魏 巍

（北京市社會(huì)科學(xué)院，北京 100101）

2017年，北京市節(jié)水農(nóng)業(yè)圍繞首都城市戰(zhàn)略定位、生態(tài)文明建設(shè)和京津冀協(xié)發(fā)展的要求，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時(shí)期的治水方針，繼續(xù)大力深入持久開展（包括建設(shè)節(jié)水灌溉工程在內(nèi)的）一系列節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)工作，推動(dòng)農(nóng)業(yè)節(jié)水再上新臺(tái)階，走在了全國(guó)農(nóng)業(yè)節(jié)水工作的領(lǐng)先隊(duì)列。

一、水資源消耗總量和強(qiáng)度控制取得明顯成效

北京市為執(zhí)行《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見實(shí)施方案》（水資源[2012]356號(hào)）、水利部與國(guó)家發(fā)改委關(guān)于印發(fā)《“十三五”水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)方案的通知》（水資源司[2016]379號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)》），在《北京市“十三五”時(shí)期水務(wù)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《“十三五”水務(wù)發(fā)展規(guī)劃》）中，繼續(xù)全面落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，設(shè)置了“三條紅線”：用水總量（水資源開發(fā)利用）控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污三條限制紅線。

“水資源消耗總量和強(qiáng)度”雙控是最嚴(yán)格的水資源管理制度的數(shù)量化體現(xiàn)。它表明，要控制水資源消耗總量，強(qiáng)化水資源承載能力剛性約束；控制水資源消耗強(qiáng)度，把節(jié)約用水貫穿于用水的全過程，提供水安全保障，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和用水方式轉(zhuǎn)變；全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水總量逐年減少

《2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《北京市水務(wù)統(tǒng)計(jì)年鑒（2016年）》指出，2017年全市農(nóng)業(yè)總用水量5.1億m3，2016年6.05億m3，2015年6.45億m3，2014年8.18億m3，2013年9.09億m3，2012年9.31億m3。其中，2017年較2016年下降16.2%。

從這組數(shù)據(jù)看出，北京市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水總量呈逐年下降趨勢(shì)。占全市總用水的比重分別為12.9%、17%、18.4%、21.8%、25%、26%，也是逐年下降，所占份額越來越少。

從1980年農(nóng)業(yè)用水總量的31.093億m3（占全市42.5億m3用水總量的73%），下降到2017年的5.1億m3，這一成就是巨大的、顯著的。當(dāng)然，耕地面積不斷減少也是一個(gè)重要的因素。2016年全市耕地面積是328.5萬畝，較1980年的637萬畝減少了308.5萬畝，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模不斷減少也是不爭(zhēng)的事實(shí)。但是，從水資源消耗強(qiáng)度控制看，農(nóng)業(yè)用水不僅是數(shù)量的減少，節(jié)水的質(zhì)量也是在不斷提高。

（二）農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)不斷提高

按照《節(jié)水灌溉工程技術(shù)規(guī)范GB/T50363-2006》定義，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)是指灌入田間可被作物利用的水量與末級(jí)固定渠道放出水量的比值，是反映灌溉工程質(zhì)量、技術(shù)水平和管理水平的最重要的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)。

水資源強(qiáng)度控制指標(biāo)，農(nóng)業(yè)以“農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)”來考核衡量。北京市在全國(guó)最早開展節(jié)水灌溉，按照市委市政府《關(guān)于調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)的意見》（2014年9月4日，以下簡(jiǎn)稱《調(diào)結(jié)構(gòu)意見》）的部署，進(jìn)一步推動(dòng)高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)和農(nóng)業(yè)用水從粗放使用到精細(xì)化管理、使用轉(zhuǎn)變，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)在2017年達(dá)到了0.723，2016年達(dá)到了0.710，2015年（“十二五”末年）達(dá)到了0.709，2010年（“十一五”末年）達(dá)到了0.684。從數(shù)據(jù)看出，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)是逐年穩(wěn)步提高的。

按照《總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)》要求，到2020年，全國(guó)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上，北京市早已超過；國(guó)際先進(jìn)水平的利用系數(shù)為0.7～0.8，北京市已經(jīng)加入國(guó)際先進(jìn)行列。但是，國(guó)家雙控行動(dòng)提出了更高要求：在2020年，要求北京市農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)要達(dá)到0.75的水平?！丁笆濉彼畡?wù)發(fā)展規(guī)劃》按照國(guó)家部署，將0.75作為約束性指標(biāo)必須完成。

二、節(jié)水灌溉面積比例高

按照《北京市水務(wù)統(tǒng)計(jì)年鑒（2012—2016年）》計(jì)算，節(jié)水灌溉情況（見下頁表1）。表1顯示，北京市灌溉面積總量2012—2015年在逐年增加，2015年增加到了356.34萬畝，而2016年減少到333.45萬畝，減少了22.89萬畝。原因是為落實(shí) 《調(diào)結(jié)構(gòu)意見》，大幅壓縮了農(nóng)業(yè)用地面積。

表1 北京市（2012—2016年）灌溉情況表 單位：萬畝

在灌溉總面積中，耕地灌溉面積逐年減少，由2012年的232.01萬畝減少到2016年的192.71萬畝。在耕地灌溉面積中，有效實(shí)灌面積（是指利用灌溉工程和設(shè)施在有效灌溉面積中，當(dāng)年實(shí)際已進(jìn)行正常灌水一次以上灌溉的耕地面積）也相應(yīng)逐年減少，從2012年的218.70萬畝減少到2016年的165.86萬畝。

林地灌溉面積逐年攀升，由2012年的34.86萬畝增加到2015年的84.71萬畝，2016年略有回落，到81.29萬畝，總體增加了46.43萬畝。

園地灌溉面積2013年較2012年有較大幅度下降，從70.35萬畝到56.54萬畝，減少了13.81萬畝。從2013年起逐年略有回升，至2016年恢復(fù)到58.19萬畝。

牧草地灌溉面積持續(xù)緩慢下降，從2012年的1.95萬畝下降到2016年的1.28萬畝。

表2 北京市（2012—2016年）節(jié)水灌溉結(jié)構(gòu)變化表 單位：%

圖1 北京市（2012—2016年）節(jié)水灌溉內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化圖

圖2 北京市2016年各種節(jié)水灌溉方式比重圖

從上頁表2可以看出，節(jié)水灌溉面積占總灌溉面積的比例幾年來持平，2012年為87.6%，2016年為87.7%。其中，2014年增加到88.3%，2015年回落到86.8%。但是，北京市節(jié)水灌溉面積占灌溉面積的比重還是比較高的且非常穩(wěn)定。這一較高水平的灌溉率，為北京市都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了較為充足的水源，對(duì)于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率，起到了至關(guān)重要的作用。

從圖1中看出，節(jié)水灌溉面積內(nèi)部結(jié)構(gòu)有變化。其中，噴灌面積占節(jié)水灌溉面積的比重基本持平略有下降，2012年為18.9%，2016年為16.2%。微灌面積占節(jié)水灌溉面積的比重逐年遞增，從2012年的4.8%增加到2016年的9.1%，但所占比重不大，沒有超過10%。低壓管灌保持在63%～70%之間，上升幅度不大。渠道防滲面積占節(jié)水灌溉面積的比重逐年緩慢減少，從5.6%回落到4.5%之間。其他工程節(jié)水面積的比重從2012年的7.5%銳減到2016年的0.8%。

從圖2看出，2016年北京市節(jié)水灌溉內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，低壓管灌所占比重近70%，是主要的節(jié)水灌溉方式。噴灌排在第二位，所占比重不到兩成，微灌比重接近一成，其余為渠道防滲和其他工程節(jié)水灌溉，比例約5%。

三、節(jié)水農(nóng)業(yè)灌溉工程建設(shè)平穩(wěn)發(fā)展

水資源嚴(yán)重匱乏，是推動(dòng)北京市節(jié)水農(nóng)業(yè)灌溉工程發(fā)展的本質(zhì)動(dòng)因。從“十一五”的2005年開始至今的十三年時(shí)間里，北京市委市政府把節(jié)水農(nóng)業(yè)灌溉工程建設(shè)提高到農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向性、戰(zhàn)略性高度來認(rèn)識(shí)，建設(shè)步伐不斷加快。市政府及市水務(wù)局通過印發(fā)《設(shè)施農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程技術(shù)規(guī)程》《節(jié)水灌溉工程施工質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范》《低壓管道輸水灌溉工程運(yùn)行管理規(guī)程》《節(jié)水灌溉技術(shù)導(dǎo)則》和《關(guān)于印發(fā)北京市水利工程建設(shè)實(shí)施方案（2012—2015年）的通知》（京政發(fā)[2012]44號(hào)），在基本農(nóng)田建設(shè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)和精品果園建設(shè)項(xiàng)目中落實(shí)節(jié)水農(nóng)業(yè)灌溉工程建設(shè)工作。其中，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田排水溝渠整治累計(jì)完成了127萬畝；精品果園全部完成了節(jié)水農(nóng)業(yè)灌溉工程建設(shè)，采用管灌（占78.2%）、滴管（占4.5%）、噴灌（占3.4%）和其他工程措施（占27.7%），完成了水利工程建設(shè)預(yù)定的目標(biāo)。因此，北京市節(jié)水灌溉工程建設(shè)的效益是顯著的。

2017年，市政府印發(fā)了《北京市推進(jìn)“兩田一園”高效節(jié)水工作方案》的通知（京政辦發(fā)[2017]32號(hào)），《工作方案》提出在本市糧田、菜田、鮮果果園內(nèi)構(gòu)建高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)體系，實(shí)現(xiàn)節(jié)水灌溉工程全覆蓋；灌溉用新水總量降至每年4.5億m3左右，灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.75以上。

高效節(jié)水灌溉工程（包括骨干基礎(chǔ)設(shè)施、田間節(jié)水設(shè)施）建設(shè)，包括建設(shè)更新機(jī)井、井房、水泵、過濾施肥設(shè)備、輸水管道等骨干基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)配套安裝滴灌管、微噴帶、輸水支管等田間節(jié)水設(shè)施。

具體步驟是各區(qū)建設(shè)1—2個(gè)高效節(jié)水示范區(qū)，開展高效節(jié)水設(shè)備研發(fā)、技術(shù)攻關(guān)、集成、示范、推廣、培訓(xùn)，灌溉試驗(yàn)以及灌溉水有效利用系數(shù)監(jiān)測(cè)、節(jié)水效果監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)等工作。

細(xì)化措施：一是推行“建管一體化”。各區(qū)通過政府與社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買服務(wù)的模式，確定專業(yè)公司統(tǒng)籌負(fù)責(zé)本區(qū)高效節(jié)水灌溉工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)、材料采購(gòu)、建設(shè)施工、維護(hù)管理等工作，并建立對(duì)專業(yè)公司的監(jiān)督、考核、回報(bào)機(jī)制。二是形成“三先三管”工程建設(shè)機(jī)制。先建立用水收費(fèi)、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)、用水戶參與、材料設(shè)備質(zhì)量控制，明確節(jié)水設(shè)施的管護(hù)主體、管護(hù)職責(zé)和管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，再建設(shè)高效節(jié)水灌溉工程機(jī)制。這一措施避免了重建設(shè)灌溉設(shè)施輕管理的弊端，強(qiáng)化了管理措施并明確了管理主體，把工程建設(shè)及管理、運(yùn)行管理和維護(hù)管理緊密結(jié)合了起來。2018年初，順義區(qū)率先完成了“兩田一園”農(nóng)業(yè)高效節(jié)水PPP項(xiàng)目合同簽訂工作，為全市農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉工程以PPP項(xiàng)目方式進(jìn)行開了先河。這種投融資機(jī)制、運(yùn)行維護(hù)和建設(shè)一體化的創(chuàng)新機(jī)制，不但提高了投資效率，而且用好管好節(jié)水灌溉設(shè)施。

四、農(nóng)業(yè)水價(jià)改革已經(jīng)起步

《“十三五”水務(wù)發(fā)展規(guī)劃》提出，要推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，其中包括建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼制度及節(jié)水激勵(lì)機(jī)制、推動(dòng)建立農(nóng)村用水收費(fèi)制度，這是農(nóng)業(yè)節(jié)水改革制度的最重要內(nèi)容和手段。

2015年，北京市水價(jià)改革率先在房山區(qū)試點(diǎn)。選取琉璃河區(qū)內(nèi)的河口等11個(gè)村作為試點(diǎn)。一是細(xì)定地。設(shè)施、大田、果樹作物每畝500m3、200m3、100m3的標(biāo)準(zhǔn)每戶限額用水。機(jī)井安裝智能計(jì)量設(shè)施實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水總量控制；配套田間節(jié)水工程，健全支斗農(nóng)毛渠系的功能，安裝噴灌、滴灌、微噴設(shè)備，提高水資源利用率；建立農(nóng)業(yè)用水管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)通過物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，監(jiān)測(cè)土壤墑情、氣象數(shù)據(jù)、地下水動(dòng)態(tài)，通過系統(tǒng)平臺(tái)分析發(fā)布灌溉信息，將節(jié)水灌溉和水肥、水藥一體化管理，實(shí)現(xiàn)科學(xué)種植。二是明晰農(nóng)業(yè)水權(quán)。逐井核發(fā)取水許可證，建立農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制。三是制定水價(jià)。計(jì)算機(jī)井電費(fèi)、維護(hù)材料費(fèi)用，測(cè)算設(shè)施、大田、果樹的成本，制定試點(diǎn)農(nóng)業(yè)用水水費(fèi)指導(dǎo)價(jià)，限額內(nèi)成本水價(jià)大田0.96元/m3、設(shè)施0.59元/m3、果樹1.70元/m3；超限額大田1.0元/m3、設(shè)施0.75元/m3、果樹1.86元/m3。政府確定的指導(dǎo)價(jià)定為0.56～1元/m3。超過限額部分水費(fèi)為1.5元/m3，并加收水資源費(fèi)。水資源費(fèi)為大田作物0.08元/m3，其他作物0.16元/m3。四是建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制探索建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制。節(jié)水灌溉工程田間設(shè)施建設(shè)每畝補(bǔ)貼600元，機(jī)井智能計(jì)量設(shè)施建設(shè)每眼補(bǔ)貼1.2萬元，明確獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象，節(jié)約用水獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為每節(jié)約1m3水獎(jiǎng)勵(lì)1元到用水戶。

房山區(qū)水改的本質(zhì)是探索了農(nóng)業(yè)初始水權(quán)的總量控制和定額管理制度，將灌溉水收費(fèi)、“提補(bǔ)獎(jiǎng)”等系列辦法落實(shí)到農(nóng)戶。漫灌浪費(fèi)罰、節(jié)約使用獎(jiǎng)，不會(huì)增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，并實(shí)現(xiàn)了高效節(jié)水。