單含笑（浙江省東陽(yáng)市委辦公室）

一、法制宣傳教育到法治宣傳教育的時(shí)代飛躍

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)中強(qiáng)調(diào)：堅(jiān)持把全民普法和守法作為依法治國(guó)的長(zhǎng)期基礎(chǔ)性工作，深入開展法治宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。從“一五”普法到“六五”普法中后期一直沿用“法制宣傳教育”，自《決定》審議通過后，“法治宣傳教育”第一次正式出現(xiàn)在大家的視野中。這標(biāo)志著普法工作將加快從法律知識(shí)普及向培育法律信仰邁進(jìn)，它既包括對(duì)法律體系和法律制度的宣傳，也包括對(duì)立法、執(zhí)法、司法、守法等一系列法治教育實(shí)踐活動(dòng)的宣傳，更加突出了法治理念和法治精神的培育，更加突出運(yùn)用法治思維和法治方式能力的培養(yǎng)。這折射出我國(guó)法治建設(shè)理念的飛躍、內(nèi)涵的豐富和領(lǐng)域的拓展，是我國(guó)普法史上的一次新飛躍。

在此，我們有必要熟練掌握“法制”與“法治”的區(qū)別與聯(lián)系。首先，法制是法律制度的簡(jiǎn)稱，屬于制度的范疇，是實(shí)際存在的；而法治是相對(duì)于“人治”而言，具體為一種治國(guó)方略。其次，法制的基本要求是各項(xiàng)工作都法律化、制度化，并做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究；而法治的基本要求是嚴(yán)格依法辦事。最后，實(shí)行法制的主要標(biāo)志是一個(gè)國(guó)家從立法、執(zhí)法、司法、守法到法律監(jiān)督等方面，都有比較完備的法律和制度；而實(shí)行法治的主要標(biāo)志是一個(gè)國(guó)家的任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人，包括國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人在內(nèi)，都嚴(yán)格遵守法律和依法辦事。二者的聯(lián)系在于：法制是法治的基礎(chǔ)和前提條件，要實(shí)行法治，必須具有完備的法制；法治是法制的立足點(diǎn)和歸宿，法制的發(fā)展前途必然是最終實(shí)現(xiàn)法治。

從“法制宣傳教育”到“法治宣傳教育”的時(shí)代飛躍，體現(xiàn)了一種思想和觀念上的進(jìn)步，體現(xiàn)了法治一系列原則和理念在依法治國(guó)大背景下的重要性。法治必須成為全社會(huì)的共識(shí)和信仰，成為黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略和治國(guó)理政的基本方式。因此，我們要深刻理解法治宣傳教育的科學(xué)內(nèi)涵，準(zhǔn)確把握法治宣傳教育在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的職責(zé)和使命, 把法治宣傳教育全面拓展到執(zhí)法、司法、守法全過程，創(chuàng)造性地開展工作，推動(dòng)法治宣傳教育工作不斷深入。

二、法治宣傳教育的現(xiàn)狀及存在問題

筆者通過詢問、談話、問卷調(diào)查、實(shí)地走訪、數(shù)據(jù)對(duì)比等形式，對(duì)浙江省瑞安市法治宣傳工作開展情況進(jìn)行認(rèn)真梳理、總結(jié)，特別是“六五”普法5年以來工作開展情況、群眾對(duì)普法宣傳工作的親身體驗(yàn)，分析存在問題如下：

（一）法治宣傳受眾情況

從表1中，可以直觀地得知截至2014年年底瑞安市約有123萬人口，男女比例為1.05:1，18歲以下占比19.3%，18到35歲占比24.2%，35到60歲占比40.5%，60歲以上占比16%。

表1 瑞安市公安局編制的2014年度人口及其變動(dòng)情況統(tǒng)計(jì)年度報(bào)表（部分節(jié)選）

從表2中，可以直觀地得知截至2014年12月20日，瑞安市共有新居民52.5萬余人（其中登記在冊(cè)總數(shù)470641人，攜帶兒童情況54304人），出租房約12萬間。新居民中普遍文化程度較低，初中及以下學(xué)歷占到總?cè)藬?shù)的94.91%，主要為外出務(wù)工人員，年齡段集中在16～60歲。

綜合表1和表2，結(jié)合瑞安市產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，不難發(fā)現(xiàn)該市存在著以下幾點(diǎn)制約法治宣傳工作開展的不利方面：一是青壯年力量常年外出經(jīng)商、創(chuàng)業(yè)、打工居多，留守家中的大多數(shù)為18周歲以下學(xué)生和60周歲以上老人，散居在該市，且居住在山區(qū)或半山區(qū)的較多，制約普法工作開展；二是該市新居民人口眾多，特別是在工業(yè)集聚區(qū)，且新居民普遍存在文化程度較低的情況，法治教育的接受能力偏弱；三是通過問卷調(diào)查，集中顯示出現(xiàn)階段群眾對(duì)法治宣傳的認(rèn)識(shí)不夠到位，未充分認(rèn)識(shí)到法治的重要性，主動(dòng)學(xué)習(xí)積極性欠缺。

表2 瑞安市新居民服務(wù)管理局編制的瑞安市新居民信息統(tǒng)計(jì)表（統(tǒng)計(jì)時(shí)間截至2014年12月20日）

（二）法治宣傳主體情況

瑞安市的普法主體存在著一些問題，特別是法治宣傳主體界定不清、法治宣傳主體主動(dòng)性不強(qiáng)、“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”制度尚未落實(shí)到位。

1.法治宣傳主體界定不清。普法工作作為一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，單純依靠司法行政部門的力量是無法完成龐大的普法任務(wù)的。司法行政部門應(yīng)該充當(dāng)組織者，維護(hù)者，但不應(yīng)該是唯一的法治宣傳主體。要讓普法依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位和民眾更多地參與到普法中，真正建立起“大普法”格局。

2.法治宣傳主體主動(dòng)性不強(qiáng)。在多次法治宣傳主題活動(dòng)抽查中發(fā)現(xiàn)，瑞安市的法治宣傳主體法治宣傳主動(dòng)性、積極性不高。主要表現(xiàn)為思想上厭倦松懈，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為普法工作抓了這么多年，雖然干部群眾的法治意識(shí)有所提高，但仍未看到法治宣傳帶來直接重大變化；工作上敷衍應(yīng)付，認(rèn)為普法工作是軟指標(biāo)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展沒有直接關(guān)系，工作流于形式，針對(duì)性、適應(yīng)性不強(qiáng)，敷衍應(yīng)付現(xiàn)象比較突出；個(gè)別干部存在思想偏差。此外，還存在普法宣傳時(shí)間相對(duì)固定、普法地點(diǎn)相對(duì)零散、普法內(nèi)容相對(duì)單一、普法方式相對(duì)粗糙。上述情況均表明法治宣傳主體尚未充分認(rèn)識(shí)到該項(xiàng)工作的重要性及其產(chǎn)生的重大意義，普法工作在短期內(nèi)是很難看出實(shí)際效果，需要時(shí)間的檢驗(yàn)。

3.“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”制度尚未落實(shí)到位?！罢l(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”是健全社會(huì)普法教育的好機(jī)制，但該項(xiàng)制度僅僅停留在以文件形式細(xì)化主體責(zé)任，責(zé)任落實(shí)情況缺乏系統(tǒng)的“國(guó)標(biāo)”。在普法工作中建立、推行牽頭單位責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)普法任務(wù)層層分解、責(zé)任傳導(dǎo)，這種社會(huì)大普法工作格局，有利于借助牽頭單位的資源優(yōu)勢(shì)，把普法工作做大做強(qiáng)做實(shí)，也有利于發(fā)揮各部門行業(yè)的主觀能動(dòng)性，把普法工作作出特色，滿足不同普法對(duì)象的不同要求。因此，需要深刻認(rèn)識(shí)到建立社會(huì)大普法工作格局的必要性，完善普法責(zé)任制，把工作分解到部門單位、細(xì)化落實(shí)在基層。

（三）法治宣傳載體與形式（主要介紹瑞安市“六五”普法經(jīng)驗(yàn)做法）

1.加強(qiáng)普法宣傳教育與中心工作的緊密結(jié)合。加強(qiáng)法治宣傳服務(wù)金融工作，部署開展金融法治宣傳教育專題活動(dòng)和“法宣護(hù)航 服務(wù)發(fā)展”專題宣傳活動(dòng)，通過金融法律知識(shí)競(jìng)賽、法治講座、展板巡展、發(fā)放《金融法律知識(shí)讀本》、開展律師法律咨詢、法律論證和法律審核等形式，服務(wù)政府金融改革決策，提高廣大群眾金融素質(zhì)，規(guī)范民間借貸行為。深入開展“五水共治 法治助力”主題宣傳活動(dòng)和“三改一拆”“無違建市”創(chuàng)建等法治宣傳教育活動(dòng)。在全省首創(chuàng)推出“法律服務(wù)僑界”法治宣傳活動(dòng)，整合296名法律工作者、10家律師事務(wù)所、10家基層法律服務(wù)所的豐富法律資源，為國(guó)內(nèi)外26家瑞安僑界社團(tuán)僑胞提供優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，贏得了僑界人士的高度評(píng)價(jià)。

2.加強(qiáng)普法宣傳與專項(xiàng)活動(dòng)的緊密結(jié)合。把握各主題宣傳月、宣傳周、紀(jì)念日等時(shí)間節(jié)點(diǎn)，廣泛開展集中法治宣傳活動(dòng)。在浙江法治宣傳月和“12·4”國(guó)家憲法日期間，廣泛開展以“憲法”為核心的法治宣傳教育活動(dòng)。針對(duì)平安建設(shè)，開展“喜迎新春 與法同行”“依法信訪”等法治宣傳教育主題活動(dòng)，引導(dǎo)群眾依法表達(dá)訴求，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。此外，市普法辦結(jié)合瑞安市實(shí)際開展了如“法律服務(wù)萬家，共建幸福瑞安”“法治云江 幸福萬家”等多項(xiàng)大型法治宣傳活動(dòng)?！傲濉逼辗ㄒ詠?，共開展各類主題宣傳活動(dòng)2880場(chǎng)，舉辦法治講座9700余場(chǎng)，發(fā)放宣傳資料20余萬份（冊(cè)），組織法治巡回演出315場(chǎng)，現(xiàn)場(chǎng)解答法律咨詢14500多人次，受眾達(dá)1150萬人次，在全市上下營(yíng)造出熱烈濃厚的學(xué)法氛圍。

3.加強(qiáng)普法宣傳與法治實(shí)踐的緊密結(jié)合。助力法治政府建設(shè)，探索建立政府重大決策、重大項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，提高政府依法行政、依法管理、依法辦事能力和水平，至今年6月底，擔(dān)任市委法律顧問有5位律師，擔(dān)任市政府法律顧問有16位律師，擔(dān)任政府組成部門法律顧問24家，配備率達(dá)100%，擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、功能區(qū)法律顧問27家，配備率達(dá)100%。助力基層民主法治，深入開展“制訂修訂村規(guī)民約社區(qū)公約”專項(xiàng)法治宣傳活動(dòng)，為制訂修訂工作提供充分的法律服務(wù)和法律保障，營(yíng)造良好法治氛圍。深化“民主法治示范村（社區(qū)）”創(chuàng)建活動(dòng)，落實(shí)配套獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助機(jī)制，健全完善創(chuàng)建工作動(dòng)態(tài)考評(píng)機(jī)制，提升創(chuàng)建工作質(zhì)量。截至目前，瑞安市共有國(guó)家級(jí)民主法治示范村1個(gè)、省級(jí)5個(gè)，溫州級(jí)63個(gè)。深入開展行業(yè)依法治理，全市各部門結(jié)合各行業(yè)實(shí)際，開展各類專項(xiàng)治理活動(dòng)，進(jìn)一步提升瑞安市法治城市創(chuàng)建水平。

4.加強(qiáng)普法宣傳與陣地建設(shè)的緊密結(jié)合。夯實(shí)傳統(tǒng)媒體普法陣地，鞏固廣播、電視、報(bào)刊等大眾傳統(tǒng)新聞媒體普法力度，在《瑞安日?qǐng)?bào)》、瑞安廣播電視臺(tái)、瑞安廣播電臺(tái)分別開設(shè)《司法行政經(jīng)緯》三臺(tái)聯(lián)播和《云江警示》專欄，廣泛宣傳法律知識(shí)和普法經(jīng)驗(yàn)做法。打造網(wǎng)絡(luò)普法陣地，在夯實(shí)“瑞安法治網(wǎng)”的基礎(chǔ)上，開設(shè) “瑞安普法”微博、“瑞安普法”微信公眾號(hào)，充分發(fā)揮新媒體傳播速度快、信息容量大的優(yōu)勢(shì)，為群眾實(shí)時(shí)發(fā)布法律知識(shí)。“瑞安普法”微信公眾號(hào)被《法制日?qǐng)?bào)》評(píng)為2014年度司法行政十大最具影響力微信公眾號(hào)之一。建立公共場(chǎng)所普法宣傳陣地，在各鎮(zhèn)街中心路段設(shè)立122個(gè)大型普法宣傳牌和573個(gè)樓宇電視，借助公交電視、LED顯示屏等，在群眾碎片化和休閑化時(shí)段開展普法宣傳教育。同時(shí)，不斷完善基層普法基礎(chǔ)設(shè)施，建立鎮(zhèn)（街道）、村（居）法治宣傳欄、宣傳櫥窗1016個(gè)，法律圖書室300多個(gè)，法制輔導(dǎo)站15個(gè)。

5.加強(qiáng)普法宣傳與法治文化的緊密結(jié)合。充分利用瑞安作為“東南小鄒魯”歷史文化名城的人文優(yōu)勢(shì)，大力弘揚(yáng)法治文化?！傲濉逼辗ㄆ陂g，成功舉辦4期瑞安市“法治文化節(jié)”，以倡導(dǎo)法治理念為主旋律，將文本資料宣傳、法律知識(shí)集中宣講、法治文藝演出、網(wǎng)絡(luò)媒體普法、咨詢投訴受理、法治文化節(jié)目創(chuàng)作等貫徹全程。各鎮(zhèn)街結(jié)合區(qū)域特色，組織開展豐富多彩的區(qū)域性群眾法治文化活動(dòng)。瑞安市還通過挖掘人文特色，將法治文化元素注入當(dāng)?shù)仃嚨卦O(shè)施，與文化建設(shè)、群眾生活和社會(huì)發(fā)展相融合。以“萬松山法治文化園”為首，目前瑞安市共建有市、鎮(zhèn)街、村（社區(qū)）三級(jí) “法治文化公園”“法治文化長(zhǎng)廊”“普法廣場(chǎng)”15個(gè)，形成了塘下鎮(zhèn)、安陽(yáng)街道2個(gè)法治文化區(qū)域。

瑞安市法治宣傳教育依舊沿用“一擺”（擺攤法律咨詢）、“二演”（法治文藝匯演）、“三賽”（法律知識(shí)競(jìng)賽）、“四訓(xùn)”（法律知識(shí)培訓(xùn)）、“五考”（法律知識(shí)考試）的形式，更有甚者，搞這些形式只是為了“擺個(gè)姿勢(shì)拍個(gè)照”完成上級(jí)考核要求，流于形式，造成受眾只知活動(dòng)名稱不知活動(dòng)宗旨，只知法律條文而不知如何運(yùn)用其來維護(hù)自身合法權(quán)益，更有甚者只知領(lǐng)紀(jì)念品卻不知何單位何活動(dòng)，導(dǎo)致法治宣傳教育收效甚少。

綜上所述，瑞安市在法治宣傳中的問題主要有以下幾點(diǎn)：一是普法受眾群體基數(shù)大，文化程度低，法律信仰缺失；二是普法主體不明確，導(dǎo)致執(zhí)法不普法現(xiàn)象突出；三是普法主體認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致普法實(shí)效低；四是普法成效難定“國(guó)標(biāo)”，導(dǎo)致評(píng)價(jià)體系難于建立；五是普法內(nèi)容“一刀切”，導(dǎo)致分類針對(duì)性不強(qiáng)；六是普法方式呆板，導(dǎo)致受眾對(duì)普法活動(dòng)興趣不濃。

三、法治宣傳教育的幾點(diǎn)思考

（一）轉(zhuǎn)變理念，培育信仰

近年來，瑞安市在法治宣傳教育上采取了多項(xiàng)措施推動(dòng)法治文化的培育。然而效果并不盡如人意，根本原因在于群眾的法律知識(shí)儲(chǔ)備量日益增加，但是他們對(duì)法律的接受和依賴并未得到相應(yīng)的提升，進(jìn)一步講就是公民對(duì)法律的信任感沒有完全建立。舉一個(gè)例子，很多公民都知道交通信號(hào)燈規(guī)則，然而知道這個(gè)規(guī)則的人并不總是遵守該規(guī)則，反而常常去違反規(guī)則，在這里我們不難發(fā)現(xiàn)他們對(duì)法律的崇敬是不夠的，因此，培育人們對(duì)法律的崇敬和信仰尤為重要。

（二）明確主體，落實(shí)責(zé)任

普法工作責(zé)任的貫徹落實(shí)前提在于明確普法主體。首先，國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”責(zé)任制必須進(jìn)一步落實(shí)。瑞安市已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)的文件規(guī)范，但是不能僅停留在文件層面，要加強(qiáng)對(duì)基層制度落實(shí)情況的督查調(diào)研，對(duì)于不明確或者不合理的規(guī)定及時(shí)進(jìn)行修改，在全市范圍內(nèi)通報(bào)做得好的單位，引領(lǐng)示范。其次，司法行政機(jī)關(guān)作為向社會(huì)公眾普法的責(zé)任主體，要兼顧統(tǒng)管、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、推進(jìn)普法職責(zé)，更要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員、青少年、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員、農(nóng)民及農(nóng)民工等五類重點(diǎn)對(duì)象和其他公民進(jìn)行重點(diǎn)普法宣傳。

（三）優(yōu)化機(jī)制，激發(fā)熱情

面對(duì)現(xiàn)階段普法工作者工作熱情、積極性不高的局面，迫切需要建立普法實(shí)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，形成你追我趕的生動(dòng)局面。首先，要因地制宜，制定一套可量化、可操作的科學(xué)考核評(píng)估體系。其次，建立以第三方為主體的考核檢查機(jī)制。由普法主管部門定期匯報(bào)普法工作進(jìn)展情況及工作中存在的難點(diǎn)，第三方考核單位定期督辦檢查，敦促政府協(xié)調(diào)解決難題，以此促進(jìn)各部門對(duì)普法依法治理工作的重視。最后，接受人民群眾、社會(huì)組織等對(duì)普法工作的監(jiān)督。

（四）分門別類，突出實(shí)效

針對(duì)普法內(nèi)容“一刀切”的尷尬局面和受眾文化層次參差不齊的現(xiàn)狀，要從不同普法對(duì)象的需求出發(fā)，制定不同的普法目標(biāo)和學(xué)法范圍，分類施教。例如：領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員要著重從培育依法行政能力、運(yùn)用法治思維、方式解決問題方面進(jìn)行法律法規(guī)的普及和學(xué)習(xí)；青少年要著重培養(yǎng)公民意識(shí)、守法意識(shí)、權(quán)利義務(wù)意識(shí)、自我保護(hù)意識(shí)，使青少年逐步養(yǎng)成尊重法律、維護(hù)法律的習(xí)慣。

（五）注重多樣，按需服務(wù)

普法方式的正確性直接決定普法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，普法方式的有效性、多樣性直接決定普法實(shí)效的好壞。普法方式務(wù)必要貼近生活，寓教于樂。可以采用“撒網(wǎng)式”和“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)式”相結(jié)合，提高法治教育受惠面。“撒網(wǎng)式”即流動(dòng)派發(fā)相關(guān)法律宣傳單頁(yè)，讓不特定對(duì)象獲取法律知識(shí)；“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)式”即對(duì)特定對(duì)象進(jìn)行法治宣傳，人數(shù)相對(duì)較少，效果更加直觀，如法制課堂。此外，還需要打造“訂單式”和“診所式”相結(jié)合的普法模式。即按照群眾的法律需求編制普法“訂單”，根據(jù)群眾“點(diǎn)單”開展普法工作；“診所式”即在有條件的村、社區(qū)設(shè)立“村（居）法律服務(wù)診所”，有專人定期不定期“接診、出診”，為群眾提供便捷高效的法律服務(wù)。