陳麗丹

[提要] 內(nèi)部控制是單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。而財務集中核算是把原來獨立的、以事業(yè)單位為主體的財務會計核算轉變成財務工作集中管理、進行統(tǒng)一核算的一種創(chuàng)新的財務體系和管理模式，是深化會計管理體制改革的產(chǎn)物。本文以北京市氣象局財務核算中心日常內(nèi)控管理為例，區(qū)分被核算單位的不同具體情況，從單位層面和業(yè)務層面兩個方面著手，對事業(yè)單位目前財務集中核算模式下內(nèi)部控制中容易出現(xiàn)的問題進行探討，并提出如何完善集中核算模式下內(nèi)部控制體系的建議。

關鍵詞：財務集中核算；內(nèi)部控制

中圖分類號：F23 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年6月13日

北京市氣象局為適應國家財政管理體制改革，加強會計核算，加大財務監(jiān)督力度，提高資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性，推進財務會計基礎工作的科學化、制度化和規(guī)范化，提高財務工作效率，根據(jù)中國氣象局要求，于2008年6月組建了北京市氣象局財務核算中心。市局財務核算中心采用以下財務集中核算模式：在各核算單位預算資金的管理審批權、決策使用權和法人主體、會計核算主體不變的前提下，將各單位的銀行賬戶納入財務核算中心統(tǒng)一管理，會計核算由財務核算中心統(tǒng)一代理記賬。通過集中核算，財務人員能不受干擾較獨立的依法履行職責，從而有利于防止和抑制腐?。挥珊怂阒行膶嬋藛T進行統(tǒng)一管理，會計核算基礎工作能得到進一步規(guī)范，會計信息質量和工作效率得到提高；財務人員一人同時分管幾個單位的核算工作，顯著降低了行政運行成本。

近年來，隨著國家對氣象事業(yè)發(fā)展的重視，資金渠道增多，資金量顯著增加，市局財務核算中心的工作量迅速增大，相應的管理難度增加，特別是對于路途遙遠無法及時傳遞單據(jù)的區(qū)縣局，集中核算下內(nèi)控管理方面的問題凸顯了出來，在如何理順工作流程、防范各種風險方面對內(nèi)控的建設與完善提出了更高的要求。

本文旨在探索事業(yè)單位財務集中核算模式下內(nèi)部控制容易出現(xiàn)的問題，分析原因，并提出相應對策，以便進一步完善新情況下的內(nèi)控建設。

一、財務集中核算模式下內(nèi)部控制容易出現(xiàn)的問題

（一）單位層面容易出現(xiàn)的問題

1、被核算單位的會計主體及責任定位不明確，財務內(nèi)控建設薄弱。實施會計集中核算后，不少單位負責人對財務管理工作不再重視，認為財務核算中心會把關一切，自己不用再對財務信息的真實性負責，在財務方面的內(nèi)控建設相對比較薄弱。實際上，單位作為預算資金的管理者和使用者，其會計主體地位和法律責任并沒有因會計集中核算而改變。

2、核算中心業(yè)務量逐年增多，編制沒有相應增加，人員流動頻繁，管理難度加大。核算中心的業(yè)務發(fā)展至今，所服務的單位數(shù)量和核算的資金總量迅猛增加，而在崗總人數(shù)與往年基本持平。近年來，各單位尤其是區(qū)縣氣象局財務核算量較以前有很大增長，資金渠道也越來越多，再加上受薪酬待遇和會計行業(yè)普遍適用性的影響，財務人員流動過于頻繁，核算中心的崗位設置、管理模式已與會計核算工作日趨高標準精細化的要求不匹配，較難同時實現(xiàn)會計信息質量的及時性和準確性。

（二）業(yè)務層面容易出現(xiàn)的問題

1、預算管理方面

首先，預算編制不夠準確、精細化。有的單位在進行會計集中核算后，原先業(yè)務較強的會計人員被調走，領導再安排辦公室一些非財務人員擔任預算編制人員進行下一年度的預算編制，該項工作需要分別對本單位下一年度的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和項目經(jīng)費的收入和支出進行預測，并且要區(qū)分不同的資金來源、細化到明細費用項。這些預算編制人員雖然對本單位業(yè)務較熟悉，但是由于預算本身的不確定性和財務專業(yè)知識的匱乏，即使通過和財務合作，也難免出現(xiàn)將人員經(jīng)費與公用經(jīng)費弄混、明細費用項歸類弄錯、預算收入與支出做不平等現(xiàn)象，較難準確、精細地完成預算任務。

其次，預算執(zhí)行不嚴格，重進度、輕質量。實行財務集中核算后，削弱了核算單位的責任主體意識，導致單位領導為了完成管理部門的預算執(zhí)行進度考核目標，將更多工作重心放在預算執(zhí)行進度的完成上面，過分強調預算執(zhí)行的進度而忽視資金的安全性及使用效果，認為資金使用風險一概由核算中心把關，容易出現(xiàn)臨近季度末和年底突擊花錢的現(xiàn)象。

2、支出管理方面。目前，各核算單位通過市局核算中心報銷經(jīng)費支出的工作流程是：核算單位報銷人員登錄財務報銷系統(tǒng)錄入經(jīng)費報銷單，隨紙質原始單據(jù)一起經(jīng)領導及相關人員簽字后交由會計當面審核。會計審核無誤后在報銷系統(tǒng)中點擊審核通過，再交由出納實施付款。付款完成后出納根據(jù)報銷系統(tǒng)中經(jīng)費報銷單生成出納日記賬，之后會計再利用報銷系統(tǒng)生成會計記賬憑證。

以對區(qū)縣局的集中核算為例，市局無法真正實現(xiàn)對區(qū)縣局資金支出的實時監(jiān)控。由于路途遙遠原始單據(jù)不能及時傳遞，市局核算中心對于下屬的區(qū)縣氣象局實際上只上收會計核算工作，出納辦公地點還分散在各個區(qū)縣，而且財務章和人名章為了方便付款仍保留在各個區(qū)縣。造成會計監(jiān)督的滯后，財務日常監(jiān)管與核算單位的具體業(yè)務相互脫節(jié)，不利于保證各項規(guī)章制度的執(zhí)行和維護國家的財經(jīng)紀律。

首先，區(qū)縣局由于人手不夠等原因，出納多身兼數(shù)職，有的出納同時兼任采購業(yè)務、資產(chǎn)保管等不相容職務，存在內(nèi)部控制風險。實時會計的缺位造成了財務章與人名章雖然名義上分開，實際上在開具支票和電匯單等票據(jù)時很容易由出納一人獲得，增加了財務違規(guī)的風險。

其次，區(qū)縣局在實際發(fā)生支出時，市局核算中心會計不能實現(xiàn)真正實時監(jiān)控，增加了資金使用風險。具體表現(xiàn)為：即使區(qū)縣局報銷人員及時在系統(tǒng)中錄入經(jīng)費報銷單，并上傳原始單據(jù)的電子照片交給核算中心會計審核，也沒法鑒定該筆業(yè)務的支付是否確實是在會計審核后才發(fā)生。這種情況下，核算中心會計便成了純粹滯后的代理記賬人員，相當于每月底定期幫助區(qū)縣局進行財務核算，并出具相關財務報表，起不到事前、事中監(jiān)督審核的作用，增加了資金使用風險。

再次，區(qū)縣局給核算中心傳遞的紙質原始單據(jù)滯后，增加了財務違規(guī)風險。造成這種現(xiàn)象的原因是當初成立市局核算中心，是把各核算單位的會計核算統(tǒng)一集中起來辦公，對各單位的預算資金分配權、預算進度考核、財務管理等職權仍保留在市局計劃財務處而非核算中心。核算中心與區(qū)縣局之間的財務銜接是平等的協(xié)作關系，而非上下級關系，核算中心對區(qū)縣局的財務約束力有限，加上區(qū)縣局事務繁忙、路途遙遠等因素，當月的單據(jù)基本上最快要等到下月月初整理齊全了才送過來。單據(jù)傳遞滯后的直接后果是耽誤了及時入賬發(fā)現(xiàn)問題的最佳時機，也影響了每月月初出具財務快報的及時性和準確性，使核算中心會計工作處于被動地位，也給個別人員財務違規(guī)留有了足夠的操作空檔時間，增加了財務違規(guī)風險。

最后，區(qū)縣局與核算中心的單據(jù)交接手續(xù)不完善，容易造成原始單據(jù)丟失、遇到問題互相推諉，責任不清。區(qū)縣局出納交來原始單據(jù)時，沒有當面進行清點簽字或無交接單，當核算中心會計發(fā)現(xiàn)原始資料缺失時，已是時間滯后，可能無法追回。

對于辦公地點在市局大院內(nèi)的直屬單位來講，雖然沒有路途遙遠單據(jù)無法及時傳遞的問題，會計與出納也都收歸核算中心統(tǒng)一管理，但在會計集中核算體制下，仍然存在以下風險和漏洞：首先，會計監(jiān)督存在盲點，存在著資金使用風險。主辦會計在審核報銷時，只能依據(jù)報賬員送來的單據(jù)檢查發(fā)票是否真?zhèn)?、支出是否合?guī)、是否符合預算、審批簽字手續(xù)是否齊全、資料是否完整，至于業(yè)務發(fā)生的真實性和可靠性全憑會計人員主觀經(jīng)驗判斷而無法實地考證。另外，在集中核算體制下，一個審核會計人員往往要負責多個核算單位的報銷審核，無法清楚地掌握每個單位的業(yè)務細節(jié)，行使會計監(jiān)督職能相對來說難度較大；其次，大部分直屬單位沒有設置專人報賬，經(jīng)辦人報賬水平參差不齊，容易導致報賬失敗、報賬效率降低。具體表現(xiàn)為：大家各自錄入各自的經(jīng)費報銷單，單位很多新人都直接向財務請教。會計人員往往一人負責好幾個單位的報銷審核、錄入、記賬、出具各類報表、報稅、公積金、銀行對賬等工作，工作量已經(jīng)十分飽和，在這種情況下還不斷重復接到報銷咨詢電話，甚至是如何錄入報銷單據(jù)這種簡單的問題，極大地降低了工作效率。新人報賬也容易被審核不通過。

3、資產(chǎn)管理方面。實行會計集中核算后，核算單位傾向于將資產(chǎn)工作的重心放在固定資產(chǎn)的購置上面，以便盡早完成當年的政府采購計劃，過多強調加快預算資金執(zhí)行進度而忽視資產(chǎn)后續(xù)的盤點、對賬管理，重購輕管現(xiàn)象比較嚴重。當后續(xù)年度發(fā)生了固定資產(chǎn)損毀、丟失、報廢時，沒有及時盤點和辦理相應手續(xù)，對長期掛賬的應收款項不進行及時催收和清理，沒有及時和核算中心會計對賬，造成賬實不符、賬賬不符，國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象。

4、合同管理方面。核算單位的合同簽訂和歸檔管理不夠規(guī)范。由于集中核算后核算單位責任主體意識的不到位，導致了單位很多經(jīng)濟合同的簽訂過于草率，合同的歸檔管理措施不夠規(guī)范的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為：未簽訂合同；合同未約定工期、金額等實質性條款；合同雙方代表未簽字、未蓋公章、無簽訂時間；經(jīng)濟合同未按照時間順序和類別編號、歸檔；未建立合同臺賬或登記不完整；未建立合同管理人員與財務人員對合同所列收入到賬情況的核對機制。這種核算單位對合同管理薄弱的情況，隱藏著因合同漏洞而產(chǎn)生法律糾紛、經(jīng)濟損失的風險。

二、財務集中核算模式下內(nèi)部控制體系完善建議

（一）增強核算單位領導的會計主體意識和內(nèi)部控制意識

1、要強化核算單位領導的法人意識和會計核算主體意識。使其認識到：即使實行了會計集中核算，但是各核算單位資金的管理審批權和決策使用權不變、預算的主體不變、單位法人承擔《會計法》賦予的法律責任不變。各單位依然對預算資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性負責。

2、要強化核算單位領導的內(nèi)部控制意識。管理部門可以針對會計集中核算后各單位內(nèi)控制度建設薄弱的現(xiàn)狀，按照《規(guī)范》的要求，組織幫助各單位建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系，從而促使其形成良好的內(nèi)控意識并自覺遵守。

（二）強化財務核算中心工作職能。首先，核算中心應進一步明確自己的職能定位。核算中心通過對各核算單位銀行賬戶和會計記賬的統(tǒng)一管理來實現(xiàn)“規(guī)范核算、財務監(jiān)督、綜合分析”的目的，行使著“財務核算”和“財務監(jiān)督”兩大重要職能；其次，核算中心在不斷提升自身業(yè)務水平，盡量避免會計核算業(yè)務上判斷的失誤，注意自身服務態(tài)度和服務質量的同時，還應與各核算單位加強溝通，熟悉單位正常業(yè)務活動情況，參與單位的預算管理，聽取單位的意見和建議。

（三）強化預算管理和支出管理。加強預算管理，提高預算編制的準確性和精細化水平，確保財政預算資金嚴格按照預算來支出，嚴禁超預算、超范圍支出，嚴禁人員經(jīng)費與公用經(jīng)費互相擠占，基本支出與項目支出的相互挪用。充分調研，不斷提高科技服務收支的預算水平，確保與決算大致相符。

（四）加強核算單位經(jīng)費支出審批和審核控制。核算中心會計必須熟悉核算單位的各項經(jīng)濟業(yè)務，掌握經(jīng)費支出的報銷審核審批流程，能夠積極參與到核算單位的管理工作中來，充分了解各種科研業(yè)務專項資金的使用管理辦法，嚴格把關，對不合理支出不予報銷，確保?？顚Ｓ谩?/p>

針對路途遙遠單據(jù)傳遞不便的區(qū)縣局的財務集中核算中出現(xiàn)的財務支出管理問題，北京市氣象局財務核算中心目前組織相關單位進行了專題討論，并針對可能存在的風險，從加強內(nèi)部控制制度的角度出發(fā)，正在部分區(qū)縣局試點，推行核算中心向區(qū)縣局委派會計，從而實現(xiàn)區(qū)縣局會計核算本地化的工作。后續(xù)核算中心將組建專門的稽核人員，對試點的區(qū)縣局進行檢查，確保本地化后的會計信息質量水平，并作出評價。

（五）強化資產(chǎn)管理和合同管理。單位要設專人對固定資產(chǎn)進行管理，分門別類建立固定資產(chǎn)明細臺賬。嚴格履行資產(chǎn)的領用、調撥、報廢手續(xù)，及時傳遞單據(jù)并定期與會計對賬，定期組織盤點，確保國有資產(chǎn)賬實相符、賬賬相符。要嚴格規(guī)范固定資產(chǎn)的入賬界定范圍，根據(jù)單位實際情況細化合理的“批量”概念，嚴格固定資產(chǎn)卡片的管理，做到驗收、領用、歸還均有登記。未經(jīng)批準手續(xù)不得隨意對無用固定資產(chǎn)實物進行丟棄。

核算中心定期提供應收款的提醒事項，核算單位要及時進行核對并與當事人核查，及時清理賬齡超過3年的往來款項。

強化合同管理，一是核算單位應制定合同簽訂、歸檔等相關制度，完善合同簽訂的審核流程，確保合同的真實、合法和有效；二是核算單位應設置專人對合同進行歸檔整理，并按順序編號，建立并及時登記合同臺賬，并定期與財務人員對合同所列收入到賬情況進行核對。

（六）重視會計信息溝通，加快財務業(yè)務信息化建設。核算中心應認真履行核算監(jiān)督職責，努力提高會計信息的及時準確性，并著重反饋和監(jiān)督預算資金的執(zhí)行進度，要及時與單位負責人、報賬員溝通。

加強信息化系統(tǒng)建設，利用現(xiàn)有的計財應用系統(tǒng)平臺將部門預算、用款計劃、政府采購、財務報銷、財務核算、工資發(fā)放、部門決算等日常模塊整合起來，資源共享，方便管理部門、核算單位與核算中心獲取信息。同時，利用信息系統(tǒng)的各個審批控制環(huán)節(jié)捋順經(jīng)濟業(yè)務的審核審批流程，提高內(nèi)部控制的效果。

三、結束語

綜上所述，建立財務核算中心，實行會計集中核算，在加強財政資金管理、改變會計核算方式、預算執(zhí)行情況控制、節(jié)約行政成本等方面都已取得了成功的經(jīng)驗，但是隨著經(jīng)濟業(yè)務的擴張和資金量的增長，集中核算模式給事業(yè)單位內(nèi)部控制帶來了新的問題與挑戰(zhàn)，在許多方面仍待進一步完善和改進，各單位如何更好地規(guī)范和開展財務集中核算模式下的內(nèi)部控制建設任重而道遠。

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