朱志萍 任律

摘要：城市所面臨的社會安全風(fēng)險都是一類基礎(chǔ)性、深層次、結(jié)構(gòu)性的潛在危害因素，往往與其在某城市群區(qū)域，以及全國乃至全球的多中心地位直接相關(guān)。當(dāng)社會安全風(fēng)險遭遇大數(shù)據(jù)時代，其治理的難點(diǎn)則是顯而易見的。大數(shù)據(jù)治理不僅是風(fēng)險治理在方式和方法上的更新，以及在理論和戰(zhàn)略上的革新，而且是人、組織和社會圍繞公共安全的綜合創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)驅(qū)動治理將成為當(dāng)前社會安全風(fēng)險治理的新動力。

在當(dāng)前全面建成小康社會的決勝階段，各類社會風(fēng)險跨界性、關(guān)聯(lián)性增強(qiáng)，對城市而言，尤為如此。城市社會安全面臨著新的挑戰(zhàn)，需要對其風(fēng)險進(jìn)行有效治理，這既是維護(hù)城市公共安全、增強(qiáng)人民群眾安全感的時代要求，更是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。

本課題研究的社會安全是指公安機(jī)關(guān)及其他社會安全綜合治理機(jī)構(gòu)依據(jù)國家公共安全政策和法律法規(guī)管理社會，為公眾提供治安秩序產(chǎn)品的公共行政管理過程，以及由此形成的安全、有序的社會狀態(tài)。我國對突發(fā)事件主要分為四種：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。從最直接的意義上來講，社會安全事件具體表現(xiàn)為群體性事件、恐怖襲擊事件、極端惡性刑事案件、網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)事件、經(jīng)濟(jì)安全事件，以及涉外的危機(jī)事件等。但從廣義來講，但凡自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件處置不當(dāng)，引起社會狀態(tài)的無序與混亂，就必然與社會安全問題產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。

一、城市社會安全風(fēng)險隱患識別及產(chǎn)生機(jī)理分析

從上述概念界定可見，社會安全風(fēng)險“就是可能引起社會安全秩序紊亂、社會不穩(wěn)定的一系列潛在因素的統(tǒng)稱，在各類社會安全風(fēng)險事件的背后，往往體現(xiàn)的是復(fù)雜的人、事、物、信息所組成的組織系統(tǒng)及組織系統(tǒng)間的相互作用關(guān)系”。[1]當(dāng)前城市安全方面的主要矛盾，是市民群眾對公共安全產(chǎn)品的需求與不充分不平衡的供給之間的矛盾，這就對全面深化公共安全產(chǎn)品的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出了要求。具體來看，城市社會安全主要存在以下風(fēng)險隱患，也是其社會安全面臨的風(fēng)險變量。

（一）城市要素高度聚集，隱患問題潛藏其中，城市運(yùn)行安全風(fēng)險突出

一是人多。國家調(diào)整城市規(guī)模劃分的標(biāo)準(zhǔn)就是人口數(shù)量，城市人口基數(shù)越大，對公共安全服務(wù)需求總量就越大、種類越多、個性化要求也越高，同時也使得公安機(jī)關(guān)甄別“壞人”的難度也加大。而且，城市人口密度越高，越容易形成大客流、大車流，稍有不慎就會造成群死群傷。

二是房多。在“以房管人”的模式下，建筑物數(shù)量越多，管理工作量越大。一類是大型城市商業(yè)綜合體建筑，其結(jié)構(gòu)復(fù)雜，地上承載著餐飲、娛樂、購物、健身、教育等多種用途的空間相互貫通，公共安全風(fēng)險難控;地下空間則往往消防設(shè)施量少且質(zhì)量參差不齊，一旦發(fā)生事故，則疏散逃生和應(yīng)急救援都很困難。另一類是很多老式小區(qū)，其電氣老化、疏散通道不暢等問題突出，以致小火亡人事故多發(fā)。同時，高層建筑在用電梯基數(shù)大、增量快、種類繁多、工況復(fù)雜，老化設(shè)備經(jīng)常出現(xiàn)安全問題，事故傷亡率高。

三是物多。城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開物流，物流業(yè)是支撐國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。以上海為例，外高橋物流園區(qū)、深水港物流園區(qū)、浦東空港物流園區(qū)依托上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，已經(jīng)成為聯(lián)通國際、服務(wù)全國的功能性樞紐型物流平臺。上海已成為我國注冊登記貨運(yùn)代理企業(yè)數(shù)量最多、業(yè)務(wù)最集中的地區(qū);全球四大物流快遞企業(yè)在上海設(shè)立中國區(qū)總部，其中，3家建立了全球轉(zhuǎn)運(yùn)中心;全國十大民營快遞企業(yè)中，有8家總部落戶上海①。貨運(yùn)代理總量越大，檢查、檢驗(yàn)、檢疫工作量也越大，對混跡其中的危險品、違禁品篩查難度更大。

四是路網(wǎng)、管線多。超大城市往往陸路、水路、鐵路都會呈現(xiàn)出點(diǎn)多線長的特點(diǎn)，與老百姓日常生活緊密相關(guān)的水、電、氣、網(wǎng)等，都靠全市的管線來傳輸，集成度高、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，一旦出現(xiàn)故障，輕則影響部分市民生活，重則可能造成全城癱瘓。如果處置不當(dāng)，還可能引發(fā)更大的次生災(zāi)害。

（二）與社會轉(zhuǎn)型、科技發(fā)展相伴隨的社會矛盾紛繁復(fù)雜，公共秩序管理難題不斷

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進(jìn)，社會矛盾呈現(xiàn)出存量未減、增量爆發(fā)、新舊交織疊加的復(fù)雜局面。特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，企業(yè)經(jīng)營困難，職工薪酬增長相對較慢。中智人力資源管理公司的調(diào)研顯示，“2016年上海地區(qū)薪酬的平均漲幅僅為6.7%，低于北京地區(qū)的7.3%，以及廣州和深圳地區(qū)的7.2%，也低于二線城市平均7.2%的漲幅”，而且，“2016年1～10月，因經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境改造等導(dǎo)致一些低端企業(yè)退出，引發(fā)了185起群體性勞資糾紛”②。勞資糾紛本是勞方和資方之間的經(jīng)濟(jì)糾紛，但由于勞方一般被視為社會弱勢群體，的確缺乏有效解決問題的途徑，導(dǎo)致糾紛的性質(zhì)往往會由經(jīng)濟(jì)利益糾紛轉(zhuǎn)變?yōu)檎螜?quán)利訴求，如此日積月累，引發(fā)的群體性事件日益成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

同時，隨著社會快速轉(zhuǎn)型、科技高速發(fā)展，大量新技術(shù)、新產(chǎn)品問世，具有去中心化、難識別、難溯源等特點(diǎn)，一旦失控極易破壞公共秩序。如3D打印技術(shù)已經(jīng)可以用于制造槍支配件、管制器具、鑰匙等特殊物品;無人機(jī)肇事肇禍?zhǔn)录乙姴货r。2017年4月14日至26日，四川成都雙流國際機(jī)場連續(xù)發(fā)生6次無人機(jī)空中接近民航客機(jī)的事件，使機(jī)場運(yùn)營受到嚴(yán)重影響，造成大量航班備降、返航。這些都是公共秩序管理方面難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題此起彼伏的典型表現(xiàn)。

（三）非傳統(tǒng)違法犯罪隱患種類日漸增多，嚴(yán)重威脅人民群眾人身財產(chǎn)安全

首當(dāng)其沖的是網(wǎng)絡(luò)世界魚龍混雜?，F(xiàn)代城市運(yùn)行對網(wǎng)絡(luò)依賴度高，可以說“沒有網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)安全，就沒有城市安全”。在大數(shù)據(jù)時代，“互聯(lián)網(wǎng)+”已深入社會各領(lǐng)域。中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布的第41次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，截至2017年12月末，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)7.72億，占全球網(wǎng)民總數(shù)的五分之一，手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)7.53億。網(wǎng)民普及率達(dá)到55.8%，超過全球平均水平4.1個百分點(diǎn)③。如此龐大的網(wǎng)絡(luò)基數(shù)使得一方面涉網(wǎng)犯罪形態(tài)多樣，黑客化、產(chǎn)業(yè)化、智能化特點(diǎn)突出，幾乎所有的傳統(tǒng)違法犯罪都已經(jīng)在網(wǎng)上出現(xiàn)，網(wǎng)上網(wǎng)下一體化趨勢更加明顯，新型網(wǎng)絡(luò)犯罪形式也層出不窮。另一方面，當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控力度盡管有所加強(qiáng)，但由于網(wǎng)絡(luò)本身的私密性，以及一些網(wǎng)民上網(wǎng)安全意識薄弱、是非鑒別能力較差，由此導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)往往成為某些別有用心之人散發(fā)不實(shí)言論、歪曲扭曲公共輿論事件，特別是涉政、涉警等輿情的首選渠道，經(jīng)過發(fā)酵之后必定大大影響公眾的情緒和社會安全的有序狀態(tài)。上海警方早在2011年就專門針對上海公共安全十大謠言進(jìn)行了辟謠④。

其次是經(jīng)濟(jì)犯罪花樣百出。上海是我國經(jīng)濟(jì)中心，也是國際經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、航運(yùn)中心之一。經(jīng)濟(jì)犯罪與經(jīng)濟(jì)活動相伴相生，經(jīng)濟(jì)活動越活躍、經(jīng)濟(jì)犯罪越多發(fā)。經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域犯罪一方面直接破壞正常經(jīng)濟(jì)金融市場秩序，另一方面還容易成為引發(fā)其他風(fēng)險的導(dǎo)火索，影響社會大局穩(wěn)定。

再次是與一些新業(yè)態(tài)行業(yè)有關(guān)的違法犯罪居高不下。當(dāng)前眾多經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)是以科技創(chuàng)新為支撐，適應(yīng)消費(fèi)者全新消費(fèi)需求的產(chǎn)物。但是，作為新生事物，幾乎所有行業(yè)領(lǐng)域新業(yè)態(tài)的興起與發(fā)展都遭遇了初期無序生長的窘境，網(wǎng)約車、共享單車、網(wǎng)上訂餐等無不如此，甚至出現(xiàn)民宿等只能無證無照經(jīng)營的無奈，帶來不少社會安全隱患。如何對諸多隱患進(jìn)行識別，并能否加以有效治理，這是當(dāng)前城市治理亟待解決的重點(diǎn)課題。

此外，還會產(chǎn)生國際化社區(qū)中的社會安全問題。據(jù)2017年上海統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示⑤，2016年底在滬外籍常住人口17.5萬，長寧虹橋、浦東聯(lián)洋已成為公認(rèn)的國際化社區(qū)。境外人員絕大多數(shù)是持我國外交部駐外使領(lǐng)館簽發(fā)的旅游、學(xué)習(xí)、訪問或工作簽證合法入境的外籍人士，但國際移民中存在的共性問題，如社會保險及長期居留權(quán)益，以及其中潛在的風(fēng)險問題，如入境后簽證過期造成非法居留、有意過期滯留，甚至是非法偷渡入境，這些都需要加以高度關(guān)注。2012年6月廣州越秀區(qū)發(fā)生了大批非洲裔人士圍堵馬路示威事件，就是境外人員大量聚居之后，某起事件成為導(dǎo)火索而引發(fā)的治安風(fēng)險爆發(fā)、社會秩序被破壞的案例，必須引以為戒。

上述社會安全風(fēng)險都是一類基礎(chǔ)性、深層次、結(jié)構(gòu)性的潛在危害因素，往往與超大城市在某城市群區(qū)域，如長三角、珠三角等，以及全國乃至全球的多中心地位直接相關(guān)。

以上海為例。就經(jīng)濟(jì)中心而言，上海作為長三角城市群的核心城市，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整是其主攻方向，2016年第三產(chǎn)業(yè)增加值占比首次超過70%，成為上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化的火車頭⑥。而且在需求結(jié)構(gòu)上，內(nèi)需增速顯著高于外需，消費(fèi)增速明顯高于投資，經(jīng)濟(jì)增長由內(nèi)需、尤其是消費(fèi)拉動的特征進(jìn)一步凸顯，并逐步發(fā)展為上海城市重要的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。最典型的就是越來越多的普通時日被冠以“節(jié)日”之名，傳統(tǒng)意義上并不存在的“雙十一”“雙十二”等就是如此，還增加了海派文化特色的“旅游節(jié)”“國際電影節(jié)”等，而且后者的市場占有率似乎日益凸顯，其節(jié)日價值在年輕人群中迅速提升。如上海旅游節(jié)自1990年創(chuàng)辦開始⑦，至今已持續(xù)到第28年，活動從每年九月的第一個周六開始，歷時二十余天，涵蓋了觀光、休閑、娛樂、文體、會展、美食、購物等幾個大類近40個項(xiàng)目，每年吸引游客超800萬人次，這就為人口流動過程中管理失序等風(fēng)險的生產(chǎn)和再生產(chǎn)留置了可能。同時，城市規(guī)模擴(kuò)大也導(dǎo)致多重公共安全監(jiān)管難度增加。上海大力發(fā)展軌道交通，截至2017年12月，共開通線路16條，車站389座，運(yùn)營總長670余公里，線網(wǎng)規(guī)模目前已居全國之首;上海機(jī)動車保有量持續(xù)快速增長;上海已經(jīng)成為全世界高層建筑最多的城市，等等。這其中任何一個領(lǐng)域，一旦發(fā)生火災(zāi)、恐怖襲擊等突發(fā)事件，后果將不堪設(shè)想。

可以說，在新形勢下，一些長期隱藏的國內(nèi)外社會矛盾將會不斷爆發(fā)，曾經(jīng)被經(jīng)濟(jì)繁榮掩蓋的社會問題亦將暴露出來?？陀^上，目前的社會安全風(fēng)險很多與城市規(guī)模及現(xiàn)代化發(fā)展水平相關(guān)，基本規(guī)律是城市規(guī)模越大，現(xiàn)代化水平越高，誘發(fā)社會安全問題的因素越多，預(yù)防和處置突發(fā)事件難度也越大，往往是“牽一發(fā)而動全身”。由此表明，城市社會安全風(fēng)險的特點(diǎn)相當(dāng)明顯，不再存在單個社會安全事件，取而代之的是一種社會安全狀態(tài)，這也是大數(shù)據(jù)時代所面臨的社會生態(tài)環(huán)境。

二、大數(shù)據(jù)時代社會安全風(fēng)險治理難點(diǎn)分析

2013年往往被稱為世界“大數(shù)據(jù)元年”。2015年8月31日，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（國發(fā)〔2015〕50號）。其中對大數(shù)據(jù)進(jìn)行了權(quán)威界定，即“大數(shù)據(jù)是以容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合，正快速發(fā)展為對數(shù)量巨大、來源分散、格式多樣的數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、存儲和關(guān)聯(lián)分析，從中發(fā)現(xiàn)新知識、創(chuàng)造新價值、提升新能力的新一代信息技術(shù)和服務(wù)業(yè)態(tài)”?！俺松系郏總€人都必須用數(shù)據(jù)說話”，不僅是人，整個世界都越來越數(shù)據(jù)化?？梢哉f，大數(shù)據(jù)的最大效應(yīng)是“為我們創(chuàng)造了一個‘共同的世界（Common World），一個我們無論如何都只能共同分享的世界”。[2]

同時，現(xiàn)代社會風(fēng)險期理論認(rèn)為，當(dāng)一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)體制處于轉(zhuǎn)型期時，由于經(jīng)濟(jì)與社會演變速度突然加快而具有極高的風(fēng)險性。[3]在此轉(zhuǎn)型期，相比于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國家的社會管理能力往往相對滯后，再加上個人的利益一旦發(fā)生重大變化，則極易產(chǎn)生心理不平衡而引發(fā)對社會的不滿。當(dāng)社會安全風(fēng)險遭遇大數(shù)據(jù)時代，其治理的難點(diǎn)則是顯而易見的。

首先，從當(dāng)前社會安全風(fēng)險治理的理念看，還是存在理念偏差和認(rèn)識缺位現(xiàn)象，導(dǎo)致風(fēng)險治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度與人民群眾的期望之間有較大差距。

當(dāng)前大數(shù)據(jù)時代所面臨的社會環(huán)境使整體安全形勢不容樂觀，傳統(tǒng)威脅與非傳統(tǒng)威脅并存，網(wǎng)上威脅與網(wǎng)下威脅齊發(fā)，所以，大數(shù)據(jù)時代也是需要樹立總體國家安全觀的時代?？傮w國家安全觀的建立就是黨中央直接回應(yīng)人民對國家整體安全的新期待，人民希望黨和政府更加主動作為，更有效地保護(hù)他們的生命財產(chǎn)安全，為他們營造安居樂業(yè)的社會環(huán)境。所以，隨著風(fēng)險時代的來臨，以社會安全為基礎(chǔ)的社會公共安全就是公民最基本的安全訴求之一，一定地域范圍內(nèi)社會公共安全供給的效能必然直接影響該地域的社會秩序與社會穩(wěn)定。要實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，就需要將風(fēng)險治理的定位前置，通過對風(fēng)險隱患的識別，對風(fēng)險進(jìn)行預(yù)警，以防其由可能性變成現(xiàn)實(shí)性。這是大數(shù)據(jù)時代對社會安全風(fēng)險治理應(yīng)有的認(rèn)識與態(tài)度，社會安全風(fēng)險大數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵在于治理數(shù)據(jù)，這也是樹立總體國家安全觀的必然要求。

但現(xiàn)實(shí)狀況是，由于理念偏差和認(rèn)識缺位，各級地方政府作為大數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵主體，也是大數(shù)據(jù)應(yīng)用的前沿陣地，并未認(rèn)識到大數(shù)據(jù)不僅是數(shù)字化的數(shù)據(jù)，更是一種思路和方法。所以，即便掌握了風(fēng)險的數(shù)據(jù)資源，倘若沒有發(fā)揮關(guān)鍵作用的思路和方法，那么，數(shù)據(jù)量再大也不能產(chǎn)生治理風(fēng)險應(yīng)有的作用，并不能實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)治理。由此，一方面與安全風(fēng)險相關(guān)的數(shù)據(jù)源源不斷涌現(xiàn)，以及這些數(shù)據(jù)也不斷被收集和積累;另一方面，由于并不掌握支持大數(shù)據(jù)治理的方法和思路，所以并未由此創(chuàng)造價值，最終結(jié)果就是風(fēng)險治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度與人民群眾的期望之間產(chǎn)生較大差距。

其次，從技術(shù)發(fā)展看，風(fēng)險治理所需的治理風(fēng)險數(shù)據(jù)的技術(shù)尚不到位，能夠勝任對社會安全風(fēng)險數(shù)據(jù)進(jìn)行專業(yè)化治理的人才也缺乏。

大數(shù)據(jù)技術(shù)的興起，必然改變以往運(yùn)動式和突擊式的管理手段，需要充分借助于網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)及云計算的特點(diǎn)對風(fēng)險進(jìn)行程序化管理。與大數(shù)據(jù)關(guān)系密不可分的“三劍客”是云計算、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)。在社會安全風(fēng)險治理領(lǐng)域，互聯(lián)網(wǎng)作為技術(shù)平臺，幾乎能囊括并隱藏著所有的風(fēng)險隱患數(shù)據(jù)，由此可為數(shù)據(jù)的共享提供最廣泛的來源。但是，單就“大數(shù)據(jù)”本身而言，它僅僅是對社會事物的“數(shù)據(jù)化”描述而已，在沒有任何處理之前，它更像一堆原始素材。要使大數(shù)據(jù)真正發(fā)揮作用，必須首先經(jīng)過云計算這一新型處理模式，才能使這些原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為海量的信息資源。同時，物聯(lián)網(wǎng)作為物物相連的網(wǎng)絡(luò)，最為明顯的特征是網(wǎng)絡(luò)智慧化，通過信息化的手段實(shí)現(xiàn)物物相連，提高不同行業(yè)的自動化管理水平，減少人為干預(yù)?；ヂ?lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)“三強(qiáng)”聯(lián)手，將極大提升風(fēng)險防范和預(yù)警的實(shí)戰(zhàn)效能。但很顯然，這“三強(qiáng)”要真正實(shí)現(xiàn)聯(lián)手，從而充分發(fā)揮出大數(shù)據(jù)手段技術(shù)的優(yōu)勢，必定需要相應(yīng)的條件，但目前這些條件還比較缺乏。僅從物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)中存在的問題就可見一斑。

物聯(lián)網(wǎng)被憧憬的應(yīng)用形式之一便是連接城市，各種各樣的傳感器、視頻圖像監(jiān)控等無處不在，并生成大量的數(shù)據(jù)，從而實(shí)現(xiàn)更高效的社會治理。但整體來看，該技術(shù)的軟硬件目前還缺乏統(tǒng)一或者相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而且很難靠一家技術(shù)公司來完成多家設(shè)備或系統(tǒng)的對接與整合。再具體點(diǎn)，物物相連所需要的接口不統(tǒng)一，技術(shù)參數(shù)不一致，數(shù)據(jù)交換的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不明確，功能模塊五花八門，即便是在行業(yè)內(nèi)部恐怕也無法實(shí)現(xiàn)各部門自建系統(tǒng)與頂端基礎(chǔ)平臺的無縫對接，成為部門協(xié)同的最大障礙，也嚴(yán)重制約了部分已共享數(shù)據(jù)的應(yīng)用實(shí)效。

同時，能勝任對大數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、清洗、儲存、檢索、共享、分析等治理措施的具有大數(shù)據(jù)思維和專業(yè)知識的專業(yè)化人才隊(duì)伍目前尚未建立。而且，社會安全風(fēng)險治理領(lǐng)域還涉及一些公安專業(yè)化的手段與措施，這就對一般的大數(shù)據(jù)人才又提出了更高的要求。

最后，從數(shù)據(jù)共享現(xiàn)狀看，橫向“數(shù)據(jù)壁壘”堅(jiān)硬、縱向“數(shù)據(jù)孤島”繁多，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源浪費(fèi)，風(fēng)險治理效率低下，且治理成本高。

在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)包羅萬象，紛繁復(fù)雜，各部門各系統(tǒng)都擁有大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，但部分?jǐn)?shù)據(jù)擁有者容易受本位主義的影響，或?qū)⒉块T數(shù)據(jù)看作具有“獨(dú)占權(quán)”的“私人物品”，各部門各自為陣，條塊分割;在數(shù)據(jù)開放方面或片面追求形式上的開放，或局部開放，或低關(guān)聯(lián)度開放，形成堅(jiān)硬的“數(shù)據(jù)壁壘”，無法通過數(shù)據(jù)的共享開放最大限度實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)“紅利”。而且，數(shù)據(jù)在不同部門獨(dú)立存儲，獨(dú)立維護(hù)，彼此間相互孤立;或者不同部門站在自己的角度對數(shù)據(jù)進(jìn)行理解和詮釋，使得一些相同的數(shù)據(jù)被賦予了不同的含義，無形中加大了跨部門數(shù)據(jù)合作的溝通成本，這些都形成了種類繁多的“數(shù)據(jù)孤島”。簡單地說，就是數(shù)據(jù)間缺乏關(guān)聯(lián)性，數(shù)據(jù)庫彼此無法兼容，由此勢必導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源浪費(fèi)，風(fēng)險治理效率低下，治理成本高，且無法準(zhǔn)確把握社會安全風(fēng)險治理領(lǐng)域運(yùn)行的客觀規(guī)律，最終造成的結(jié)局就是無的放矢。

三、大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的社會安全風(fēng)險治理對策

若將數(shù)據(jù)視為生產(chǎn)要素，那么其邊際成本則為零，不僅不會越消耗越少，反而保持“摩爾定律”所說的指數(shù)型增長速度。因此，大數(shù)據(jù)驅(qū)動治理將成為當(dāng)前社會安全風(fēng)險治理的新動力。

數(shù)據(jù)治理是數(shù)據(jù)的采集、清洗、集成、分析運(yùn)用以及反饋調(diào)整的循環(huán)過程。在現(xiàn)代風(fēng)險社會，社會安全風(fēng)險治理就是一場戰(zhàn)役，成敗與否，取決于數(shù)據(jù)戰(zhàn)略是否智慧、戰(zhàn)術(shù)是否高明、戰(zhàn)法是否得當(dāng)?？梢哉f，數(shù)據(jù)治理不僅是風(fēng)險治理在方式和方法上的更新，以及在理論和戰(zhàn)略上的革新，而且是人、組織和社會圍繞公共安全的綜合創(chuàng)新。

（一）戰(zhàn)略層面，以大數(shù)據(jù)理念指導(dǎo)行動，逐步實(shí)現(xiàn)社會安全的風(fēng)險協(xié)同治理

從單一維度看，一起社會安全事件的發(fā)生似乎看不到太多規(guī)律，但如果把“安全事件發(fā)生”這件事本身視為一個趨勢，通過長期的數(shù)據(jù)積累，就能夠發(fā)現(xiàn)其中某些隱性的問題，并由該類問題涉及的每一個環(huán)節(jié)、每一個部門、每一級組織相互協(xié)同合作，最終避免事件的發(fā)生，這就是大數(shù)據(jù)理念指導(dǎo)行動的具體模式。

雖然社會安全綜合治理政策已實(shí)施多年，但總體而言，這一治理體制始終存在的突出問題就是治理碎片化，使治理實(shí)踐陷入高成本與低效率并存的困境。碎片化的具體表現(xiàn)為：部門主義和地方主義盛行，職能交叉和重疊，“數(shù)據(jù)孤島”和“數(shù)據(jù)打架”現(xiàn)象并存。從職責(zé)分工講，維護(hù)社會安全是公安機(jī)關(guān)等政府職能部門的法定職責(zé)，所以公安機(jī)關(guān)是權(quán)威主體，其在整個社會組織中承擔(dān)著專業(yè)的治安職能。但從整體安全觀出發(fā)，則需要多元主體協(xié)同提供良好有序的社會安全產(chǎn)品，由此就要求建立多元化協(xié)同機(jī)制，以確?，F(xiàn)有社會安全資源的充分運(yùn)用。以打防涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪為例，針對涉及領(lǐng)域廣、涉案金額高、涉網(wǎng)涉眾的金融領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)犯罪，公安機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持查辦案件與維穩(wěn)處置同步開展，加大追贓挽損、維穩(wěn)處置及社會宣傳、風(fēng)險警示等工作力度。同時，加強(qiáng)與行業(yè)協(xié)會、專業(yè)研究機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)作，對網(wǎng)絡(luò)金融、保險以及股權(quán)眾籌等新興領(lǐng)域開展跟蹤研究，把握行業(yè)發(fā)展趨勢和風(fēng)險動向，盡早進(jìn)行預(yù)警通報。進(jìn)一步優(yōu)化與銀監(jiān)、證監(jiān)、市場監(jiān)督管理等部門的協(xié)作配合機(jī)制，不斷推進(jìn)各部門在信息共享、案件線索移交等方面的協(xié)同合作，形成相互支撐的局面。

可以說，大數(shù)據(jù)理念是一種協(xié)作的理念，面對行業(yè)內(nèi)的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)的半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)等形式多樣的數(shù)據(jù)資源，需要正確處理好這些數(shù)據(jù)初始的“擁有者”之間的關(guān)系，以多中心合作的治理模式將“數(shù)據(jù)”變成“服務(wù)”，繼而產(chǎn)生新的價值。唯有如此以大數(shù)據(jù)理念為戰(zhàn)略指導(dǎo)行動，方能逐步通過風(fēng)險的協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)社會安全穩(wěn)定有序。

（二）戰(zhàn)術(shù)層面，將大數(shù)據(jù)思維自覺運(yùn)用于社會安全風(fēng)險治理的全過程

大數(shù)據(jù)作為新模式，其核心是新的思維范式。大數(shù)據(jù)不僅是一場技術(shù)革命，更是一場思維革命?！八^大數(shù)據(jù)思維，是指一種意識，認(rèn)為公開的數(shù)據(jù)一旦處理得當(dāng)就能為千百萬人急需解決的問題提供答案?！盵4]這就說明，大數(shù)據(jù)思維范式的關(guān)鍵轉(zhuǎn)變在于從人腦思維到電腦思維，再到云腦思維的轉(zhuǎn)變。舍恩伯格將這種思維的特點(diǎn)做了如下經(jīng)典的描述：一是總體性。伴隨著數(shù)據(jù)在采集、存儲、分析等相關(guān)技術(shù)上的突破，對于數(shù)據(jù)的獲取實(shí)現(xiàn)了從樣本數(shù)據(jù)到全體數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)變，由此給人們帶來了對事物全貌的認(rèn)識，可以更清晰反映出以往無法揭示的細(xì)節(jié)信息。二是容錯性?！爸挥薪邮懿痪_性，我們才能打開一扇從未涉足的世界的窗戶?！盵5]當(dāng)數(shù)據(jù)量無限大時，絕對的精準(zhǔn)不再是數(shù)據(jù)追求的主要目標(biāo);相反，適當(dāng)忽略微觀層面的精確度，容許一定程度的失誤與混雜，將更有助于在宏觀層面對事物進(jìn)行更精準(zhǔn)的把握。三是相關(guān)性。每個個體都是直接或間接互聯(lián)的終端，每個終端無時無刻不在產(chǎn)生數(shù)據(jù)，這些海量數(shù)據(jù)由無意義的“數(shù)據(jù)”變成有價值的“服務(wù)”，依靠的就是相互之間的關(guān)系，由此所提供的觀察事物“是什么”的視角顯然遠(yuǎn)多于僅限于有因有果、只注重“為什么”的因果思維。

與不同的思維方式相對應(yīng)的是不同的認(rèn)識事物的方式。在傳統(tǒng)的“小”數(shù)據(jù)時代，人們對事物的認(rèn)識是由果尋因，這就如一場火災(zāi)已經(jīng)發(fā)生，再去尋找火災(zāi)事故的原因何在。這種認(rèn)識事物的弊端，一是破壞性后果已經(jīng)產(chǎn)生，二是面對海量的數(shù)據(jù)，再追求凡事尋因必然導(dǎo)致效率低下。信息化時代，人們對于客觀世界的主觀認(rèn)知與客觀世界本身的日新月異、千變?nèi)f化之間，一定是處于不平衡的存在狀態(tài)，僅僅關(guān)注于事后尋因必然會成為行動障礙。

大數(shù)據(jù)風(fēng)險治理過程包括四個階段，即風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險評價和風(fēng)險決策。[6]大數(shù)據(jù)思維的重點(diǎn)在于“預(yù)測”。這種思維方式主張由事物存在的現(xiàn)狀預(yù)測事物發(fā)展的可能，即在事情有結(jié)果之前預(yù)判該結(jié)果是否會產(chǎn)生，產(chǎn)生的概率有多少，現(xiàn)有的資源是否足夠應(yīng)對等未來的趨勢。以高層建筑火災(zāi)為例。高層建筑火災(zāi)是一種“立體型火災(zāi)”，一旦產(chǎn)生，后果不堪設(shè)想，這對于超大城市而言是極大的安全隱患。在風(fēng)險識別階段，運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維于火災(zāi)的風(fēng)險治理就是在火災(zāi)事故產(chǎn)生之前，根據(jù)建筑本身的結(jié)構(gòu)、現(xiàn)有的消防設(shè)施、安全檢查情況等“微”數(shù)據(jù)所搭建的風(fēng)險數(shù)據(jù)庫，識別出可能存在什么樣的火災(zāi)隱患。在風(fēng)險分析階段，重點(diǎn)對所有數(shù)據(jù)之間、數(shù)據(jù)與可能結(jié)果之間的關(guān)聯(lián)進(jìn)行智能化分析，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)由無序向有序、隱性向顯性、靜態(tài)向動態(tài)、不可視向可視的轉(zhuǎn)化。風(fēng)險評價階段則是在建構(gòu)出風(fēng)險信息提取與反饋機(jī)制的基礎(chǔ)上，所有關(guān)聯(lián)分析的結(jié)果直接提示各利益相關(guān)方需要采取的協(xié)同治理風(fēng)險的具體措施。風(fēng)險決策階段的任務(wù)就是最終在火災(zāi)事故產(chǎn)生之前預(yù)先制定出科學(xué)的決策，以達(dá)到防災(zāi)減災(zāi)的目的。

以上分析的大數(shù)據(jù)思維運(yùn)用于社會安全風(fēng)險治理的全過程，其特點(diǎn)就在于通過事前預(yù)測，將風(fēng)險本身的不確定性轉(zhuǎn)變成對風(fēng)險治理的可控性。

（三）戰(zhàn)法層面，以大數(shù)據(jù)技術(shù)作為行動手段，提升社會安全風(fēng)險治理的精確性和靶向性

大數(shù)據(jù)作為新技術(shù)，其核心是新的信息技術(shù)。大數(shù)據(jù)的價值在于應(yīng)用，必須依靠全新的處理方式，即新的數(shù)據(jù)采集技術(shù)、數(shù)據(jù)存儲技術(shù)和數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析技術(shù)，從根本上解決“數(shù)據(jù)從哪里來、放在哪里、如何使用”這三大問題。

以群體性踩踏事件的預(yù)防為例，群體性踩踏事件發(fā)生的條件之一是人員高度密集。從大數(shù)據(jù)角度看，大量個體在特定區(qū)域的活動構(gòu)成了群體的聚合狀態(tài)，一旦這種聚合超過安全空間所能承載的人員數(shù)量，則處于危險狀態(tài)，這也是最大的風(fēng)險源。應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對風(fēng)險源進(jìn)行監(jiān)測預(yù)警，及時發(fā)現(xiàn)并采取疏導(dǎo)人流的措施，通過這一風(fēng)險治理的精準(zhǔn)性來有效預(yù)防群體性踩踏事件發(fā)生。首先，采集圖像、紅外、移動通信、無線、射頻等數(shù)據(jù)，并將數(shù)據(jù)進(jìn)行去冗、歸類處理，以供實(shí)時分析。其次，對視頻、音頻、位置等數(shù)據(jù)進(jìn)行智能分析，判斷出實(shí)時人流聚集指標(biāo)，如密度、分布等具體狀態(tài)，并預(yù)測未來一段時間內(nèi)人群聚集的態(tài)勢變化。再次，及時將大數(shù)據(jù)分析結(jié)果告知決策部門，并向社會公布可能存在的風(fēng)險。根據(jù)閾值判斷，若實(shí)時或預(yù)期人流聚集指標(biāo)超出閾值，即超出臨界值，則立即根據(jù)處理策略向社會公眾及現(xiàn)場人群發(fā)送預(yù)警信息，并由管理部門迅速執(zhí)行預(yù)警措施。

可以說，大數(shù)據(jù)技術(shù)作為行動手段，就是通過增強(qiáng)對小概率事件的關(guān)聯(lián)與研究，為決策機(jī)構(gòu)提供海量實(shí)時信息數(shù)據(jù)，此時社會安全防范措施等的出臺完全是基于海量數(shù)據(jù)的分析結(jié)果，而不僅僅是憑主觀經(jīng)驗(yàn)，從而更具針對性，提高治理效能。而且一旦危機(jī)發(fā)生，對于危機(jī)的調(diào)查也可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)還原危機(jī)發(fā)生的來龍去脈。

四、大數(shù)據(jù)驅(qū)動社會安全風(fēng)險治理需要樹立辯證思維

（一）正確看待并處理技術(shù)與人本的關(guān)系

反思大數(shù)據(jù)驅(qū)動戰(zhàn)略必須把握兩個核心：一是技術(shù)本身。不論是什么樣的大數(shù)據(jù)驅(qū)動，都是以信息化的技術(shù)為手段來改進(jìn)并服務(wù)于整個社會安全風(fēng)險治理的運(yùn)作。所以大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略驅(qū)動應(yīng)該注重系統(tǒng)性，即關(guān)注整個治理體系、治理機(jī)制的健康發(fā)展，而不是單純社會安全治理局面的高科技改造，也不僅僅是對社會安全進(jìn)行大規(guī)模高精尖技術(shù)的應(yīng)用試驗(yàn)。另一個核心是人本身，就是以人為本的理念。堅(jiān)持人本理念其實(shí)是提示大數(shù)據(jù)驅(qū)動戰(zhàn)略需要思考一個核心價值，即：是服務(wù)于單純的社會安全風(fēng)險治理效能提升，還是服務(wù)于包括社會主體在內(nèi)的每個人的全面發(fā)展？這是需要未雨綢繆的。強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)驅(qū)動決策仍舊在任何時候都不能忽視、更不能摒棄人文因素，否則就極有可能本末倒置。

（二）避免風(fēng)險治理過程中產(chǎn)生新的治理風(fēng)險

風(fēng)險治理過程中，倘若對大數(shù)據(jù)的運(yùn)用不當(dāng)，則可能會產(chǎn)生新的治理風(fēng)險。其一是“數(shù)字利維坦”風(fēng)險⑧。很顯然，在政府與公民的各種手段抗衡中，政府由于其擁有的眾多資源而處于天然的強(qiáng)勢地位，倘若不能正確對待這兩種地位之間的差距，則很可能以維護(hù)公共安全之名全面收集公民個人信息，甚至包括徹底監(jiān)控公民個人的行為，由此，“數(shù)字利維坦”的產(chǎn)生將完全可能，而且執(zhí)行起來非常強(qiáng)勢。換而言之，面對政府公權(quán)力與公民私權(quán)利之間存在“博弈”的虛假局面，如何尋找到其中的平衡點(diǎn)是大數(shù)據(jù)運(yùn)用于風(fēng)險治理不能忽視的。這一風(fēng)險也是安全與自由能否兼得的問題。在大數(shù)據(jù)時代，能否在擁有100%安全的同時，還擁有100%的隱私和100%的便利？倘若默許“數(shù)字利維坦”的存在，至少這就是一種新的風(fēng)險，同樣會對社會安全產(chǎn)生新的隱患。正如舍恩伯格所言：“應(yīng)用得當(dāng)，大數(shù)據(jù)會是我們合理決策過程中的有力武器;倘若運(yùn)用不當(dāng)，它就可能會變成權(quán)貴用來鎮(zhèn)壓民眾的工具，輕則傷害顧客和員工的利益，重則損害公民的人身安全?！盵7]

其二是“數(shù)據(jù)依賴和崇拜”風(fēng)險。大數(shù)據(jù)的特征之一是價值密度低，這就意味著，如果盲目迷信、過度崇拜數(shù)據(jù)，則容易導(dǎo)致治理者在數(shù)據(jù)海洋中迷失自我。特別是高度自動化之后，一旦技術(shù)停止了運(yùn)轉(zhuǎn)，也會導(dǎo)致常規(guī)治理體系癱瘓而無法運(yùn)轉(zhuǎn)。大數(shù)據(jù)是客觀存在的，但對于大數(shù)據(jù)的運(yùn)用則不可能完全避開人的主觀因素，這就有可能陷入各種數(shù)據(jù)陷阱。如“波將金數(shù)字”⑨，即創(chuàng)造出毫無意義的虛假統(tǒng)計結(jié)果。再如數(shù)據(jù)的來源模糊、選擇性數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)被潤色等都是典型的數(shù)據(jù)陷阱，過分依賴和崇拜數(shù)據(jù)則可能陷入其中無法自拔。

五、結(jié)論

在大數(shù)據(jù)時代，由于城市要素的高度集中，城市的社會安全風(fēng)險呈現(xiàn)出基礎(chǔ)性、深層次性、結(jié)構(gòu)性等特點(diǎn)，維護(hù)社會安全應(yīng)當(dāng)從風(fēng)險隱患識別入手，將工作重點(diǎn)前置于安全風(fēng)險治理。這就需要以全面處理海量數(shù)據(jù)為依托，樹立數(shù)據(jù)共享與協(xié)同治理的根本理念，將大數(shù)據(jù)思維、大數(shù)據(jù)技術(shù)自覺運(yùn)用于社會安全風(fēng)險治理的全過程;同時還要堅(jiān)持對于大數(shù)據(jù)本身的辯證思維，避免由此造成新的衍生的風(fēng)險。

注釋：

①《上海市現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，http：//www.askci.com/news/chanye/20170412/16101395801_2.shtml。

②上海市人民政府發(fā)展研究中心——中共上海市社會工作委員會社會形勢分析聯(lián)合課題組、肖林等：《2016/2017年上海社會形勢分析報告》，《科學(xué)發(fā)展》2017年第1期，第81-92頁。

③CNNIC發(fā)布第41次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》，http：//www.cac.gov.cn/2018-01/31/c_1122346138.htm。

④《上海警方梳理發(fā)布2011年上海公共安全“十大謠言”》，http：//www.gov.cn/jrzg/2011-12/28/content_2032446.htm。

⑤http：//www.stats-sh.gov.cn/html/sjfb/201801/1001529.html。

⑥《2016年上海第三產(chǎn)業(yè)占比首超七成》，http：//sh.people.com cn/n2/2017/0122/c138654-29631610.html。

⑦上海旅游節(jié)，https：//baike.so.com/doc/6409762-6623429.html。

⑧《利維坦》（Leviathan）是托馬斯·霍布斯于1651年出版的一本著作，全名為《利維坦，或教會國家和市民國家的實(shí)質(zhì)、形式和權(quán)力》，又譯《巨靈論》?！袄S坦”原為《舊約圣經(jīng)》中記載的一種怪獸，在本書中用來比喻強(qiáng)勢的國家。

⑨“波將金數(shù)字”來源于真實(shí)的歷史事件。波將金親王不愿意讓俄羅斯女皇葉卡捷琳娜二世看到克里米亞半島某地區(qū)的真實(shí)面貌，于是他下令在女皇座駕經(jīng)過的道路邊搭建起精心設(shè)計的房屋的正面模型，讓這些仿照自然狀態(tài)噴漆的木結(jié)構(gòu)建筑遠(yuǎn)看起來很像真實(shí)的村莊和小鎮(zhèn)。盡管靠近一點(diǎn)觀察就會發(fā)現(xiàn)它們只是村莊的仿制品，但它們已經(jīng)足夠愚弄坐在座駕的女皇了。這一騙術(shù)的成功多因?yàn)楣姳旧韺τ谶@一領(lǐng)域的了解不足，而又因?yàn)闂l件所限，無法進(jìn)行統(tǒng)計，或者懶得進(jìn)行統(tǒng)計，當(dāng)拿到一個“有血有肉”的數(shù)據(jù)時，多數(shù)會選擇相信。

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[5][7]維克托·邁爾-舍恩伯格.大數(shù)據(jù)時代[M].盛楊燕，等，譯.杭州：浙江人民出版社，2013.

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責(zé)任編輯：王明洲