蔣亞蘭

摘要：推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是當前國家社會治理的新常態(tài)。發(fā)展中國特色社會主義制度并使其完善，是國家治理能力和完善治理系統(tǒng)是我國某個階段的建設目標。使政府具有較強的治理能力，并非一朝一夕之功，而需要付出長時間的努力。文章通過對鳳岡縣“黨群直議”聯(lián)系服務群眾工作機制實踐的探索，總結其治理的基本做法、問題并提出相關對策。

關鍵詞：地方政府；治理理論；治理能力

黨的十九大報告指出：要“發(fā)展社會主義協(xié)商民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當家做主落實到國家政治生活和社會生活之中?！痹谌娼ǔ缮鐣臎Q勝階段，人民需要的不僅是物質幫扶，而且需要更多如民主一類的權利兌現(xiàn)和保障。提升地方政府治理能力，學習和借鑒國內外地方政府治理的成功經驗，著力創(chuàng)新治理方式、創(chuàng)新治理理念，切實提高行政權力運行效能；運用現(xiàn)代科技打造政府高效治理服務平臺。本文以鳳岡縣“黨群直議制”為研究視角，通過對“黨群直議制”進行了解來對當前鳳岡縣當?shù)卣卫砟芰ΜF(xiàn)狀和存在的問題及成因作初步分析，并提出相應的對策建議。

一、地方政府治理能力的理論基礎

（一）治理理論

在治理相關的定義中，世界委員會有關治理的定義權威性和代表性最強。治理是一個適用性很強的概念，主要用來指社會個人、私人部門、公共機構以及國家間的關系。這種定義，集行政學和政治學的含義于一體。立足于政治學層面而言，治理是實施政治管理的歷程，它涉及諸多方面，諸如，管理公共資源、對政務處理的方式、規(guī)范政治權威的基礎；立足于行政學層面而言，治理理論則對非意識形態(tài)化的、合作的、民主的、多元的公共行政進行強調。治理理論是一種關系，對個人、團體、企業(yè)、政府的作用進行強調，不只是期盼著政府將什么實現(xiàn)，對什么提供，而是期盼著政府能夠對統(tǒng)治和管理的工具的潛力進行挖掘，無需政府每天為了對一件事進行應付而去完成一件事，而是希望政府做自己能做和應做的事，不利用等級分明的硬性制度來壓迫下屬，而是更加重視社會組織間的友好和諧的協(xié)作、交流的一種關系。

（二）地方政府治理

20個世紀90年代后，西方學者，尤其是政治社會學家和政治學家，重新界定了治理的概念，各個領域的專家學者對治理給出了不同的定義。其中，羅茨覺得治理是和政府管理、公共管理、自治網絡、社會控制善治、公司管理等相關的治理。羅西瑙（James N. Rosenau）是最早創(chuàng)設治理理論的專家之一，在其《21世紀的治理》和《沒有政府的治理》等文章中，定義治理為諸多活動領域中的管理機制，盡管他們沒有獲得正式授權，卻起到了極其重要的作用。和統(tǒng)治有所區(qū)別，治理是指一種為了共同目標而努力的活動，不一定是政府作為管理活動的主體，也不一定借助國家法治力量使其得以實現(xiàn)。治理概念在日漸完善和發(fā)展期間，豐富了治理理論，因此而使諸多理論衍生出來。

二、鳳岡縣“黨群直議制”概念敘述

（一）“黨群直議制”出現(xiàn)的背景及內容

黨群直議制作為“四直為民”的基礎，注重借助民主將服務進行驅動，借助服務對發(fā)展起到推動作用，立足于服務黨員、群眾、民生、發(fā)展的基礎，而提出的由群眾和黨員在村組提評審決重大事務中參與，同時在整個過程中監(jiān)督的基層民主治理模式?！包h群直議制”，黨員和群眾是參與者，是實施主體，“直”是直接面對，是實現(xiàn)途徑，“議”是協(xié)商，討論，主要圍繞“發(fā)展、法律、道德、風氣、和諧”五個方面開展議事，“議”是工作方法?！包h群直議制”就是以“12345”為主體架構，由群眾和黨員在村組提評審決重大事務中參與，同時在整個過程中監(jiān)督的基層民主治理模式?！?2345”即1個體系、2個議事平臺、3個議事主體、4個議事程序、5個議事內容。

（二）“黨群直議制”對鳳岡縣的影響

鳳岡縣實施的“黨群直議制”這一基層民主治理方式，有效地提高了地方政府的治理能力和水平。這一制度的實施充分展現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性，體現(xiàn)了人民當家做主，對夯實黨的執(zhí)政基礎，推動農村經濟發(fā)展，實現(xiàn)農村社會的長治久安發(fā)揮了重要作用?！包h群直議制”使基層民主形式豐富，渠道多樣，從而使群眾能夠在管理公共事務，為此進行決策方面能夠大范圍的、自由的在其中參與，給予了群眾對基層政府進行監(jiān)督的方式，使農村開展基層民主政治獲得了新的渠道和思路，從而對民主決策的實施起到了推動作用。雖然“黨群直議制”的實施得到了很好的反應，但是也還是存在很多問題。如中心村和永安鎮(zhèn)等一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推動基層協(xié)商民主過程中產生了較大的影響，然而在具體調研中，了解到他們在基層協(xié)商民主方面也僅僅局限于自為而不是自覺的狀態(tài)。永安鎮(zhèn)和中心村都這樣，更不用說社區(qū)、自然村、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等認知和實踐協(xié)商民主的程度。其次是基層的協(xié)商能力不足，當前基層群眾的民主觀念和民主意識相對淡薄、群眾沒有強烈的主動參與意識，并且缺乏開放、寬容、審慎、理性、平等為元素的協(xié)商民主意識，需要提升政治參與水平。

三、地方政府治理面臨的挑戰(zhàn)

（一）地方政府治理體制存在的問題

美國學者蓋伊·彼得斯強調，“政府遇到的問題是創(chuàng)設規(guī)則式的韋伯式的官僚體制”。使政府具有較強的治理能力，首先需要讓政府具有適宜、法治、行之有效的治理體制。政府承載著國家行政權力，富有執(zhí)行權、決策權，在對社會和諧、政治穩(wěn)定、經濟發(fā)展推進的過程中，起到至關重要的作用。不過，在治理過程中，政府還有諸多欠缺。例如，公務員對工作流程不清楚，難以達到較高的效率。政府在設置治理主體的時候，非常單一，導致權力掌控在某個人或者某個機構中，對治理非常不利。這些問題暴露出政府在體制以及治理水平方面，還和需要實現(xiàn)的目標有很大的差別。因而，要在政府組織設置期間，對其實施優(yōu)化，使政府職能向系統(tǒng)化發(fā)展，在對行政體制進行創(chuàng)新實施改革方面可以說工程浩大。

（二）地方政府的治理方式有待完善

在政府過多對其進行干預的情況下，我國經濟產業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了不平衡的現(xiàn)狀，社會不能使供給達到有效，要使公共服務實現(xiàn)平均化存在著諸多困難，不能最優(yōu)化市場配置。在體制上，在對中國特色社會主義制度進行完善和堅持的基礎上，需要對黨的領導體制進行完善，改革治理體制，注重放權簡政；公開執(zhí)法、政務，對其整體推進，從而對行政審批流程進行規(guī)范；致力強化輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、黨內監(jiān)督，對縣域的民主黨派在黨內事務中參與給予支持，同時監(jiān)督參政黨，從而將縣鄉(xiāng)級民主的渠道和范圍拓寬，使基層民主具有豐富的形式和內容，使人民的民主權利給予保障；創(chuàng)設多層、多向、多元協(xié)同的維穩(wěn)體制。

（三）地方政府治理理念存在問題

政府治理思想，是有關社會公共事務治理的問題，和政府機構以及工作人員相關，其價值理念，將政府治理過程中的精髓體現(xiàn)出來。我國政府適應中國國情，從而使一種政治體制形成，出現(xiàn)一種“全能政府理念”?；谶@種理念，出現(xiàn)了諸多對國家法律無視的現(xiàn)象，諸如，權力尋租，貪污腐敗等，已經對經濟社會的有序發(fā)展起到了阻礙作用。由于改革了經濟體制，改變了經濟發(fā)展的動力因素，經濟發(fā)展環(huán)境不再簡單，對政府特別是地方政府提出了更高的要求，所以政府如何管理經濟，對其管制，已經引起了眾多學者的關注。習近平總書記等領導人一直在改革政治體制期間注重反腐倡廉，對治理能力提升的一個方面進行了強調，即擁有高效、有限、陽光、服務的治理理念，從而將政府視為權威的思想改變。

四、提升地方政府治理能力的建議

（一）完善政府治理體制

筆者認為要認清經濟常態(tài)的事實，對其可以真正實施，將放權簡政視為至關重要的內容，整體實施政府治理體系改革。放權簡政，首先要將“簡政”做到，其次便是“放權”。實施大部制標志著政府架構的改革：第一步、要依照優(yōu)化效能、精簡機構的準則。整合職能重疊的部門，借助科學歸類的方法，合理設置職能機構，從而使權責統(tǒng)一的職能系統(tǒng)形成。第二步、對監(jiān)督權、執(zhí)行權和決策權分離開來，并且付諸于實施，按照專門實施、集中決策、獨立監(jiān)督的流程，對部門中和部門間的權力適宜配置，從而能夠順利、正確決策。要對公民的政治意識進行激發(fā)，使公民在政府治理中積極參與。

（二）推進創(chuàng)新治理方式——多元治理

地方治理的基礎是治理的思維和理念，在管理地方公共事務以及改革地方政治發(fā)展期間，貫穿治理思想。英國實施的合作治理，政府借助適宜的治理，從而使公共服務供給得以實現(xiàn)，指出無論哪個方面的辦法，都未必能夠切實將社會問題解決，離不開第三機構的參與，通過合作，從而解決相關問題，提供公共服務。立足于公民參與的層面而言，運用各種方式，使公民能夠在進行決策的時候參與其中，地方層面也對公民參與的活動進行啟動。文森特強調，任何一個公民在對服務進行享用的時候，都并非是政府單一機構提供的，而是由諸多公共服務產業(yè)協(xié)同提供的，因而治理的主體并非是唯一的，不只是有政府這一個主體，在局限政府權力的過程中，市場和社會擁有了諸多治理能力。因此，治理的主體就包括了黨、政府、市場及社會，傳統(tǒng)的全能型的政府職能需要調整，這就需要對政府治理主體進行考慮，需要將其和其他主體的關系處理好，從而使其治理能力得到行之有效的提升。

（三）更新地方政府治理理念

“對中國特色社會主義制度進行發(fā)展和完善，從而對現(xiàn)代化的治理能力和治理體系進行推動”提出這一目標，不只是對社會主義現(xiàn)代化國家建設的需要，也發(fā)展和創(chuàng)新了我國治國理念。要在科學發(fā)展觀的指導下，具有法治、效益、服務、治理的理念。一要擁有科學發(fā)展觀。然而發(fā)展不等于盲目地增長，要更好的把握和領會科學發(fā)展觀。二要擁有服務的理念。要擁有為行政服務的理念、對公共服務意識進行強化、從而使服務水平和服務效能提高。三要擁有高效率的行政理念。政府具有較高的效率需要以消耗的最低化從而實現(xiàn)行政效率的最大化。要注重節(jié)約、避免浪費，堅持行政方向正確，從而使行政效率和效果得到提升。

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（作者單位：貴州大學公共管理學院）