項目的投融資模式選擇。另一方面，支撐國家戰(zhàn)略、服務國土開發(fā)和維護國防安全等鐵路項目往往存在因建設條件困難而導致資金需求量巨大，或因缺乏運量支撐而伴隨著較大程度虧損的情況，對社會資本缺乏投資吸引力，這類項目的投融資建設必然會傾向于由國家主導，以保證鐵路建設的推進。

2.1.2 國家政策因素

隨著鐵路政企分開改革的實施，鐵路投融資體制改革也在穩(wěn)步推進。近年來，我國逐步放開融資政策，創(chuàng)新投融資模式的推廣應用需求以及各級政府宏觀管理與監(jiān)管的需求在增強[3]。總體上來看，我國政府在投融資政策制定方面，采取了逐步放寬除政府財政撥款以外的資金進入鐵路建設投融資領域限制條件的策略，制定了逐漸降低國家預算內資金在固定資產投資中所占比例的措施，重視地方和民間資本對鐵路建設的投資。同時，區(qū)域之間經濟合作機制的不斷改進和完善，促使經濟的發(fā)展具有更好的全局性，為區(qū)際鐵路投資者增強了信心。國家相關政策的出臺為區(qū)際鐵路建設擴大資本吸引范圍提供了有力的支持和保障。

區(qū)際鐵路通道既承擔各大經濟區(qū)間、重要經濟據點間大量的客貨運輸任務，具有一定的經營性，又承擔國土開發(fā)、扶貧、國防安全建設等社會責任，具有極強的公益性；既具有運行速度快、運輸能力大、安全性高、運營成本低等運輸優(yōu)勢，能夠帶來一定的經濟效益和不可估量的社會效益，又有建設投資規(guī)模巨大、資金回收周期較長、投資回報率較低的特點。隨著投融資政策逐步開放，多元化的投融資渠道為我國鐵路建設注入活力，國務院印發(fā)的《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國發(fā)〔2013〕33號）為多方式多渠道籌集建設資金創(chuàng)造了有利的政策條件，同時也更有利于保證國家財政投資重點工程、公益項目。

2.2 區(qū)際鐵路項目的效益

由于我國幅員遼闊，資源分布不均衡，區(qū)域經濟社會發(fā)展水平存在差異，區(qū)際鐵路項目的效益也因所在區(qū)域不同而在社會效益和經濟效益上有所不同，這些效益直接影響著項目投融資模式的選擇。

在社會效益強于經濟效益的公益性區(qū)際鐵路建設中，項目在加強國防安全、促進國土開發(fā)、保證民族團結等方面所起到的作用將影響國家在項目投融資中所占地位。青藏線雖然缺乏運量支撐，但其建設對改變青藏高原貧困落后面貌，增進各民族團結進步和共同繁榮意義重大，因而建設資金全部由中央財政承擔。此外，部分公益性項目對地方經濟發(fā)展帶動作用明顯，地方政府對項目建設具有較強積極性，將強化其參與項目投融資的意愿。

在經濟效益強于社會效益的經營性區(qū)際鐵路建設中，項目在路網中的重要性，對路網靈活性的提高將會影響國家對項目投融資的放開程度。同時，較好的經濟效益也將激發(fā)地方政府、社會及民營資本參與項目投融資的熱情。

2.3 經濟和社會發(fā)展

不同區(qū)域的經濟與社會發(fā)展狀況，直接影響著地方政府對鐵路建設的積極性和迫切性，也必將影響鐵路建設的投融資模式。

2.3.1 經濟發(fā)展因素

目前在我國鐵路建設投資的基本構成中，除中央投資、鐵路建設基金、銀行貸款外，主要存在地方政府、社會資本兩方面投資。因此，區(qū)際鐵路沿線經濟發(fā)展水平就成為影響鐵路投融資模式的重要因素。

由于鐵路具有大運量、低成本的明顯優(yōu)勢，且正外部效益顯著，地方政府為促進沿線旅游資源開發(fā)、文化交流、商貿往來從而進一步推動經濟發(fā)展，對當地鐵路項目的建設具有較高積極性。在經濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，地方政府、社會及民營資本財力雄厚，有經濟實力投資鐵路項目建設；在經濟發(fā)展水平較落后的地區(qū)，地方政府雖然有強烈意愿建設區(qū)際鐵路，但受財力物力的限制而難以支撐鐵路項目建設，需要國家和中國鐵路總公司（以下簡稱總公司）在項目投融資中給予相應的資金支持。

2.3.2 社會發(fā)展因素

隨著人口的增長和生活水平的提高，居民的出行和旅游需求不斷增加，對于安全、便捷、快速、正點的需求顯著提升，在出行選擇時對鐵路特別是高速鐵路的依賴性增強；同時，區(qū)域間的貿易往來日漸頻繁，將產生大量跨區(qū)域客貨運輸交流；自然資源的逐步匱乏和人民環(huán)保意識的日益提高，使具有相對低能耗、低污染特點的鐵路運輸得到社會的普遍青睞。以上社會發(fā)展因素，將促使地方政府、社會及民營資本積極投資建設區(qū)際鐵路，在貫徹綠色發(fā)展理念、保證可持續(xù)發(fā)展的同時，滿足居民迫切的出行需求，增加與其他區(qū)域間人員、信息和物資的交流。

此外，國家為實施精準扶貧戰(zhàn)略，對公共服務水平低，缺乏勞動力和內生發(fā)展能力的經濟欠發(fā)達地區(qū)的基礎設施建設將加大投資力度，以推動社會進步，從而確保完成全面建成小康社會的目標。

3 投融資模式分析

3.1 主要模式選擇

3.1.1 區(qū)際鐵路通道的投融資模式

縱觀國內外鐵路建設和其他基礎設施行業(yè)的發(fā)展，在大規(guī)模路網建設時期，中央政府投資在構建和完善鐵路網骨架的過程中起到至關重要的作用[4]。同時，我國鐵路行業(yè)投資多元化發(fā)展處于起步階段，區(qū)際鐵路通道建設仍為傳統(tǒng)投融資模式，資金來源主要為中央財政投資（含鐵路建設基金）、鐵路發(fā)展基金、鐵路自籌資金、地方政府籌資和征地拆遷費入股等權益性融資以及國內銀行長期貸款和債券融資等債務性融資。鑒于區(qū)際鐵路通道多為長大干線，是鐵路網的骨架，不宜率先開放市場，建議沿用既有傳統(tǒng)投融資模式。

目前，區(qū)際鐵路通道的投融資模式主要為以下五種。

中央、地方政府共同投資結合銀行貸款：多見于客運專線的建設投資。

中央主導投資結合銀行貸款：多見于欠發(fā)達省份鐵路的建設投資，適宜扶貧性質的鐵路投資。

地方政府主導投資結合銀行貸款：一般見于較發(fā)達地區(qū)的鐵路建設投資。

中央、社會資本共同投資結合銀行貸款：多見于以煤運為主的貨運鐵路。

中央政府直接投資：多見于以扶貧和國家安全為目的的鐵路建設投資。

3.1.2 綜合考慮各種因素下的投融資模式

隨著我國經濟區(qū)域協(xié)調發(fā)展的推進、產業(yè)向中西部轉移的加速，中西部經濟發(fā)展速度將顯著加快，城鎮(zhèn)化率將不斷提高，人口流動性將顯著增強，中西部基礎設施建設投資力度將進一步加大，高標準客運通道建設投資仍處于高位，未來區(qū)際鐵路通道的發(fā)展重心將向西部地區(qū)傾斜，著力建設高速鐵路并重視扶貧脫貧和國土開發(fā)項目。

鑒于區(qū)際鐵路通道的功能性和投融資方式不斷創(chuàng)新，綜合考慮國家戰(zhàn)略及政策、區(qū)際鐵路項目效益以及經濟和社會發(fā)展等因素，本文重點分析以下兩種投融資模式。

3.1.2 .1中央主導型模式

區(qū)際鐵路通道作為鐵路網主骨架，對鐵路網發(fā)展乃至全國的經濟發(fā)展具有重要意義?？偣臼侨珖F路統(tǒng)籌建設運營的企業(yè)，不僅需要通過加強路網性干線鐵路項目的投資增加企業(yè)財務效益，還需要承擔部分社會責任和義務。

結合投融資多元化的推進，部分重要區(qū)際鐵路通道的投融資模式可采用中央主導型模式，以保證中央對路網性干線建設及運營的話語權和控制權。此模式將積極鼓勵和吸引地方政府、社會及民營資本投資，資本金出資比例將結合項目功能定位、所處地理位置和主要服務對象等方面因素，由總公司代表中央與地方政府和社會及民營企業(yè)共同商議決定，但無論出資比例多少，項目的建設仍由總公司主導推進。

3.1.2 .2地方主導型模式

鐵路通過提高沿線地區(qū)的交通可達性，能夠有效暢通沿線地區(qū)與外界的交流渠道，是推動地區(qū)經濟社會發(fā)展的重要引擎。從地方政府的角度看，區(qū)際鐵路的建設在服務區(qū)際交流的同時，也對當地的經濟、交通、文化、商貿、旅游等多方面起到帶動作用，地方政府對此類區(qū)際鐵路通道項目的建設具有相當強的積極性。

結合投融資多元化的推進，部分區(qū)際鐵路通道的投融資模式可采用地方主導型模式，以深化鐵路投融資體制改革，促進鐵路健康可持續(xù)發(fā)展。此模式將支持地方政府、社會及民營資本投資，資本金出資比例將結合項目具體情況，以地方籌資為主，總公司根據區(qū)域的不同給予差別化出資。通道的建設和運營由地方或企業(yè)主導推進，總公司在技術、接軌、建設和運營管理、資金等方面給予支持和幫助。

3.2 投融資模式SWOT分析

在充分考慮區(qū)際鐵路通道較強公共屬性的基礎上，對“中央主導型”和“地方主導型”兩種模式進行SWOT分析，剖析優(yōu)勢、劣勢、外部機遇和外部威脅等四方面特點，提出決策建議，以期達到決策效益最大化的目標。

3.2.1 中央主導型模式

1）優(yōu)勢：首先，由總公司代表中央主導，吸納地方和社會資本的投融資方式能夠通過銀行貸款撬動更多資金，有利于減少政府對于區(qū)際鐵路建設的投資，有效減輕政府財政壓力。其次，總公司作為鐵路項目建設的統(tǒng)籌管理企業(yè)，負責擬定鐵路投資建設計劃，并具有客貨運輸服務經營管理職能，由總公司主導投融資，不僅有利于提高區(qū)際鐵路項目的建設效率，同時有利于總公司對區(qū)際通道的整體把控，從而實現更高的網絡效益。第三，通過調動地方和社會資本的投資積極性，有利于全面保障鐵路建設目標的順利完成，更有助于逐漸打破由政府對基礎設施一包到底的投資模式，實現政府與投資者共擔風險。

2）劣勢：首先，由于總公司承擔了大規(guī)模鐵路建設任務，投資強度高，回收期限長，投產項目難以在短期內形成效益，容易形成沉重的債務負擔。其次，長期依靠銀行貸款在赤字經營的情況下維持運轉違背企業(yè)發(fā)展客觀規(guī)律，不利于總公司的可持續(xù)發(fā)展。第三，鼓勵地方政府及社會資本投資區(qū)際鐵路建設形成出資方的增加，容易產生產權歸屬不明晰、產權變更環(huán)節(jié)復雜、收益分配公平性較難把握等問題。

3）機遇：首先，國民經濟的持續(xù)發(fā)展，經濟實力得以增強，國家財政收入增加，為基礎設施建設提供支持。其次，經濟發(fā)展和國家戰(zhàn)略的實施，旺盛的客貨運需求，需要鐵路發(fā)揮支撐作用。第三，國家政策支持鐵路發(fā)展，要求總公司集中力量完成干線鐵路網建設任務，并推進國土開發(fā)、扶貧項目的建設。第四，鐵路投融資政策的積極推進及相關法律法規(guī)的頒布，為地方和企業(yè)積極參與鐵路建設創(chuàng)造了條件。第五，區(qū)域間經濟合作機制的完善增加了區(qū)域間的人員物資交流，增強了地方對鐵路建設的積極性。第六，國際上已有相對成熟的經驗可供借鑒。

4）威脅：首先，鐵路的自然壟斷，導致投資者望而卻步。其次，投融資法律法規(guī)的不完善，投資者權益難以有效保障，缺乏可操作的配套措施、清算辦法和健全的資金退出機制等，導致政策實施效果大打折扣。第三，高額負債為出資方帶來巨大的財政壓力，對擴大有效投資來源形成了較大的阻力，同時影響鐵路的可持續(xù)發(fā)展。

針對中央主導型模式的優(yōu)勢、劣勢，以及面對的外部機遇和外部威脅，進行SWOT策略分析（見表1）。

根據SWOT策略分析，結合鐵路區(qū)際通道的發(fā)展重點，確定中央主導型模式發(fā)展策略如下：

第一，集中鐵路建設基金加快打通通道缺失段。通道干線的缺失和能力的欠缺是影響鐵路網發(fā)揮整體效益的重要因素，加快此類項目的建設是未來鐵路網發(fā)展的重點之一。為保證總公司對路網骨干的控制權，以及管理的統(tǒng)一性和權威性，并發(fā)揮鐵路網絡整體能力，需要以總公司為主導，加快打通需求旺盛的區(qū)際鐵路通道中欠缺路段，特別是對路網有重要補強、盤活作用的區(qū)際鐵路項目，有效提高路網經濟效益，從而促進鐵路可持續(xù)發(fā)展。

第二，吸引社會資本共同投資經營性鐵路項目。經營性鐵路具有較好的運量支撐，在運營期間可實現盈利，有利于投資者得到良好的資金回報。一方面，總公司在長期負債的情況下，在項目投資中將更加注重項目的經濟效益，主導投資建設經營性鐵路對于企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。另一方面，鐵路項目較強的經營性對地方政府、社會及民營資本具有較強的吸引力，有利于實現擴大有效投資，以減輕總公司負債壓力，形成企業(yè)良性發(fā)展。

第三，爭取國家財政資金大力支持公益性項目。公益性項目客貨運量較少、盈利能力較弱，但必要性較強。隨著區(qū)際鐵路建設重心進一步向西部地區(qū)傾斜，以及國家對國防軍事、戰(zhàn)略運輸、民族團結、社會穩(wěn)定等方面的重視，公益性鐵路是未來鐵路網建設的重要方面?？偣咀鳛槠髽I(yè)，同時還承擔著促進國土開發(fā)、國防安全建設、推動經濟社會發(fā)展和提高人民群眾生活水平等社會責任和義務。為保證此類公益性區(qū)際鐵路項目的順利推進，需要積極爭取國家財政資金的支持，并深入研究國家對公益性鐵路項目的補貼機制，減輕企業(yè)負債壓力。3.2.2地方主導型模式

1）優(yōu)勢：首先，由地方主導區(qū)際鐵路的投融資建設，有助于減輕總公司的負債壓力和中央政府的財政壓力，利于加快鐵路建設的推進。其次，地方政府對區(qū)域內的經濟、產業(yè)發(fā)展現狀了解更為深入，由其主導進行投融資建設可充分體現地方政府的意愿，有利于鐵路更有針對性地服務地方經濟。第三，地方主導有利于減少總公司工作量，加快發(fā)展更具通道性的項目。第四，地方主導有利于轉變鐵路由中央大包干的發(fā)展模式，打破鐵路行業(yè)的壟斷，實現鐵路建設和運營的風險共擔。

2）劣勢：首先，鐵路作為重大基礎設施，前期投入資金量大，容易給地方政府、企業(yè)帶來沉重的財政壓力。其次，地方主導鐵路的投融資建設，不利于總公司對區(qū)際通道的整體控制，影響路網整體效益的發(fā)揮。第三，與中央主導的方式相比，地方主導鐵路的投融資建設使地方政府對項目具有相對較高的掌控權，增加了地方政府與總公司之間的博弈，容易降低項目的前期決策效率。第四，地方主導鐵路建設，存在容易受官僚影響而產生政績工程的風險。

3）機遇：首先，國民經濟的持續(xù)發(fā)展，國家重大戰(zhàn)略的實施，需要鐵路繼續(xù)發(fā)揮支撐作用。第二，人民生活水平的提高，區(qū)域間客貨運輸交流日趨頻繁，旺盛的客貨運輸需求為區(qū)際鐵路建設提供了運量基礎。第三，鐵路建設的巨大資金需求與政府財政壓力過大之間的矛盾，要求深化投融資體制改革，進一步擴大有效投資。第四，鐵路市場準入門檻的降低，優(yōu)惠扶持政策的出臺，有利于其他資本進入鐵路投資市場。第五，根據以往規(guī)律，鐵路對地方經濟開辟了不可估量的發(fā)展空間，同時總公司對地方鐵路的控股權的放松，使地方政府對鐵路的建設熱情高漲。

4）威脅：首先，地方保護壁壘的存在必然會影響到地方政府的積極性，增加項目投資，影響項目推進。其次，地方政府主導投融資建設區(qū)際鐵路的案例較少，地方和中央均缺乏相應的經驗，使這種模式存在一定的不確定性。第三，政策法規(guī)仍不夠完善，地方主導型模式缺少良性發(fā)展的政策環(huán)境。

針對地方主導型模式的優(yōu)勢、劣勢，以及面對的外部機遇和外部威脅，進行SWOT策略分析（見表 2）。

表2 地方主導型模式SWOT策略分析

根據SWOT策略分析，確定地方主導型模式主要適用于通道功能性較弱，主要服務地方發(fā)展的鐵路建設，其主要發(fā)展策略如下：

第一，主導建設以服務地方為主的區(qū)際鐵路項目。位于區(qū)際鐵路通道末端或區(qū)際鐵路通道延伸線的項目，對主通道的運量、運營以及通道作用發(fā)揮影響較小，但對地方經濟發(fā)展能夠起到重要推動作用。由地方主導，充分考慮當地經濟社會現狀、產業(yè)發(fā)展、運輸需求等情況，因地制宜建設地方服務性區(qū)際鐵路項目，使鐵路更好地服務地方，提高投資的針對性和有效性。

第二，積極建設具有較好經濟效益的區(qū)際鐵路輔助通道項目。隨著經濟社會的發(fā)展，在經濟基礎較好的地區(qū)客貨運輸需求不斷增加，部分既有通道難以滿足運輸需求，需要規(guī)劃建設輔助通道。由于具有較好的運量支撐，地方主導投融資修建鐵路的熱情較高，同時，這類地區(qū)的地方政府財力較強，社會及民營資本財力雄厚，具有一定支持鐵路建設的資金能力，可以積極爭取由地方主導，吸引社會資本建設區(qū)際輔助通道項目。

此外，一些外界環(huán)境的變化會影響區(qū)際鐵路的投融資模式。例如，國家對鐵路補貼政策的完善將會使總公司加大公益性區(qū)際鐵路項目建設的投資力度；鐵路投融資政策和相關法規(guī)、配套措施的完善和可操作性的增強，將會進一步刺激地方政府、社會及民營資本對區(qū)際鐵路項目的投資；一些可能引起區(qū)際客貨流量變化的國家戰(zhàn)略、政策的出臺等，將會在多方面影響投資模式的采用。

4 投融資模式建議

區(qū)際鐵路的投融資模式選擇需要根據項目的定位及特點而確定，結合上述SWOT分析，提出兩種投融資模式的適用范圍建議。

4.1 適宜采用中央主導型模式的區(qū)際鐵路項目

服務于國家重大戰(zhàn)略的項目。對于“一帶一路”沿線鐵路運輸通道、沿江鐵路運輸通道等主要服務于國家重大戰(zhàn)略的區(qū)際鐵路，為確保中央對鐵路的控制權，使鐵路為國家戰(zhàn)略提供基礎設施保障，建議采用中央主導型投融資模式。

公益性較強的項目。對于主要服務于國防安全、國土開發(fā)、民族團結、社會穩(wěn)定等運量較少，但建設必要性較強的公益性區(qū)際鐵路，以及建設條件極為困難、造價高額的區(qū)際鐵路項目，建議采用中央主導型投融資模式。

利于路網完整性和靈活性的區(qū)際鐵路項目。對于影響區(qū)際鐵路通道骨架完整性的重要項目，以及運量較大，經濟效益較好的主通道項目，例如目前區(qū)際鐵路通道中欠缺路段，或對路網有重要補強、盤活作用的區(qū)際鐵路項目，建議采用中央主導型投融資模式。

4.2 適宜采用地方主導型模式的區(qū)際鐵路項目

區(qū)際鐵路通道在路網中發(fā)揮重要作用，因此，地方主導型模式的采用需要結合具體項目功能定位的深入分析，保證路網整體效益的發(fā)揮。

主要服務地方發(fā)展的項目。對于主要服務地方發(fā)展，且具有較好經濟效益或較強社會帶動作用的區(qū)際鐵路項目，地方政府具有較強的建設積極性，建議適當采用地方主導型投融資模式。

路網性較弱的項目。對于路網性較弱，對區(qū)際鐵路主通道影響較小，且具有一定經濟效益的區(qū)際鐵路項目，建議適當采用地方主導型投融資模式。

5 結論

建立科學合理的區(qū)際鐵路通道投融資模式是保證鐵路快速發(fā)展所亟需解決的問題。通過本文的分析研究，提出中央主導型和地方主導型兩種區(qū)際鐵路通道投融資模式，建議結合區(qū)際鐵路項目的功能定位、所處地區(qū)發(fā)展實際等具體情況采用不同投融資模式，制定有針對性的投融資政策，以確保區(qū)際鐵路通道的建設和重要支撐功能的發(fā)揮。