程曉璐

摘要：近十幾年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國社會保障制度在不斷完善，但同時我國也進(jìn)入了人口老齡化社會，且老齡化程度不斷加深，由此出現(xiàn)的失能人員的長期護(hù)理問題亟待解決。對此，人社部于2016年印發(fā)了《關(guān)于開展長期護(hù)理保險制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），在全國范圍內(nèi)啟動了長期護(hù)理保險制度的試點(diǎn)。而我國長期護(hù)理保險制度的實(shí)施首要解決的是資金籌集的問題，盡管該制度還尚未全面正式實(shí)施，但是根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)和我國首批試點(diǎn)城市的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，提出我國長期護(hù)理保險制度資金籌集可能會面臨的問題，進(jìn)而提出相應(yīng)的解決方案，為我國未來全面正式實(shí)施長期護(hù)理保險制度奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：長期護(hù)理保險；資金籌集；困境；解決方法

我國于2016年印發(fā)的《指導(dǎo)意見》，計(jì)劃用1～2年的時間，探索一種保障長期失能人員基本生活照料和醫(yī)療護(hù)理的社會保險制度。截至2015年年底，我國60歲及以上老年人口接近2.22億，占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到16.1%，其中65歲及以上的人口約14386萬人，占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到10.5%，同時我國老年人口正在以年均約3%的速度繼續(xù)增長。其中失能和半失能人數(shù)達(dá)到4000多萬，需要被長期照料看護(hù)，同時這個數(shù)字也在逐年增長。對這些失能人員進(jìn)行長期護(hù)理首要解決的就是費(fèi)用問題，由于人數(shù)眾多，護(hù)理周期長，因此所需要的費(fèi)用也是非常龐大的。不論是政府、企業(yè)、個人或者其他社會組織，單靠一方的力量都是有限的。

一、長期護(hù)理保險制度及其資金籌集

長期護(hù)理保險主要是為被保險人在喪失日常生活能力或年老患病時，對被保險人提供護(hù)理保障服務(wù)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊环N制度安排。該制度覆蓋的范圍非常廣泛，但就目前我國的實(shí)際情況而言，主要是指老年失能或半失能人口。長期護(hù)理保險在國際上有社會保險和商業(yè)保險兩種形式，在《指導(dǎo)意見》印發(fā)之前，我國已經(jīng)開始了長期護(hù)理保險制度的試點(diǎn)方案，首批試點(diǎn)城市包括吉林長春、山東青島、上海等15個城市，但都是屬于商業(yè)保險的范疇，我國尚未建立統(tǒng)一完善的長期護(hù)理保險制度。

長期護(hù)理保險制度的資金籌集是指為順利實(shí)施該項(xiàng)制度，確保失能及半失能人員得到全面有效的護(hù)理服務(wù)而進(jìn)行的資金籌集活動?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定：試點(diǎn)階段，可通過優(yōu)化職工醫(yī)保統(tǒng)賬結(jié)構(gòu)、劃轉(zhuǎn)職工醫(yī)保統(tǒng)籌基金結(jié)余、調(diào)劑職工醫(yī)保費(fèi)率等途徑籌集資金，并逐步探索建立互助共濟(jì)、責(zé)任共擔(dān)的長期護(hù)理保險多渠道籌資機(jī)制。也就是說，長期護(hù)理保險基金可以從職工的醫(yī)?；鸾Y(jié)余劃轉(zhuǎn)。但這是試點(diǎn)階段的籌資方案，長期護(hù)理保險屬于公共服務(wù)和公共福利的范疇，責(zé)任主體是政府，從長遠(yuǎn)來看，需要政府、企業(yè)和個人等多方的共同努力，才能確保實(shí)現(xiàn)長期護(hù)理保險基金的籌集。

二、長期護(hù)理保險制度資金籌集面臨的困境

（一）尚未建立完善統(tǒng)一的法律法規(guī)體系

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，實(shí)施長期護(hù)理保險制度的國家都制定了完備嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆审w系，并不斷進(jìn)行新的修訂。日本長期護(hù)理保險建立于2000年，并在2005年、2008年、2011年和2014年分別對《護(hù)理保險法》進(jìn)行了四次不同程度的修訂。除此之外，德國、韓國等國家也都建立了較為完備的法律體系，為長期護(hù)理保險制度提供了法律支撐。目前我國實(shí)行的《社會保險法》規(guī)定了我國社會保險基金的籌集渠道以及比例問題，但該法案不包括長期護(hù)理保險制度，盡管我國部分城市已經(jīng)在進(jìn)行試點(diǎn)，但是各地實(shí)施方法不同，籌資渠道不統(tǒng)一，缺乏一個行之有效的法律體系支撐，這是我國實(shí)施長期護(hù)理保險制度的巨大障礙，也是該制度資金籌集面臨的重大問題。

（二）長期護(hù)理保險基金來源不足，各責(zé)任主體的職責(zé)不明確

盡管《指導(dǎo)意見》規(guī)定在試點(diǎn)階段，長期護(hù)理保險基金可以從職工的醫(yī)?；鸾Y(jié)余劃轉(zhuǎn)，但是從長期來看，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的。在我國試點(diǎn)城市中，山東省青島市除了劃撥醫(yī)療保險基金外，還啟動福彩基金作為支撐，補(bǔ)充長期護(hù)理保險基金；吉林省長春市在劃撥醫(yī)療保險基金的同時，政府財政根據(jù)醫(yī)療保險基金的結(jié)余情況也進(jìn)行了相應(yīng)的補(bǔ)貼。國際上長期護(hù)理保險基金總的來說也是靠三部分組成，一是政府財政補(bǔ)貼；二是企業(yè)為員工繳納的保險費(fèi)用；三是個人繳納的保險費(fèi)用。因此，在我國長期護(hù)理保險資金的籌集問題上，政府作為責(zé)任主體，應(yīng)全面統(tǒng)籌調(diào)配各方面的力量。另外企業(yè)作為社會運(yùn)行的重要力量，在長期護(hù)理保險事業(yè)的發(fā)展過程中也承擔(dān)重要責(zé)任。除此之外，個人是長期護(hù)理保險制度的受益者，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。但就目前來說，由于我國尚未建立完備的長期護(hù)理保險制度，導(dǎo)致各責(zé)任主體之間的權(quán)責(zé)不明晰，這也是該制度資金籌集面臨的問題之一。

（三）失能人員評估定級困難

長期護(hù)理保險制度主要是針對社會上的失能或半失能人員制定的，在目前我國人口老齡化的情況下，主要指的是老年失能人員。一方面，我國老年人口基數(shù)大，護(hù)理服務(wù)需求大；另一方面，老年人口常常伴隨著各種慢性疾病，身體素質(zhì)較差，護(hù)理周期相對較長。那么，究竟何種程度才算是失能？失能的等級又是如何界定？相應(yīng)的等級應(yīng)該提供怎樣的護(hù)理服務(wù)？失能等級的測定相隔多久應(yīng)該更新？失能人員的身體狀況發(fā)生突發(fā)情況如何重新測評？這都是我國長期護(hù)理保險制度面臨的困境。只有制定合理有效的失能評估體系，才能進(jìn)一步確定各責(zé)任主體的籌資比例和籌資額度，才能更加公平高效的實(shí)現(xiàn)長期護(hù)理保險制度。

三、長期護(hù)理保險資金籌集困境的解決方法

（一）建立完備的長期護(hù)理保險法律體系

法律先行，制度才能建立，世界各國給我們提供了豐富的借鑒經(jīng)驗(yàn)。以色列于1986通過了《社區(qū)長期護(hù)理保險法》，德國于1995年出臺《長期護(hù)理保險法》，并于2008年頒布了《長期護(hù)理保險結(jié)構(gòu)法》，韓國也在2007年制定了《老年人長期療養(yǎng)保險法》等等?？梢婇L期護(hù)理保險制度若想真正實(shí)施，必定需要制定出相應(yīng)的法律法規(guī)。因此，政府應(yīng)加快我國長期護(hù)理保險制度的法案制定，為制度提供可靠的運(yùn)行規(guī)則，明確各責(zé)任主體之間的界限，為長期護(hù)理保險基金的籌資運(yùn)行提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

（二）拓寬長期護(hù)理保險的資金籌集渠道，明確各主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系

我國是老年人口最多的國家，隨著老齡化程度的加深，老年人的長期護(hù)理問題會越來越突出。目前試點(diǎn)階段，主要是依托醫(yī)療保險，但是從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，長期護(hù)理保險作為獨(dú)立的一個險種，必須有獨(dú)立的籌資機(jī)制，而不應(yīng)該依附于醫(yī)療保險。在老齡化高峰來臨以前，應(yīng)盡快確立我國的長期護(hù)理保險制度，拓寬資金籌集渠道，明確各主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，以確保滿足失能人員對長期護(hù)理服務(wù)的需求。第一、政府應(yīng)對長期護(hù)理保險劃撥啟動資金，在該制度穩(wěn)定運(yùn)行之后，根據(jù)情況逐年進(jìn)行財政補(bǔ)貼，這也是世界各國以及我國試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)。第二、政府應(yīng)建立專門的調(diào)劑基金，平衡地區(qū)之間的差異性，尤其是我國的東南沿海和西北地區(qū)，為制度的平穩(wěn)運(yùn)行保駕護(hù)航。第三、政府應(yīng)規(guī)定企業(yè)和個人的繳費(fèi)比例，實(shí)行風(fēng)險共擔(dān)，為長期護(hù)理保險資金籌集提供支撐。除此之外，我國2013年社會捐贈的總額約989.42億元；2014年全國捐贈的總額達(dá)到1042.26億元，與2013年相比，增加了52.9億元；2015年中國慈善捐贈額突破1100億，共計(jì)1108.57億元，與2014年相比，增長了66.31億元，同比增長6.4%。由此，可以通過劃撥慈善基金以及福彩基金等方式充實(shí)我國長期護(hù)理保險基金。除以上種種方式之外，政府還應(yīng)設(shè)立專門的運(yùn)營機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，確保長期護(hù)理保險基金同其他社會保險基金一樣，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值，同時防止出現(xiàn)貪污腐敗等不良事件。

（三）建立完備的失能等級評估體系

日本是世界上實(shí)行長期護(hù)理保險制度較早的國家，同時其運(yùn)行也是相對比較成熟的。在日本，被保險人享受長期護(hù)理服務(wù)時，首先要進(jìn)行申請，由相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格審查，只有符合規(guī)定的申請人，才能享受該項(xiàng)服務(wù)。同時，會依照申請人的失能程度對其所需要的護(hù)理服務(wù)進(jìn)行等級評定。在2000年日本長期護(hù)理保險制度設(shè)立之初，一共劃分了六個級別，分別是需要社會救援級和護(hù)理程度Ⅰ-Ⅴ級，在隨后的改革中，日本對此評級制度也進(jìn)行了新的改革，形成了行之有效的失能等級測評制度。我國長期護(hù)理保險制度的建立也應(yīng)形成一套完備的失能等級評估體系，一方面，可以保證失能人員能確切接受所需要的護(hù)理服務(wù)，保證制度實(shí)施的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；另一方面，失能等級評估制度的建立，也能在一定程度上防止護(hù)理服務(wù)濫用的情況，節(jié)省護(hù)理保險基金。

目前，我國綜合國力不斷增強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、民生事業(yè)不斷改善，在國際上的影響力日益增強(qiáng)。長期護(hù)理保險制度的建立既是國情所需，也是民之所選。在總結(jié)國際經(jīng)驗(yàn)和我國試點(diǎn)城市發(fā)展情況的基礎(chǔ)之上，應(yīng)加快建設(shè)的步伐，形成多渠道多層次的資金籌集手段，確保早日實(shí)現(xiàn)我國失能及半失能人員的護(hù)理服務(wù)供給工作。

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（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院）