于宏源

摘要：上海一直憑借有利的地緣優(yōu)勢(shì)和國(guó)家支持，積極開(kāi)展國(guó)際交往活動(dòng)，穩(wěn)步推進(jìn)建設(shè)全球城市的進(jìn)程。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，隨著全球化的發(fā)展和上海國(guó)際化訴求的提升，上海的國(guó)際交往活動(dòng)將向更高、更寬、更深的層面發(fā)展，全球城市建設(shè)是今后上海發(fā)展的關(guān)鍵?；诒容^2015～2017年三次針對(duì)外籍人士的問(wèn)卷調(diào)查，建議上海未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)在全球合作、國(guó)際制度設(shè)計(jì)與國(guó)際組織建設(shè)方面的角色和作用，應(yīng)主動(dòng)研究、承接與落實(shí)“一帶一路”倡議相關(guān)任務(wù)，應(yīng)強(qiáng)化國(guó)際化戰(zhàn)略的多元發(fā)展與錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，上海在探索公共管理領(lǐng)域的國(guó)際化，以及形成國(guó)際公共管理能力上必須要有所作為。

上海一直憑借有利的地緣優(yōu)勢(shì)和國(guó)家支持，積極開(kāi)展國(guó)際交往活動(dòng)，穩(wěn)步推進(jìn)建設(shè)全球城市的進(jìn)程。薩森（Saskia Sassen）于1991年提出“全球城市”（Global city）的概念，并對(duì)全球城市理論和戰(zhàn)略進(jìn)行系統(tǒng)化建構(gòu)。作為最大的發(fā)展中國(guó)家中國(guó)的最大城市，上海的經(jīng)濟(jì)總量、市場(chǎng)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、跨國(guó)公司、營(yíng)商環(huán)境等總體性經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在各指標(biāo)體系中都已位居全球城市前列。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，隨著全球化的發(fā)展和上海國(guó)際化訴求的提升，上海的國(guó)際交往活動(dòng)將向更高、更寬、更深的層面發(fā)展。城市國(guó)際化是從文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和旅游等角度全方位塑造城市形象，以提升城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化水準(zhǔn)為最終目標(biāo)。國(guó)際化會(huì)讓城市提升全球吸引力，通過(guò)包容創(chuàng)新，從而對(duì)城市經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人文環(huán)境起到改善作用。城市國(guó)際化舉措可以增強(qiáng)城市居民的主人翁意識(shí)和自豪感，同時(shí)還能吸引大批國(guó)際客流，也能夠大幅度帶動(dòng)當(dāng)?shù)芈糜?、?jīng)貿(mào)、投資等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)，從而形成良性循環(huán)。不同城市當(dāng)然可以有不同國(guó)際化的定位，通過(guò)不同定位來(lái)選擇城市國(guó)際化路徑，形成城市特色，對(duì)提升城市形象十分有益。本文通過(guò)比較和總結(jié)2015～2017年的三次針對(duì)在滬外籍人士的調(diào)查，梳理上海在全球城市建設(shè)和國(guó)際大都市吸引力方面的優(yōu)勢(shì)和短板，分析全球城市建設(shè)思路，并探索提升上海國(guó)際大都市吸引力的路徑。

一、2015～2017年的情況分析統(tǒng)計(jì)

在2035現(xiàn)代化城市發(fā)展的規(guī)劃指導(dǎo)下，上海2035也在為城市現(xiàn)代化和國(guó)際化而努力。為調(diào)查上海現(xiàn)階段需要改善的方面以增強(qiáng)自身國(guó)際吸引力，課題組設(shè)置了相關(guān)問(wèn)題，選取一定的受訪者，對(duì)2015～2017年三個(gè)年度的情況分別進(jìn)行回答。

根據(jù)2015年的調(diào)查結(jié)果顯示，在上海增強(qiáng)全球城市的吸引力所要改善的方面，16%的受訪者認(rèn)為上海需要進(jìn)一步完善政治法律，22%的受訪者表示需要提升社會(huì)文化，42%的受訪者表示需要改善生態(tài)環(huán)境，8%的受訪者表示需要進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，10%的受訪者認(rèn)為需要改善居住條件。從數(shù)據(jù)來(lái)看，對(duì)于上海而言，環(huán)境治理和文化建設(shè)或許是城市發(fā)展的先行目標(biāo)。2016年的調(diào)查結(jié)果與2015年相似，在上海增強(qiáng)全球城市的吸引力所要改善的方面來(lái)看，17%的受訪者認(rèn)為上海需要進(jìn)一步完善政治法律，22%的受訪者表示需要提升社會(huì)文化，42%的受訪者表示需要改善生態(tài)環(huán)境，7%的受訪者表示要進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，10%的受訪者認(rèn)為需要改善居住條件，由此可見(jiàn)環(huán)境治理和文化建設(shè)仍然是城市發(fā)展的先行目標(biāo)。2017年，課題組對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了重新調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，排在第一位的問(wèn)題還是空氣質(zhì)量（占比31.3%，將其等同于前兩次的“環(huán)境生態(tài)”來(lái)比較）;其次是法律環(huán)境（20.5%）、政治穩(wěn)定（16.5%）、社會(huì)保障（14.7%）、文化氛圍（12%）等因素;經(jīng)濟(jì)和人才合計(jì)僅占5%（表1）。由此而言，為了增強(qiáng)作為國(guó)際大都市的吸引力，上海必須從多方面加以努力。

從三年調(diào)查結(jié)果對(duì)比可以看出，環(huán)境治理成為增強(qiáng)上海大都市吸引力最亟待解決的問(wèn)題，在歷次的調(diào)查中都排在第一位，可見(jiàn)良好的環(huán)境將會(huì)成為上海全球城市吸引力的強(qiáng)勁推動(dòng)力。其次是政治穩(wěn)定和社會(huì)文化的發(fā)展，這兩項(xiàng)指標(biāo)在幾次的調(diào)查中排位有所變化，但都集中在前面部分。從調(diào)查結(jié)果中我們也可以看出，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在調(diào)查中只占較小的比例，這就顯示，目前上海作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)中心，經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)不再是提升自身國(guó)際化程度的重要制約障礙。

二、影響城市成為全球城市的主要因素

首先是城市自身的條件。例如區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化等。近代文明與交通便利程度有很大的關(guān)系，近現(xiàn)代史上的強(qiáng)國(guó)大多是海洋國(guó)家，一些國(guó)際性城市也是海港城市居多，這說(shuō)明國(guó)際性城市的地理因素對(duì)其形成與發(fā)展有很大意義。[1]一個(gè)城市要成為國(guó)際化城市，除極個(gè)別以外，往往自身需要具備強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，能夠提供產(chǎn)品和服務(wù)。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)的企業(yè)質(zhì)量、科技水平以及金融業(yè)的發(fā)展等成為城市國(guó)際化的重要條件。除了經(jīng)濟(jì)、制度等因素之外，文化因素也是城市國(guó)際化的重要內(nèi)容。耶路撒冷位于巴勒斯坦中部猶地亞山的四座山丘上，是一座舉世聞名的歷史古城。猶太教、基督教和伊斯蘭教，分別根據(jù)自己的宗教傳說(shuō)，都奉該城為圣地，現(xiàn)為以色列最大城市。耶路撒冷由于遠(yuǎn)離雅法和加沙的主要港口，經(jīng)濟(jì)幾乎完全依靠宗教朝圣，所以國(guó)際化程度也較高。拉薩作為宗教特色濃郁的城市每年都吸引了眾多國(guó)內(nèi)外旅游者，因此在國(guó)際上知名度也非常高，已成為一個(gè)國(guó)際化的特色城市。[2]

其次是國(guó)際體系的影響。討論影響城市國(guó)際化因素的時(shí)候絕對(duì)不能忽略國(guó)際政治環(huán)境的影響。一個(gè)城市能成為國(guó)際城市除了自身?xiàng)l件以外，與所在國(guó)家或地區(qū)的國(guó)際地位也息息相關(guān)，如倫敦、巴黎、馬德里、莫斯科、紐約等國(guó)際城市的形成與所在國(guó)家在國(guó)際舞臺(tái)上的影響力不無(wú)關(guān)系。有部分城市及其所在的國(guó)家可能并不具備全球影響力，但是也成為國(guó)際城市，這自然與國(guó)際環(huán)境相關(guān)，香港和新加坡就是這方面的典型例子。

最后是分工體系的影響。城市現(xiàn)代化是城市國(guó)際化的基礎(chǔ)，城市國(guó)際化則是城市現(xiàn)代化的必然發(fā)展，城市的國(guó)際化比城市的現(xiàn)代化具有更高的涵蓋性、更大的空間性。換句話說(shuō)，一個(gè)城市的國(guó)際化是以相當(dāng)程度的現(xiàn)代化發(fā)展為前提，而一個(gè)城市國(guó)際化水平提高則必然意味著其現(xiàn)代化程度的進(jìn)一步發(fā)展。進(jìn)一步而言，一個(gè)城市要實(shí)現(xiàn)更高程度的現(xiàn)代化，建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際城市就成為其必然的戰(zhàn)略選擇。城市現(xiàn)代化既是城市國(guó)際化的基礎(chǔ)，又是其建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際城市的最終目的所在。城市國(guó)際化是一個(gè)空間概念，反映了超出國(guó)界的內(nèi)容和跨越國(guó)際的集散、輻射和影響的功能。城市現(xiàn)代化是個(gè)時(shí)間概念，是就城市主體本身的發(fā)展水平，特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化程度而言。[3]中心城市是承載現(xiàn)代生產(chǎn)方式和生活方式的主要空間載體，是現(xiàn)代生產(chǎn)要素和生活要素的聚合體，主要體現(xiàn)在城市是區(qū)域生產(chǎn)力的聚集中心、社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的控制與調(diào)節(jié)中心、人口密集居住中心、區(qū)域市場(chǎng)消費(fèi)中心、文化與信息的傳播中心等方面。自英國(guó)工業(yè)革命以后特別是第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，世界一體化趨勢(shì)更加明顯，國(guó)際分工和全球體系的發(fā)展對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生巨大影響，推動(dòng)了全球城市體系的形成和發(fā)展。全球化和信息化的不斷深入，導(dǎo)致城市在全球發(fā)展進(jìn)程中的地位不斷上升。托馬斯·弗里德曼（Thomas L.Friedman）在《世界是平的》這本書中指出，全球化1.0版本中的主角是國(guó)家，全球化2.0版本中的主角是跨國(guó)公司，全球化3.0版本中的主角則是個(gè)人。[4]

三、如何推進(jìn)城市國(guó)際化

由于國(guó)際性城市是世界各地城市在發(fā)展過(guò)程中的一種相互比較的產(chǎn)物，因此從外部條件來(lái)說(shuō)，它的建成不僅取決于城市本身在所處區(qū)域內(nèi)的相對(duì)地位，而且取決于該區(qū)域的重要性、發(fā)達(dá)程度及與國(guó)際各種交流的通暢程度。因此，推進(jìn)城市的國(guó)際化要依托于城市國(guó)際化的條件，因地制宜地實(shí)施。

首先，區(qū)別出大小城市，分類實(shí)施。雖然對(duì)于國(guó)際化有著特定的標(biāo)準(zhǔn)，但是每個(gè)城市實(shí)現(xiàn)國(guó)際化的道路都是不同的。從世界范圍看，一個(gè)城市在國(guó)際化過(guò)程中往往經(jīng)歷過(guò)從初級(jí)階段向高級(jí)階段發(fā)展的過(guò)程，其路徑基本上可以概括為區(qū)域性中心城市→國(guó)內(nèi)中心城市→區(qū)域性國(guó)際中心城市→國(guó)際性中心城市。而中小城市在資源稟賦、國(guó)際環(huán)境、政策環(huán)境等都與大城市不同，所以中小城市的國(guó)際化呈現(xiàn)出明顯不同的特點(diǎn)。

其次，練好內(nèi)功，建設(shè)好城市的基礎(chǔ)設(shè)施。一方面從水質(zhì)、空氣質(zhì)量、市容市貌、醫(yī)療保障、教育條件等硬性指標(biāo)方面入手，建設(shè)高質(zhì)量的城市生活生態(tài)環(huán)境，打造宜居城市，塑造城市新形象。另一方面從人居環(huán)境的軟性條件方面入手，改善城市的國(guó)際語(yǔ)言環(huán)境，實(shí)施外語(yǔ)標(biāo)識(shí)工程，建立長(zhǎng)效外語(yǔ)志愿服務(wù)隊(duì)伍，提高市民外語(yǔ)普及率，從整個(gè)城市的文化交流氛圍上實(shí)現(xiàn)國(guó)際化。

再次，增進(jìn)跨文化的交流。對(duì)一個(gè)國(guó)際化城市來(lái)說(shuō)，除了金融、貿(mào)易等經(jīng)濟(jì)交流，使城市的性質(zhì)及其形態(tài)逐步具有國(guó)際化因素之外，移民比例也是重要條件之一。因?yàn)樵诔鞘袊?guó)際化的傳導(dǎo)中，本地居民與外籍人士直接的跨文化交流是一個(gè)重要和有效的渠道。隨著外籍人士的進(jìn)入以及在城市中長(zhǎng)期居留，他們把外國(guó)的文化、思維方式和生活方式傳播給本地社會(huì)，在這個(gè)層面上的跨文化交流，對(duì)一個(gè)城市的國(guó)際化進(jìn)程有著更為重要和深遠(yuǎn)的意義。[5]

最后，依托市場(chǎng)條件，調(diào)動(dòng)各種力量協(xié)調(diào)推進(jìn)。一是確立國(guó)際化的目標(biāo)不動(dòng)搖。任何國(guó)家或者城市在實(shí)現(xiàn)國(guó)際化的過(guò)程中并不會(huì)一帆風(fēng)順的，經(jīng)濟(jì)和政治上都會(huì)遇到許多困難，需要敢創(chuàng)敢試的精神與勇氣，需要政府堅(jiān)定實(shí)現(xiàn)國(guó)際化的決心，需要明確國(guó)際化的目標(biāo)不動(dòng)搖。二是形成一套完備的國(guó)際化實(shí)施體系。建設(shè)國(guó)際化城市需要高端服務(wù)業(yè)作支撐，需要大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，要以產(chǎn)業(yè)國(guó)際化為先導(dǎo)，以城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化為依托，堅(jiān)持城市化帶動(dòng)國(guó)際化，建設(shè)與國(guó)際化城市相匹配的城市基礎(chǔ)設(shè)施和管理系統(tǒng)。三是走循序漸進(jìn)的國(guó)際化道路。要率先在城市優(yōu)勢(shì)方面實(shí)現(xiàn)國(guó)際化，進(jìn)而達(dá)到城市功能的國(guó)際化。

四、未來(lái)建議

第一，上海應(yīng)加強(qiáng)在全球合作、國(guó)際制度設(shè)計(jì)與國(guó)際組織建設(shè)方面的角色和作用。上?？梢砸勒章?lián)合國(guó)2015后發(fā)展議程新趨勢(shì)，重視國(guó)際城市多邊交流，促進(jìn)城市與世界城市和地方政府聯(lián)合組織（UCLG）、亞太城市首腦會(huì)議等交流合作，全面參與和融入全球治理變革的趨勢(shì)。城市的國(guó)際化戰(zhàn)略還需要結(jié)合專題領(lǐng)域，針對(duì)共同面臨的問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)籌思考，這些領(lǐng)域包括聯(lián)合國(guó)等全球治理框架下的城市發(fā)展的內(nèi)容，全球城市多元文化交流、國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的創(chuàng)新和公平發(fā)展，全球低碳和可持續(xù)城市建設(shè)等。在可以預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，非物質(zhì)性議題的“落地”可能對(duì)上海國(guó)際化建設(shè)更有意義，舉辦國(guó)際性的城市論壇就是城市國(guó)際行為中非物質(zhì)性訴求的一種體現(xiàn)。通過(guò)舉辦與城市發(fā)展、治理相關(guān)的論壇，可以提升城市知名度，擴(kuò)大國(guó)際影響;提升城市文化底蘊(yùn)和內(nèi)涵，促進(jìn)城市科學(xué)發(fā)展;獲得國(guó)際性城市的治理經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)本地的社會(huì)治理。因此，設(shè)立國(guó)際性節(jié)日論壇，勢(shì)將成為提升上海國(guó)際化水準(zhǔn)的重要助力。自進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，上海已成功承辦了包括APEC峰會(huì)、亞信峰會(huì)、世博會(huì)等在內(nèi)的大型國(guó)際活動(dòng)，向國(guó)際社會(huì)全面展示了上海的創(chuàng)新策劃能力、社會(huì)組織動(dòng)員能力、系統(tǒng)協(xié)調(diào)能力、危機(jī)管理能力等城市治理能力。上海要通過(guò)舉辦各種國(guó)際大型活動(dòng)，努力促使上海成為國(guó)際社會(huì)重大話題對(duì)話的講壇和平臺(tái)，成為世界著名人士交流信息的場(chǎng)所，成為全球城市經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展新思想、新模式、新技術(shù)的產(chǎn)生地。

第二，上海應(yīng)主動(dòng)研究、承接與落實(shí)“一帶一路”倡議的相關(guān)任務(wù)。城市的國(guó)際化離不開(kāi)全球政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的深刻變革，同時(shí)必須與國(guó)家對(duì)外關(guān)系發(fā)展方向相配合。“一帶一路”倡議是上海在更高平臺(tái)上對(duì)接外部資源，促成自身可持續(xù)發(fā)展的新機(jī)遇。對(duì)“一帶一路”建設(shè)本身而言，上海的參與是這一戰(zhàn)略從理念向現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化的落腳點(diǎn)之一。不論是“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”沿線中心城市中的重點(diǎn)經(jīng)貿(mào)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，還是“21世紀(jì)海上絲綢之路”方向上節(jié)點(diǎn)城市擁有的港口，城市本身甚至其內(nèi)部區(qū)域已承擔(dān)起“一帶一路”互聯(lián)互通節(jié)點(diǎn)的重任。城市的國(guó)際化戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展如何縝密對(duì)接“一帶一路”倡議，在“一帶一路”倡議落實(shí)過(guò)程中如何擔(dān)當(dāng)，現(xiàn)在已經(jīng)有了明確的方向。通過(guò)參與“一帶一路”建設(shè)，上海必將享受到新的發(fā)展紅利與開(kāi)放機(jī)遇，從而實(shí)現(xiàn)更快的發(fā)展，而更快的發(fā)展也將助力相關(guān)城市具有更強(qiáng)的對(duì)外交往活力，從而幫助其更好地融入到對(duì)外開(kāi)放和“一帶一路”建設(shè)中。

第三，上海應(yīng)強(qiáng)化國(guó)際化戰(zhàn)略的多元發(fā)展與錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)，這是城市可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容和必然選擇。新型城鎮(zhèn)化思維進(jìn)一步促成我們思考：既然城市的概念本身就是多元的，上海國(guó)際化戰(zhàn)略的內(nèi)容和可持續(xù)發(fā)展的方向也需要具有多樣性。同時(shí)，我們也要強(qiáng)調(diào)城市國(guó)際化的錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)，同樣人口規(guī)模、類似地理方位、相近職能權(quán)限的城市之間，也需要找準(zhǔn)比較優(yōu)勢(shì)，避免在城市國(guó)際化發(fā)展中搞重復(fù)建設(shè)、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。例如，特大城市是否可以考慮增加“慢生活”的城市空間設(shè)計(jì)，以及國(guó)際慢城組織聯(lián)網(wǎng);[6]小城市能否擺脫“工業(yè)化是唯一出路”的思維框架，在生態(tài)文明建設(shè)和全球環(huán)境治理中形成新的特色。

第四，上海在探索公共管理領(lǐng)域的國(guó)際化，為此在提升國(guó)際公共管理能力上，必須要有所作為。城市是人類寶貴的共同家園，根據(jù)聯(lián)合國(guó)《世界城鎮(zhèn)化前景報(bào)告》，全球已有54%的人口居住、生活在城市。伴隨著全球城市化進(jìn)程，城市公共管理的重要性和難度，已到達(dá)前所未有的地步。中國(guó)的城市公共管理議題領(lǐng)域在不斷加寬，城市公共管理新問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，與其他國(guó)家在城市治理經(jīng)驗(yàn)方面的取長(zhǎng)補(bǔ)短工作越來(lái)越為城市管理者和城市居民所重視。城市在全球合作、國(guó)際制度設(shè)計(jì)與國(guó)際組織建設(shè)方面的角色和作用越來(lái)越明顯。上海可以把握聯(lián)合國(guó)2015后發(fā)展議程新趨勢(shì)，重視國(guó)際城市多邊交流，促進(jìn)城市與世界城市和地方政府聯(lián)合組織（UCLG）、亞太城市首腦會(huì)議等交流合作，全面參與和融入全球治理變革的趨勢(shì)。城市的國(guó)際化戰(zhàn)略還需要結(jié)合專題領(lǐng)域，針對(duì)共同面臨的問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)籌思考，這些領(lǐng)域包括：聯(lián)合國(guó)等全球治理框架下的城市發(fā)展的內(nèi)容，全球城市多元文化交流、國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的創(chuàng)新和公平發(fā)展，全球低碳和可持續(xù)城市建設(shè)等。上海公共管理經(jīng)驗(yàn)將在何種程度上可以總結(jié)，并可在國(guó)際城市公共管理范圍內(nèi)復(fù)制、推廣，以共同促進(jìn)聯(lián)合國(guó)2015后發(fā)展議程“目標(biāo)11.建設(shè)包容、安全、有韌性的可持續(xù)城市和人類住區(qū)”的實(shí)現(xiàn)。隨著上海越來(lái)越多地獲得和加入全球聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，上海將亟需培育自己的國(guó)際公共管理團(tuán)隊(duì)，形成妥善治理城市內(nèi)部國(guó)際公共管理問(wèn)題的能力，這本身就是一種可持續(xù)發(fā)展能力。

說(shuō)明：本文系山東省社科規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“人類命運(yùn)共同體視域下全球治理話語(yǔ)體系建構(gòu)的外交機(jī)制與路徑研究”（18BXSXJ15）的階段性成果。

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