余敬 梁亞榮

摘 ? ? ?要：在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，農(nóng)村集體公共用地長(zhǎng)期被忽視，導(dǎo)致了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等供給的不足。除了理論界對(duì)農(nóng)村集體公共用地制度缺乏深層次研究外，尚缺乏對(duì)農(nóng)村集體公共用地概念的研究，造成該問(wèn)題的一個(gè)重要原因就是對(duì)農(nóng)村集體公共用地概念、性質(zhì)等界定的模糊。因此，本文結(jié)合農(nóng)村集體公共用地的法律實(shí)踐考察結(jié)果，分析了農(nóng)村集體公共用地的公物屬性與內(nèi)涵以及“農(nóng)村+集體所有”的外延，以期對(duì)農(nóng)村集體公共用地概念有一個(gè)準(zhǔn)確的理解。

關(guān) ?鍵 ?詞：公共用地;農(nóng)村集體公共用地：公共用地制度

中圖分類(lèi)號(hào)：F301 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2018）07-0018-10

在種類(lèi)繁多的農(nóng)村土地類(lèi)型中，除承包地、宅基地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等具有競(jìng)爭(zhēng)性、排他性的私產(chǎn)性質(zhì)的土地外，還有一種集體所有、用于公益與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的農(nóng)村集體公共用地。公共用地是一個(gè)兼具古老與時(shí)代性的概念，自人類(lèi)基本社會(huì)形態(tài)成型后，公共用地便在滿(mǎn)足人類(lèi)基本生存發(fā)展需求、社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著不可或缺的作用。如公路、廟宇等用于承載人造公物性質(zhì)的公共用地;族田、學(xué)田等公田類(lèi)的自然公物。[1]隨著社會(huì)的進(jìn)步，公眾對(duì)于生活的追求逐漸向多維度方向發(fā)展，公共用地更是扮演著越來(lái)越重要的角色，成為衡量一個(gè)地區(qū)文明、發(fā)達(dá)程度的基礎(chǔ)指標(biāo)。目前，我國(guó)城市已形成了以劃撥地為主、以公共利益為核心的相對(duì)完備的公共用地制度。然而，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，農(nóng)村集體公共用地則呈現(xiàn)出供應(yīng)不足、利用率低、管理失序等問(wèn)題。除了農(nóng)村集體公共用地制度本身理論研究不夠深入以及農(nóng)村集體公共用地利用制度與管理制度缺乏外，農(nóng)村集體公共用地概念不明、性質(zhì)不清、外延模糊也是一個(gè)重要原因。因此，需要從理論上對(duì)農(nóng)村集體公共用地的概念加以界定。

一、農(nóng)村集體公共用地相關(guān)概念的梳理與界定

概念是反映思維對(duì)象類(lèi)的本質(zhì)屬性及其分子的思維形式，概念的內(nèi)涵和外延是概念的兩個(gè)基本邏輯特征。[2]概念的內(nèi)涵是反映在概念中的對(duì)象的特有屬性，概念的外延是具有概念所反映的特有屬性的對(duì)象，即概念的適用范圍。[3]而界定農(nóng)村集體公共用地概念就需要厘清其內(nèi)涵以及外延。

當(dāng)前，學(xué)界對(duì)公共用地的概念并沒(méi)有直接給出定義，為此，筆者對(duì)與其相關(guān)的概念進(jìn)行了梳理：第一種，公益用地或城市公益（公共）用地，即以公共利益為目的，建造建筑物或構(gòu)筑物的公益事業(yè)用地和公共設(shè)施用地;[4]第二種，公共用地，指的是中世紀(jì)荒地的殘留遺跡，即那些沒(méi)有用于生產(chǎn)莊稼，而是用來(lái)提供廣泛的其他資源的區(qū)域;[5]第三種，公共設(shè)施用地，即居住區(qū)及居住區(qū)級(jí)以上的行政、科教文衛(wèi)用地，不包括居住用地中的公共服務(wù)設(shè)施用地;[6]第四種，公共管理與公共服務(wù)用地，此概念與國(guó)外公共服務(wù)的意義基本相同，指由政府部門(mén)直接或間接提供，并供其全體國(guó)民享用的服務(wù)或設(shè)施用地;[7]第五種，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，即為企業(yè)生產(chǎn)和居民生活提供基本條件、保障城市存在和發(fā)展的各種工程及其服務(wù)的用地的總稱(chēng);第六種，公共事務(wù)用地，指為了滿(mǎn)足社會(huì)全體或大多數(shù)成員需要，體現(xiàn)他們的共同利益，讓他們共同受益的各類(lèi)事務(wù)的用地。[8]

綜上，與公共用地相關(guān)的概念呈現(xiàn)如下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，多數(shù)是以城市土地空間為界定對(duì)象，較少涉及到農(nóng)村。第二，各個(gè)概念之間的出發(fā)點(diǎn)不同。公共設(shè)施用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地側(cè)重于城市用地的商業(yè)性與公益性，來(lái)源于城市規(guī)劃學(xué);公益用地、公益事業(yè)用地側(cè)重于非經(jīng)營(yíng)性與非營(yíng)利性，來(lái)源于土地管理學(xué);公共土地側(cè)重于土地產(chǎn)權(quán)的排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性，來(lái)源于經(jīng)濟(jì)學(xué);公共管理與公共服務(wù)用地主要側(cè)重于土地分類(lèi)管理與土地行政管理，其設(shè)置通常由政府主導(dǎo)，來(lái)源于行政管理學(xué)。

上述概念在具體外延上存在一定的差異，但在內(nèi)涵上均是為解決私人社會(huì)供給不足與公共物品需求之間的矛盾問(wèn)題，也是社會(huì)發(fā)展到一定階段，由私人產(chǎn)品階段進(jìn)入公共物品階段的演變。[9]而承載這些公共物品、公共服務(wù)、公共設(shè)施等的用地即為公共用地。美國(guó)將該類(lèi)土地稱(chēng)為“公共空間”，其用地都擁有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的本質(zhì)屬性，在這一點(diǎn)上無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都是一致的。[10]

（一）相關(guān)概念的比較

上述概念區(qū)分的難點(diǎn)在于公共用地與公益用地、公益用地與基礎(chǔ)設(shè)施用地、農(nóng)村集體公共用地與城市公共用地概念的混同。

第一對(duì)概念是公共用地與公益用地。公共用地屬于一個(gè)范圍較廣的概念，包括公共管理和服務(wù)用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地、公共設(shè)施用地以及具有全民福利性質(zhì)的設(shè)施用地。公益性是相對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的一個(gè)概念，是指一個(gè)團(tuán)體的行為（服務(wù)或產(chǎn)品）使公共整體獲得利益。[11]因而公共用地與公益用地的相同點(diǎn)在于均為公眾提供福利性用地，但公共用地概念包含了公共設(shè)施用地，較之公益用地概念更為寬泛。

第二對(duì)概念是公益用地與基礎(chǔ)設(shè)施用地。二者區(qū)別在于：一是在功能上，公益用地并不屬于生活生產(chǎn)所不可或缺用地，而基礎(chǔ)設(shè)施用地是為生產(chǎn)、生活提供基礎(chǔ)條件的永久性設(shè)施、設(shè)備用地，[12]屬于社會(huì)生活必需品，基礎(chǔ)設(shè)施用地與人們生產(chǎn)活動(dòng)密不可分、不可或缺。二是在設(shè)立主體上，公益設(shè)施用地及其上面的公共設(shè)施主要是由行政機(jī)構(gòu)或公共機(jī)構(gòu)投資、設(shè)立、管理，而基礎(chǔ)設(shè)施用地隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在性質(zhì)上出現(xiàn)了“公益性”和“營(yíng)利性”的進(jìn)一步分化，[13]在設(shè)立主體上，出現(xiàn)了公共機(jī)構(gòu)設(shè)立和市場(chǎng)主體設(shè)立的雙重路徑。三是市場(chǎng)化程度不同。公益性用地市場(chǎng)通常具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非營(yíng)利性，因而相關(guān)市場(chǎng)主體不能或者不愿意進(jìn)入，通常采用劃撥方式取得其使用權(quán)，而基礎(chǔ)設(shè)施用地市場(chǎng)通常具有一定的競(jìng)爭(zhēng)性、營(yíng)利性，因而在具體項(xiàng)目建設(shè)中相當(dāng)一部分會(huì)采取出讓的市場(chǎng)化方式取得其使用權(quán)。

第三對(duì)概念是農(nóng)村集體公共用地與城市公共用地。二者區(qū)別主要在于所有權(quán)與區(qū)位的不同。我國(guó)城市公共用地均屬于國(guó)有，位于城市。農(nóng)村集體公共用地在所有權(quán)上屬于集體所有，位于農(nóng)村。值得注意的是，并不是所有位于農(nóng)村地區(qū)的公共用地就必然屬于農(nóng)村集體公共用地，農(nóng)村集體公共用地的前提就是土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體。當(dāng)國(guó)家因道路、博物館、國(guó)家公園等公益設(shè)施建設(shè)需要而將農(nóng)民集體所有的土地征收為國(guó)有土地后，該公共用地雖然位于農(nóng)村地區(qū)，但土地所有權(quán)已經(jīng)變?yōu)閲?guó)有，因而不屬于農(nóng)村集體公共用地的范疇。

（二）農(nóng)村集體公共用地的概念

根據(jù)學(xué)界對(duì)農(nóng)村集體公共用地及相關(guān)概念的表述可以發(fā)現(xiàn)，其必須滿(mǎn)足以下幾個(gè)條件：一是必須符合公物的屬性，以滿(mǎn)足農(nóng)村集體成員基本福利為目的。二是必須位于農(nóng)村集體所有土地的范圍內(nèi)。三是在內(nèi)容上包含農(nóng)村集體公益用地和農(nóng)村集體非營(yíng)利性公共設(shè)施用地。綜上，筆者認(rèn)為農(nóng)村集體公共用地可定義為：國(guó)家或農(nóng)民集體在村集體所有的土地上確立的公用的土地自然資源，或基于集體成員的生存和發(fā)展的公共福利需要，主要供集體成員使用，設(shè)立的公益性用途及非營(yíng)利性公共設(shè)施所占用的土地。

二、農(nóng)村集體公共用地立法現(xiàn)狀與法律實(shí)踐考察的分析

目前，我國(guó)在立法上仍未直接使用公共用地一詞，但筆者認(rèn)為公共用地應(yīng)包括公益事業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地中的公益部分。

（一）農(nóng)村集體公共用地立法現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)有立法中關(guān)于公共用地的概念并沒(méi)有直接定義，不同的法律法規(guī)根據(jù)自身所規(guī)范的對(duì)象采用不同名稱(chēng)進(jìn)行表述，與公共用地相關(guān)的法律規(guī)定散見(jiàn)于《土地管理法》《城市規(guī)劃法》《農(nóng)業(yè)法》等（見(jiàn)下表），這些概念之間相互重疊但也有所區(qū)別，主要是缺乏統(tǒng)一的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。

通過(guò)以上相關(guān)立法可以看出：一是我國(guó)對(duì)于公益用地、公共設(shè)施用地已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)法律，對(duì)公共用地的權(quán)屬與管理、利用進(jìn)行了一定程度上的制度性安排，但只有原則性規(guī)定。二是我國(guó)目前沒(méi)有對(duì)公共用地進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，缺乏公法規(guī)制。三是公共用地立法呈現(xiàn)城鄉(xiāng)嚴(yán)重失衡的現(xiàn)象?，F(xiàn)有立法對(duì)城市公共用地規(guī)定相對(duì)較為規(guī)范，對(duì)于城市公益用地、公共設(shè)施用地及其上的公共設(shè)施利用、管理規(guī)定得較為詳細(xì)。如《劃撥地目錄》中就明確了對(duì)非營(yíng)利性的郵政、教育、文化、體育等機(jī)構(gòu)采用國(guó)有劃撥供給方式，但鮮有對(duì)農(nóng)村公共用地的特別規(guī)定。

（二）農(nóng)村集體公共用地的法律實(shí)踐考察

筆者通過(guò)北大法寶案例庫(kù)進(jìn)行搜集整理（檢索時(shí)間截止2017年6月3日），以“集體公益用地”“集體公共用地”為關(guān)鍵詞得出相關(guān)判例42個(gè)，進(jìn)一步剔除同案二審判決、不符合條件案例后，共計(jì)得出符合條件的案例30個(gè)。其中，產(chǎn)生糾紛原因最多的為征收集體公共用地產(chǎn)生的分配不公平（9個(gè)），集體經(jīng)濟(jì)組織成員違規(guī)侵占公共用地（6個(gè)）和村民違規(guī)侵占公共道路妨害他人通行糾紛（6個(gè)），另有村集體之間、成員之間關(guān)于公共用地權(quán)屬糾紛（4個(gè)），村集體成員與村集體關(guān)于集體公益用地屬性及使用糾紛（2個(gè)），改變承包合同、違規(guī)使用集體公益用地（1個(gè)），違法將公益用地發(fā)包、流轉(zhuǎn)給第三方（2個(gè)）。

通過(guò)梳理案件發(fā)現(xiàn)，在司法裁判實(shí)踐中，集體公共用地表現(xiàn)出來(lái)的一般狀況為：一是就司法判例中使用的術(shù)語(yǔ)上看，“集體公共用地”概念較為常見(jiàn)（23個(gè)），在具體判決中涉及的“公共用地”包含范圍較廣，如鄰里之間的通道、曬谷場(chǎng)、村小學(xué)占地等。二是就糾紛原因而言，最多的是集體公共用地征收收益分配糾紛，多數(shù)判決結(jié)果為村集體違規(guī)、違法占用集體公共用地收益，判決退還給集體成員補(bǔ)償費(fèi)，然后是村民違規(guī)占用村集體公共用地或村民之間因公共通道使用糾紛;就判決結(jié)果而言，多數(shù)認(rèn)定為侵占公共用地違法行為成立，這也反映出對(duì)農(nóng)村集體公共用地管理制度的缺失，侵占行為難以得到有效的監(jiān)管等問(wèn)題。三是集體公共用地權(quán)屬糾紛，從判決過(guò)程可以看出，在集體公共用地認(rèn)定上因缺少對(duì)應(yīng)事前詳細(xì)規(guī)劃，導(dǎo)致認(rèn)定上多以歷史利用證據(jù)為主。四是從裁判利用的法律法規(guī)依據(jù)上看，引用頻率較高的是《土地管理法》《合同法》《物權(quán)法》《民法通則》等屬于調(diào)整私法關(guān)系的法律，罕有從公法方面進(jìn)行規(guī)范。且這些法律對(duì)于農(nóng)村集體公共用地只有原則性規(guī)定，相應(yīng)的司法解釋?zhuān)ā蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于村民小組組長(zhǎng)利用職務(wù)便利非法占有公共財(cái)物行為如何定性問(wèn)題的批復(fù)》等）也缺乏有針對(duì)性的可操作的措施。對(duì)農(nóng)村集體公共用地所有權(quán)主體、使用主體、使用限制等，司法實(shí)踐上均參照一般集體建設(shè)用地規(guī)則來(lái)處理，存在法律依據(jù)不足的問(wèn)題。

（三）對(duì)農(nóng)村集體公共用地法律實(shí)踐考察的分析

綜合上述立法考察與司法判例梳理結(jié)果，筆者認(rèn)為，從宏觀角度而言，一方面，由于農(nóng)村集體公共用地制度尚未建立，導(dǎo)致實(shí)踐中農(nóng)村集體公共用地的權(quán)利缺乏導(dǎo)向性依據(jù)，立法上將公有性質(zhì)的農(nóng)村集體公共用地與私有性質(zhì)的宅基地、承包地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的性質(zhì)相混淆;另一方面，理論上缺乏對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行的深入研究，各個(gè)概念之間側(cè)重學(xué)科有所不同，使用的法律術(shù)語(yǔ)表達(dá)存在混亂現(xiàn)象，導(dǎo)致不同概念的內(nèi)涵與外延存在交叉、重疊問(wèn)題。從微觀角度而言，導(dǎo)致對(duì)于農(nóng)村集體公共用地的權(quán)屬關(guān)系、管理關(guān)系立法缺少明確的判定依據(jù)和專(zhuān)門(mén)的法條，實(shí)踐中難以操作，如現(xiàn)實(shí)中大量存在集體公共用地與其上承載公物的權(quán)屬不一致情形;同時(shí)農(nóng)村集體及其成員缺乏對(duì)農(nóng)村公共用地及其上的用于公益事業(yè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重視，也沒(méi)有系統(tǒng)的組織體系和相應(yīng)規(guī)定。農(nóng)村集體公共用地是用以實(shí)現(xiàn)公共利益的，因此必須厘清農(nóng)村集體公共用地的概念、性質(zhì)以及權(quán)屬關(guān)系。

三、農(nóng)村集體公共用地性質(zhì)分析

農(nóng)村集體公共用地以“公共”和“集體”為出發(fā)點(diǎn)，以農(nóng)村公共利益和集體所有為核心，既包含用于建設(shè)球場(chǎng)、停車(chē)場(chǎng)、衛(wèi)生院等集體公益用地，也包括用于給排水設(shè)施、村道、曬谷場(chǎng)等非營(yíng)利性基礎(chǔ)設(shè)施用地。而農(nóng)村集體公共用地其土地屬性如何定位，關(guān)系到農(nóng)村集體公共用地權(quán)屬主體、管理主體、利用主體等諸多問(wèn)題，因而必須對(duì)農(nóng)村集體公共用地性質(zhì)進(jìn)行剖析。

（一）農(nóng)村集體公共用地屬性認(rèn)識(shí)上的不同觀點(diǎn)

學(xué)術(shù)界對(duì)于農(nóng)村集體公共用地的屬性認(rèn)識(shí)存在不同的觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)界學(xué)者多認(rèn)為公共用地屬于公共物品，具有排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性的特征，[14]農(nóng)村公共用地是相對(duì)于農(nóng)民“私人物品”而言，可由集體內(nèi)部非排他性供給。[15]管理界學(xué)者認(rèn)為公共用地是一種以公益為目的的特殊建設(shè)用地，[16]法學(xué)界少數(shù)學(xué)者從公私財(cái)產(chǎn)角度認(rèn)為此類(lèi)土地屬于公有財(cái)產(chǎn)（不動(dòng)產(chǎn)公產(chǎn)），集體公共用地之類(lèi)的不動(dòng)產(chǎn)屬于集體公產(chǎn)范疇。[17]從上述學(xué)界對(duì)于農(nóng)村集體公共用地屬性的探討可以看出，對(duì)于公共用地尤其是農(nóng)村集體公共用地的屬性判定仍缺乏一個(gè)清晰的結(jié)論。

要厘清農(nóng)村集體公共用地的本質(zhì)屬性，對(duì)其有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，則必對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行理論上的剖析?！稗r(nóng)村集體公共用地”，無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共物品還是從法學(xué)的公產(chǎn)或是從土地管理學(xué)的公益性建設(shè)用地等角度來(lái)說(shuō)，均體現(xiàn)出一個(gè)“公”字。根據(jù)《牛津高級(jí)英漢雙解詞典》對(duì)“公共”的解釋是：“Pubic”意指“公眾的、與公眾有關(guān)的”或“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。[18]因此，公共用地本質(zhì)上屬于公共性物品或公共財(cái)產(chǎn)，與私人財(cái)產(chǎn)相對(duì)。作為私人財(cái)產(chǎn)，是對(duì)私人權(quán)利與個(gè)體自由的保障，保障個(gè)人排他地、自由甚至是恣意地支配和處分財(cái)產(chǎn)，這是財(cái)產(chǎn)權(quán)最基本的規(guī)范目標(biāo)。[19]但個(gè)體與私有財(cái)產(chǎn)的自由與行使是有局限性的：“私”是以個(gè)體利益為中心，以個(gè)人權(quán)益為本位的個(gè)體活動(dòng)或者對(duì)于私有財(cái)產(chǎn)行使所有權(quán)，這種權(quán)力的行使以不妨害公共或者他人權(quán)益為界線。人類(lèi)群體性表現(xiàn)在社會(huì)性上，人類(lèi)的活動(dòng)需要既定的社會(huì)秩序來(lái)維持，“生活在一起的人們一定會(huì)在某種程度上使他們的行為協(xié)調(diào)或統(tǒng)合成一個(gè)整體，以避免產(chǎn)生紊亂和混淆”。[20]而公共財(cái)產(chǎn)本質(zhì)上是政府基于 “公共性”而代替公眾持有的 “集合化的私有財(cái)產(chǎn)”，[21]協(xié)調(diào)不同私人財(cái)產(chǎn)權(quán)行使中的邊界沖突，支持其私有財(cái)產(chǎn)不愿涉及的非營(yíng)利基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)領(lǐng)域，對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的行使與保護(hù)起到必要的基礎(chǔ)支撐作用，為公眾提供基本公共福利。

公共用地及其上承載的公共物品作為公共財(cái)產(chǎn)的一種類(lèi)型，直接體現(xiàn)著社會(huì)公共利益，但其代表主體也呈現(xiàn)出多元性特征，除政府外，還包括各種社會(huì)自治組織、自愿者組織、非營(yíng)利性組織等。從公共物品的類(lèi)型而言，有全國(guó)性公共物品和地方性公共物品，并且地方性公共物品也具有多層級(jí)表現(xiàn)。同樣，在我國(guó)復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境中，不同的村社具有不同的共享公益范圍，如家族祠堂可能為附近幾個(gè)同族姓村共用，而村籃球場(chǎng)則僅為本村共用。農(nóng)村集體公共用地所承載的農(nóng)村公益事業(yè)和公共設(shè)施，其存在的目的是為了保障人們最低限度的自由和自主，確保每個(gè)人不會(huì)被限制使用某物或從某物中獲益，[22]集體成員或者其他公眾使用上述設(shè)施或物品是其應(yīng)有的權(quán)利，這也是農(nóng)村集體公共用地的本質(zhì)所在。

（二）農(nóng)村集體公共用地的內(nèi)涵：回歸公物的本質(zhì)

公共用地及其上的公共物品的供給是公共財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人的一項(xiàng)重要職能，[23]國(guó)家或農(nóng)民集體也因此擁有了土地、河流、公園等自然財(cái)產(chǎn)的合法所有權(quán)，作為所有權(quán)人有義務(wù)承擔(dān)其上公共物品建造并為公眾創(chuàng)造便利的使用條件。

公共物品的概念最早由經(jīng)濟(jì)學(xué)界提出，對(duì)應(yīng)的是法學(xué)上的公物的概念。根據(jù)公物的使用目的，公物可分為行政用公物或公眾用公物，行政用公物主要指的是行政主體執(zhí)行公務(wù)并有行政主體自行利用之財(cái)務(wù)，[24]而公眾用公物，也稱(chēng)公共公物，指的是直接提供公眾使用的物品，即共有物。[25]公物尤其是公共公物對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配公平，提高公眾的生活質(zhì)量，確保公眾尤其是社會(huì)生活中的弱勢(shì)群體能夠過(guò)上有尊嚴(yán)的生活具有重要的意義。[26]如公路、公園、公廁等基礎(chǔ)性公物是公眾日常生活不可或缺的物質(zhì)條件。對(duì)于公物尤其是公共公物是否能夠納入公物的范疇，主要取決于兩個(gè)基本特征：第一，滿(mǎn)足公共福利的需要;第二，適用公法規(guī)制。而法國(guó)學(xué)者從財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性角度將國(guó)有財(cái)產(chǎn)分為公產(chǎn)與私產(chǎn)，①公產(chǎn)分為公眾直接使用的財(cái)產(chǎn)和公務(wù)作用的財(cái)產(chǎn)，我國(guó)多數(shù)學(xué)者認(rèn)為這同“公物”的界定基本相同，公物又稱(chēng)為公產(chǎn)。尤其是公眾直接使用的公產(chǎn)，通常體現(xiàn)為公眾自由使用、免費(fèi)使用、平等使用的原則，適用公法調(diào)整。與之相關(guān)的公營(yíng)造物是某些人與物共同組成，用以持續(xù)達(dá)到特定公共目的之公法機(jī)構(gòu)，[27]相當(dāng)于公共設(shè)施。[28]同我國(guó)常用的公共事業(yè)、公共設(shè)施類(lèi)似，只不過(guò)公營(yíng)造物是一種特殊的公物，通常與公共用地結(jié)合，性質(zhì)上具有復(fù)合性。

在法、德、日等國(guó)家，公園、河流、湖泊等自然資源被作為公物來(lái)對(duì)待，視為國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)，②對(duì)土地資源而言，并不是所有的土地天然屬于公物（公產(chǎn)）范疇，只有那些用于公共利益的土地才能進(jìn)入公物范疇。使用這部分用于保障公眾基本生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的土地屬于公眾自然權(quán)利，通過(guò)對(duì)于附著其上的公營(yíng)造物等公物如教育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施、公園、圖書(shū)館的利用，就可以在事實(shí)上平等地享有了教育權(quán)、醫(yī)療保障權(quán)、娛樂(lè)休閑權(quán)等。農(nóng)村集體公共用地為農(nóng)村集體組織成員提供公共福利，受到相關(guān)公法規(guī)制，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》明確提出了“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地”的分類(lèi)與規(guī)劃原則要求，這符合公物的基本屬性與特征。

農(nóng)村集體公共用地從形態(tài)上而言，可分為供公眾直接利用自然形態(tài)公共用地與需要通過(guò)人工加工再利用兩種類(lèi)型，即自然公物與人工公物。第一種是為集體成員甚至全體社會(huì)公眾提供生存所需要的環(huán)境、風(fēng)景、空間等，如農(nóng)村集體所有的濕地、公共草原、山林等自然形態(tài)的公共用地，其對(duì)于人類(lèi)日常生活水平的提高具有重要意義，屬于自然公物。第二種是承載公共設(shè)施的土地，如水庫(kù)、村道、墓地等屬于人工公物。農(nóng)村集體公共用地所體現(xiàn)出來(lái)的公共物福利性是其核心內(nèi)容，而這些集體所屬的公共用地在設(shè)定目的上不可偏離其公益性目標(biāo)。如《擔(dān)保法》第37條規(guī)定了公益性土地設(shè)施不得設(shè)定擔(dān)保;《草原法》第9條規(guī)定了草原不得隨意侵占、轉(zhuǎn)移占有;《殯葬管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定“農(nóng)村的公益性墓地不得對(duì)村民以外的其他人員提供墓穴用地?！鳖?lèi)似公法對(duì)于農(nóng)村集體公共用地的規(guī)劃、利用、流轉(zhuǎn)等均作出了一定的限制，主要目的在于：一方面是要充分保障集體成員對(duì)于農(nóng)村集體公共用地的自由、自主利用，另一方面是通過(guò)公法規(guī)范相關(guān)利用人的利用行為。

綜上，農(nóng)村集體公共用地在性質(zhì)上是以集體成員公共福利為內(nèi)涵，是為滿(mǎn)足集體成員生存、發(fā)展甚至是風(fēng)俗習(xí)慣、宗教習(xí)俗等需要而設(shè)立的公物。值得注意的是，農(nóng)村集體公共用地并不包含以營(yíng)利性為目的而對(duì)土地的利用和在其上設(shè)立的其他公共設(shè)施。

（三）農(nóng)村集體公共用地的外延：“農(nóng)村+集體所有”的限定

農(nóng)村集體公共用地在外延上有兩個(gè)顯著的限制特征：即從區(qū)域上屬于農(nóng)村，從權(quán)屬關(guān)系上屬于集體所有。首先，從區(qū)域上而言，顧名思義，農(nóng)村集體公共用地首要條件就是位于農(nóng)村地區(qū)，與城市公共用地相對(duì)應(yīng)，相對(duì)于較為完善的城市公共用地制度，限定在農(nóng)村區(qū)域，突出了本制度的重點(diǎn)。其次，從權(quán)屬關(guān)系上而言，以公物所有權(quán)的歸屬為標(biāo)準(zhǔn)，公物可分為國(guó)有公物（即全民公物）和集體公物，[29]而農(nóng)村集體公共用地所包含的一個(gè)重要屬性即“集體所有”。從性質(zhì)上講，集體所有權(quán)屬于公有，是一種特殊的共同所有，[30]即農(nóng)村集體公共用地屬于集體成員共同所有。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，“農(nóng)民集體”是其成員利益的代表，保護(hù)農(nóng)民的利益是農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)組織的功能，[31]而農(nóng)村集體公共用地集中體現(xiàn)了集體所有權(quán)主體對(duì)其成員的福利。這種福利本身就是協(xié)調(diào)“個(gè)體”與“公權(quán)”、公物與私物的共生關(guān)系所必不可少的，這種關(guān)系無(wú)論是在封建社會(huì)時(shí)期還是在當(dāng)今的農(nóng)村社會(huì)，均以各種形式存在。具體而言，長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村集體公共用地在維護(hù)以血緣與姓氏為紐帶的農(nóng)村社區(qū)的基本生活秩序方面一直發(fā)揮著重要作用。如宋代的學(xué)田（用于獎(jiǎng)勵(lì)清寒學(xué)生，支持其學(xué)業(yè)而設(shè)）、北宋范仲淹所創(chuàng)設(shè)的義田（為救濟(jì)同族，使其免于饑寒之苦）、晉朝所設(shè)的墓田（又稱(chēng)葬田，主要用于家族葬地）、隋唐時(shí)期的公廨田（充當(dāng)公共費(fèi)用之田）等，[32]大多是農(nóng)村基層社會(huì)自發(fā)設(shè)立的公益設(shè)施。新中國(guó)成立后，利用集體所有的公共用地建設(shè)了宗教祭祀用地、鄉(xiāng)村公共道路用地、自治機(jī)構(gòu)（村委會(huì)）辦公用地等。農(nóng)村集體根據(jù)成員自身生活、發(fā)展需要，利用集體所有的公共用地，投資興辦公益事業(yè)、公共設(shè)施等，是利用自有土地供給成員基本福利的行為。①

根據(jù)公物一般分類(lèi)理論，可分為行政用公物與公眾用公物，對(duì)應(yīng)到農(nóng)村集體公共用地，村委會(huì)（村集體經(jīng)濟(jì)組織）實(shí)質(zhì)上是在履行公權(quán)力，故其辦公用地屬于行政用公物，以提供公共服務(wù)為目的，其上的辦公設(shè)施屬于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部使用。而農(nóng)村集體公共用地中如村道、水源地、曬谷場(chǎng)等屬于公眾用公物。但無(wú)論是村集體行政公物用地還是村集體公眾用公物用地均在農(nóng)村區(qū)域范圍、集體所有土地的范疇。雖然農(nóng)村集體公共用地上承載的公物設(shè)立主體既可以為集體，也可以為國(guó)家，但判定農(nóng)村集體公共用地范圍的核心在于土地屬于集體所有、位于農(nóng)村地區(qū)。

總之，農(nóng)村集體公共用地具有特殊性，與普惠性、全國(guó)性的公物不同，主要屬于地方性公物，對(duì)于農(nóng)村集體內(nèi)部基本社會(huì)秩序與成員生存發(fā)展具有重要的意義。我國(guó)是一個(gè)地域遼闊的國(guó)家，風(fēng)俗習(xí)慣、人文地理、經(jīng)濟(jì)體量、民族宗教等各不相同，農(nóng)村集體公共用地應(yīng)根據(jù)其公物性質(zhì)特征，合理地確定對(duì)應(yīng)的所有權(quán)主體，明晰其權(quán)屬關(guān)系，構(gòu)建合理的農(nóng)村公共用地管理制度并作出相應(yīng)的制度安排，這樣才能確保農(nóng)村集體公共用地制度真正實(shí)現(xiàn)為農(nóng)村服務(wù)、為農(nóng)民服務(wù)的公共福利目標(biāo)。

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An Analysis on the Concept of Rural Collective Public Land

Yu Jing，Liang Yarong

Abstract：Under the dual structure of urban and rural division，rural collective public land has been neglected for a long time，which has caused serious supply of rural infrastructure and public service.The cause of the problem in present theoretical circles on the collective public land system lack of deep research，the concept of fuzzy nature positioning is an important reason.This requires a redefinition of the concept，and combined with the practice of rural collective public land investigation situation，through tracing the public with legal origin the clear collective public use of public service attributes and the connotation of the farmers' welfare，and “rural collective” extension for rural collective public use the concept of an accurate understanding.

Key words：public land;rural collective public land;public land use system