彭嘉啟，徐長樂

（華東師范大學 城市與區(qū)域科學學院，上海 200062）

0 引言

市郊鐵道是城市中心城區(qū)聯(lián)接周邊城鎮(zhèn)組團及其城鎮(zhèn)組團之間的通勤化、快速度、大運量的軌道交通系統(tǒng)，提供城市公共交通服務，是城市綜合交通體系的重要組成部分。加快市郊鐵道發(fā)展，對擴大交通有效供給，緩解城市交通擁堵，改善城市人居環(huán)境，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，具有重要作用。當前，我國市郊鐵道發(fā)展滯后，有效供給能力不足，成為城市公共交通短板，在發(fā)展理念和體制機制等方面問題較為突出。為借鑒日本等發(fā)達國家經(jīng)驗，本文以東京都市圈為例，研究其市郊鐵道的新站設(shè)置問題有助于促進我國市郊鐵道建設(shè)和發(fā)展。

目前東京都市圈的市郊鐵道線網(wǎng)規(guī)?？傆?475.9公里，其車站大多于線路敷設(shè)時建設(shè)完畢，但由于鐵道建成后的居住環(huán)境、人口分布等各種社會經(jīng)濟因素變化，有時需要在既有線上設(shè)置新站。關(guān)于東京都市圈市郊鐵道的新站設(shè)置研究，已往主要是圍繞新站設(shè)置方式以及費用負擔展開，但在研究費用負擔者時僅以單獨的市町村（日本基層地方自治政區(qū)，以下簡稱“地區(qū)”）作為前提。另外以往的案例分析盡管有對地價上升進行推算，但分析范圍往往局限于新站周邊，推算時也未除去地價的劇烈變動。相比之下本文擴大了新站設(shè)置對周邊地區(qū)影響的研究范圍，認為車站建設(shè)效果可能外溢至鄰接地區(qū)，并在此基礎(chǔ)上對市郊鐵道的新站設(shè)置給予周邊地價的影響進行了實證分析，提出了確定市郊鐵道新站設(shè)置的合理費用負擔的制度建議。

1 東京都市圈市郊鐵道新站設(shè)置

1.1 新站設(shè)置現(xiàn)狀

表1為2000年以來東京都市圈主要市郊鐵道既有線新設(shè)車站一覽。這些增站案例大致存在如下三類背景：①站距較長；②既有線相互接近或交叉；③新線建成后與既有線接近或交叉。

表1 東京都市圈市郊鐵道新站設(shè)置場所

1.2 新站設(shè)置的形態(tài)分類

對表1的新站設(shè)置形態(tài)進行歸納，可將其分為換乘站和非換乘站兩類。表1中除武藏小杉站和流山大鷹之森站外大部分車站均為非換乘站。

1.3 新站設(shè)置的費用負擔

表1中的新站設(shè)置費用大多由請求設(shè)站的地區(qū)來承擔。由于新站設(shè)置往往需要配合周邊開發(fā)事業(yè)共同推進，所以通常會由土地區(qū)劃整理事業(yè)的主導部門（都市再生機構(gòu)、事業(yè)組合等）或參加再開發(fā)項目的開發(fā)商來承擔費用。對多數(shù)鐵道公司而言，新站建設(shè)本身并非費用開支主體，真正需要投入巨資的是在提升新站的便利性方面。而無論何種情況都應基于受益者負擔原則來承擔費用。

2 新站設(shè)置的外部效果理論分析

2.1 新站設(shè)置的外部效果

設(shè)置效益大致可分為“鐵道乘客的廣義成本削減”和“間接受益者的效益提升”兩部分。效益提升可以增強地方吸引力?；谫Y本化假說理論，新站設(shè)置效益將最終體現(xiàn)于地價，由此產(chǎn)生的地價上升被稱作開發(fā)收益。少數(shù)情況也可能出現(xiàn)因新站設(shè)置導致地價下落的情況，通常是由于人口流出影響了土地市場所致。

圖1新站設(shè)置導致地價變動流程圖

2.2 對于新站設(shè)置的政府介入根據(jù)

據(jù)圖2可看出，由于平均成本曲線居于需求曲線上方，因此無法完全依賴市場獲得供給。但若在圖中F點提供供給，則消費者剩余為三角形TFPMC，面積將超過圖中的赤字區(qū)域。而基于社會總體效益角度考慮，有必要填補赤字并建設(shè)新站。因此，當鐵道公司難以依靠而民間又有強烈的設(shè)站意愿時，政府就應當介入并制訂對于鐵道公司的開發(fā)收益返還政策。所謂“開發(fā)收益返還”理論一般針對呈壟斷形態(tài)且固定成本龐大的市場，政府介入一般以壟斷做為依據(jù)，介入后可將地價上升等外部性效果返還于供給主體，這一點與技術(shù)的外部性原理類似。

圖2邊際成本價格形成導致的赤字填補

2.3 政府補助與效益溢出

當開發(fā)收益大范圍溢出時，新站建設(shè)效益可能外溢至鄰接地區(qū)，從而產(chǎn)生“搭便車”現(xiàn)象，使新站供給水準遠低于社會預期。如圖3所示，F(xiàn)點表示基于社會最適水準的新站設(shè)置數(shù)QMC的狀態(tài)。雖然在A地會產(chǎn)生②的效益，但追加產(chǎn)生的設(shè)置費用③卻無法完全由A地來負擔。而若由搭便車的B地來負擔追加產(chǎn)生的效益①，則從社會總體視角來看這將使①+②的效益明顯化，同時還可充當③的設(shè)置費用，最終促使社會最適供給數(shù)的實現(xiàn)。為實現(xiàn)F點的狀態(tài)應制定新的政策，確定A、B兩地費用負擔的適合比例。

圖3效益波及兩地區(qū)時的最適供給數(shù)

3 新站設(shè)置的外部效果實證分析

為檢證新站設(shè)置的外部效果，以川崎市中原區(qū)設(shè)置的武藏小杉新站（換乘樞紐車站）為例進行分析。為考察新站設(shè)置對周邊地價的影響，需運用雙重差分模型對地價變動進行推算。

3.1 推算模型

將新站的設(shè)置效果按地區(qū)分類并分析全線，需運用如下公式：

其中，ADt是設(shè)置時期虛變量，以各地區(qū)與鐵道公司締結(jié)協(xié)定的時期為界，在此之后的設(shè)定為1，之前的設(shè)定為0。TGi是受到了新站設(shè)置影響的集合，設(shè)定了東橫線（新丸子～白樂）、南武線（鹿島田～武藏溝之口）、橫濱市營地下鐵綠線（日吉本町～北山田、以下簡稱“市營地下鐵”）、橫濱線（大口～鴨居）各路線虛變量，從屬于該集合為1，反之為0。由于需要分析新站設(shè)置對沿線的溢出效果，因此東橫線、南武線的沿線虛變量中不包含武藏小杉站。考慮到小田急線（登戶～町田）、南武線（津田山～南多摩）、橫濱線（成瀨～橋本）等私鐵線與JR線交叉的特征與實驗組一致，將對照組設(shè)定為以上述線站作為最近站的地區(qū)。

設(shè)置時期虛變量ADt與實驗組虛變量TGi、各地區(qū)虛變量、沿線虛變量的交叉項為受新站設(shè)置影響集合的效果按地區(qū)別、沿線別表示的變量。對該系數(shù)進行推算可以得出新站設(shè)置對于地價的影響。

Xi表示基于資產(chǎn)價值法并作為構(gòu)成地價要素的解釋變量，本文采用了占地面積（㎡）、最近站距離（m）、距山手線主要車站的時間（分）、容積率（%），同時還顯示了川崎市、橫濱市的各地區(qū)虛變量與東橫線、南武線、市營地下鐵、橫濱線的各路線虛變量。α是常數(shù)項，β、γ是系數(shù)，εit是誤差項。

被解釋變量lnLPit采用了地價的對數(shù)，使用的數(shù)據(jù)是2003—2012年日本住宅類公示地價（日元/㎡）。

3.2 推算結(jié)果與考察

基于推算式（1）的推算結(jié)果如表2所示，可以看到川崎市內(nèi)的東橫線有約18%、南武線有約7%的地價上升，皆為統(tǒng)計上具有顯著性差異的結(jié)果。且新站設(shè)置效果并未僅停留在川崎市內(nèi)，而是外溢至鄰接的橫濱市。這說明當廣義成本的削減效果外溢至沿線時，地價的上升效益也將外溢至鄰接地區(qū)。另一方面又可見橫濱線有約4%的地價下落，這是由于橫濱線、南武線、市營地下鐵均為不直通都心的線路，在便利性上不及東橫線等線路，新站設(shè)置提升了南武線、市營地下鐵沿線的吸引力，而橫濱線由于被替代了部分運輸作用，導致其沿線地價相對于前者出現(xiàn)了下落的現(xiàn)象。

表2 推算式（1）的推算結(jié)果

可以看出，將地價上升部分作為新站設(shè)置的負擔費用，這種開發(fā)收益的返還方案具備理論正當性。在政府介入對地價上升部分進行補助的情況下，可以認為地價上升與技術(shù)的外部性具備同樣的特征。另一方面，地價下落是日本土地市場大環(huán)境影響所致，政府理應介入并進行補償，同時地權(quán)者也有理由請求損失賠償。

實證分析結(jié)果顯示出，新站設(shè)置效益不僅出現(xiàn)在川崎市，還外溢至鄰接的橫濱市。而武藏小杉站由于是川崎市出資設(shè)置的車站，因此只能提供圖3中A點之前的供給，然而社會期望值是F點的狀態(tài)。這種情況下就需要進行制度設(shè)計，以促進各獲益地區(qū)之間達成共識，從而確定適合的費用負擔比例。

4 制度探討

從東京都市圈市郊鐵道的新站設(shè)置研究中可以看出，跨地區(qū)的鐵道建設(shè)存在許多困難，根本原因是地方間的利益協(xié)調(diào)存在阻礙。雖然新站設(shè)置獲益甚廣，但市郊鐵道投資涉及沿線眾多地方政府，隨著建設(shè)費用不斷高漲，平衡地方間利益得失將愈發(fā)困難。目前我國正在加快推動市郊鐵道建設(shè)，針對我國未來可能出現(xiàn)的市郊鐵道新站設(shè)置的跨地區(qū)費用負擔問題，在借鑒日本經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出以下方案：

（1）制訂跨地區(qū)的費用負擔確定制度

為確定地區(qū)間的費用負擔比例，可構(gòu)建由權(quán)威人士組成的第三方專門機構(gòu)，對新站設(shè)置開發(fā)效益進行分析。

圖4費用負擔確定制度的步驟

如圖4所示，首先步驟①是需要設(shè)置新站的地區(qū)向第三方機構(gòu)提出申請。

步驟②是由第三方機構(gòu)對新站設(shè)置帶來的地價上升范圍和程度進行預測?；诳扑苟ɡ恚ㄍ獠啃岳碚摚?，若由會受負面影響的地區(qū)支付地價下落補償金，則有可能阻止新站的設(shè)置。本文所要提出的制度即為：將初期權(quán)利給予請求新站設(shè)置的一方，同時允許可能遭受負面影響的地區(qū)通過支付補償費來中止新站設(shè)置。在支付補償費前，受地價下落影響的地區(qū)雖無權(quán)阻止新站設(shè)置，但其仍可通過制訂新的新站設(shè)置計劃來增強地方吸引力、防止地價下落。該制度將使各地區(qū)在相互競爭的環(huán)境中進行新站設(shè)置，從而實現(xiàn)社會最適數(shù)量的新站供給。

步驟③是新站設(shè)置后由第三方機構(gòu)進行實證分析，對地價上升范圍與大小進行評估。在新站建設(shè)時，由于鐵道公司需要大量建設(shè)資金，國家應當建立新站設(shè)置基金，對鐵道公司進行臨時補貼，待確定了費用負擔比例時，各地區(qū)再將負擔費用返還于基金中。

步驟④是基于第三方機構(gòu)的評價確定各地區(qū)的費用負擔額度，最終將負擔金返還于上述基金中。

該制度不但可解決“搭便車”問題，還可構(gòu)建一個能以社會最適水準來供給新站的外部環(huán)境。

（2）綜合考慮廣義成本的削減效果

在計劃新站設(shè)置時，應盡量選擇廣義成本削減效果較大且能夠?qū)崿F(xiàn)換乘的場所。以東京都市圈與相模鐵道“都心直通工程”同步進行的新站設(shè)置為例，在西谷站與羽澤站間建設(shè)連絡(luò)線，可實現(xiàn)從西谷出發(fā)經(jīng)連絡(luò)線、貨運線進入橫須賀線快速前往新宿，若在與貨運線交叉的市營地下鐵藍線（岸根公園站）或JR橫濱線（大口站）附近設(shè)置新站，則有望實現(xiàn)如武藏小杉新站那樣可惠及沿線的廣義成本削減效果。盡管在新站用地的確保以及新站周邊的開發(fā)方面可能存在一些問題，但借助此模式有利于推動新站周邊的地價上升。

5 從日本經(jīng)驗看我國市郊鐵道發(fā)展路徑

（1）我國市郊鐵道發(fā)展現(xiàn)狀

在路網(wǎng)相對發(fā)達的地區(qū)，如京津冀、長三角和珠三角地區(qū)，是最容易也最需要大力推進市郊鐵道建設(shè)的地區(qū)。但實際面對市郊客流時，既有鐵道的“先天不足”又嚴重阻礙了其市郊運輸?shù)陌l(fā)展。從硬件來看，既有鐵道的站臺設(shè)計、車輛配置、線路條件等多方面大都不符合市郊鐵道的特性；軟件方面，信號系統(tǒng)、售檢票系統(tǒng)、運營管理等方面尚需要進行較大地改進和提升。路網(wǎng)的完善固然關(guān)鍵，但運營方式和運營管理的合理化才更應是市郊鐵道建設(shè)的重中之重。

近年來，為優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局、緩解城市擁堵，借鑒國際經(jīng)驗，我國一些大城市開始發(fā)展市郊鐵道。如北京開通了北京北站至延慶的S2線市郊列車，成都市建設(shè)了市區(qū)至都江堰的市郊鐵道，2012年10月上海南站至金山區(qū)的金山鐵道投入運營，溫州正在建設(shè)市郊鐵道網(wǎng)。但總體而言，目前我國有市郊鐵道的城市寥寥無幾；北京、上海等都市圈的規(guī)?？梢员燃鐤|京、紐約，但市郊鐵道的規(guī)模不到這些城市的5%。與需求相比，我國市郊鐵道發(fā)展滯后，有效供給能力不足，是都市圈交通這一短板中的短板。補齊市郊鐵道這一短板，是交通運輸供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務。

（2）我國市郊鐵道發(fā)展路徑

①多種鐵道系統(tǒng)的互聯(lián)互通

從日本經(jīng)驗來看，既有鐵道與地下鐵道、輕型鐵道緊密結(jié)合，共線、共站，共同構(gòu)成都市圈快速運輸系統(tǒng)，這成為了解決高人口密度地區(qū)客流輸送的有效措施。隨著我國未來鐵道發(fā)展，都市圈市郊鐵道系統(tǒng)也應當與國家鐵道系統(tǒng)無縫銜接、緊密結(jié)合，形成統(tǒng)一而完善的客運網(wǎng)絡(luò)。近年來我國高速鐵道飛速發(fā)展，城市間的距離因高速列車而顯得更近，當長途客運逐漸分流至高鐵系統(tǒng)后，改造普鐵系統(tǒng)開行市郊列車服務都市圈通勤運輸成為了可能。由于高速鐵道無論多么發(fā)達也始終無法深入到城鄉(xiāng)角落，因此有必要打造連結(jié)高鐵車站的靈活、高效的市郊鐵道網(wǎng)絡(luò)。

②因地制宜地建設(shè)

隨著發(fā)達地區(qū)高速鐵道的相繼開通，普速鐵道長途列車得以大量取消，剩余列車也大多于夜間開行，因此晝間的普速鐵道完全有能力大量開行短途市郊列車。這種利用既有鐵道開行市郊列車的模式可從路網(wǎng)發(fā)達、人口稠密的地區(qū)開始，逐步推向全國。

開行市郊列車需改造的項目包括：車站站臺、區(qū)間信號系統(tǒng)、進出站道岔、售檢票系統(tǒng)等，部分線路接觸網(wǎng)還需降低高度。市郊列車最高時速應達到120km/h以上，線路允許時可提高至160km/h。列車可參照以JR西日本223系為代表的市郊列車建造，開行班次近郊密集、遠郊稀疏。在繁忙的近郊可考慮增建三、四線，比起新建地鐵線路不僅速度快而且造價便宜。另外在遠郊折返站還須建設(shè)車輛段和存車場。

市郊鐵道的發(fā)展并非一蹴而就，首要工作應是先讓市郊列車上既有鐵道運營。后續(xù)有待完善之處包括新建市郊專線、貨運專線、長途車外繞線等，還應視情況增設(shè)新站以應對市郊客流的乘降需求。

③客貨運的合流與分流

由于既有鐵道長途客運壓力的釋放，貨運得到了大量發(fā)展空間。在既有鐵道開行市郊列車初期，可考慮安排少量班次。改造、增設(shè)的既有線小站可作為市郊鐵道的乘降所。由于市郊鐵道的側(cè)線設(shè)計，改造道岔提高市郊列車進站速度后，同向運行的貨運列車即可直通正線。在繁忙的既有鐵道干線，如京廣、京滬、京哈等線路，貨運列車都是長距離跨區(qū)間運行，時速可達120km/h，已經(jīng)和市郊列車共用運行標尺，在鐵道運力有所富余時，配合高級信號系統(tǒng)的運用，可實現(xiàn)市郊列車與貨運列車的混合運行。

從日本經(jīng)驗來看，當市郊鐵道發(fā)展至一定程度后，為解決混行模式下客貨運相互制約的矛盾，需要擴建既有鐵道的運能，即在復線的基礎(chǔ)上增建三、四線，實現(xiàn)高密度市郊列車與貨運列車的分線。

④學習和借鑒發(fā)達國家建設(shè)經(jīng)驗

縱觀世界來看，日本是市郊鐵道發(fā)展較好的國家之一，其首都東京是市郊鐵道建設(shè)較為完備的城市之一。在符合我國國情的基礎(chǔ)之上，學習和借鑒日本經(jīng)驗是促進我國市郊鐵道健康、快速發(fā)展的捷徑。

隨著東京都市圈中心區(qū)域城市化的快速發(fā)展以及由此導致的自1960年以來的地價猛漲，居民大規(guī)模地向著都市圈郊外遷移，居住區(qū)逐漸與市中心的商貿(mào)區(qū)分離開來，這直接催生了工作日大規(guī)模的市郊通勤客流。1995年每日進入東京中央10區(qū)的上班族平均流量高達404.8萬人，這個數(shù)字僅略低于同時期俄羅斯第二大城市圣彼得堡人口總數(shù)。能夠運輸如此龐大的市郊客流，正是得益于東京都市圈總長超過2000公里的市郊鐵道網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。2013年東京都市圈軌道交通占公共交通出行總量的77.7%，其中市郊鐵道占公共交通出行總交通量的比重達到65.5%。市郊鐵道在東京都市圈交通體系中發(fā)揮了重要作用，成為不可或缺的部分。

我國市郊鐵道建設(shè)剛剛起步，發(fā)展理念、體制機制等還存在許多問題，未來發(fā)展需求很大，學習和借鑒發(fā)達國家建設(shè)經(jīng)驗對我國市郊鐵道事業(yè)發(fā)展具有重要意義。

6 結(jié)論

研究顯示，出于壟斷和公共財產(chǎn)等原因，市郊鐵道的新站供給可能會低于社會最適水準。對于壟斷性質(zhì)導致的過少供給，其解決方案應是將開發(fā)收益適當返還于供給主體。而要解決公共財產(chǎn)性質(zhì)導致的過少供給，則需要進行新的制度設(shè)計，如本文針對費用負擔的確定提出了相應解決方案。為確保開發(fā)收益的合理返還，有必要在新站設(shè)置前對地價上升進行科學預測，同時還應對新站設(shè)置后的實證數(shù)據(jù)進行積累。為尋求費用負擔的確立依據(jù)，在積累數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上可構(gòu)建新站設(shè)置效益的溢出模型作為費用負擔的確立基礎(chǔ)，并以盡可能的精度來進行推算。在計劃新設(shè)非換乘站時，應強化與車站周邊開發(fā)事業(yè)的協(xié)作，并結(jié)合開發(fā)事業(yè)與新站設(shè)置展開相關(guān)實證分析，促進市郊鐵道車站與周邊土地的一體化利用，推動市郊鐵道建設(shè)和發(fā)展。

當前我國城市規(guī)劃更多強調(diào)建設(shè)上的規(guī)劃設(shè)計，忽視運營管理和投融資等方面內(nèi)容，缺乏更加全面的協(xié)調(diào)。從日本案例可以看出，市郊鐵道作為與城市發(fā)展聯(lián)系緊密的基礎(chǔ)設(shè)施，需要城市規(guī)劃就一體化開發(fā)需求制定相應的流程，并且通過規(guī)劃制度的設(shè)計更大可能發(fā)揮對市場主體的激勵作用。如東京，在都市地區(qū)不動產(chǎn)開發(fā)中就提出集約化引導的容積率獎勵概念，鐵道站點及周邊開發(fā)對城市建設(shè)帶來較大的改善，項目開發(fā)商將得到突破法定容積率的額外獎勵，由此促進鐵道站、樞紐站與土地的深度融合。