鐘立華

摘 ? ? ?要：綠色是黨的十八屆五中全會提出的五大發(fā)展理念之一。生態(tài)環(huán)境的公共屬性以及綠色發(fā)展的本質要求都與政府公共性高度契合。目前，地方政府的生態(tài)公共性仍有所缺失，具體體現(xiàn)在片面追求經(jīng)濟發(fā)展指標、生態(tài)環(huán)境群體性事件頻發(fā)、生態(tài)治理的滯后性和不協(xié)調性等方面。新時期，地方政府應從機構機制改革、府際關系協(xié)調、治理體系創(chuàng)新等方面著手，牢固樹立綠色發(fā)展理念，真正擔負起為全民創(chuàng)造優(yōu)美生活環(huán)境的歷史責任。

關 ?鍵 ?詞：生態(tài)治理;地方政府;公共性

中圖分類號：D035 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2018）07-0103-06

黨的十八屆五中全會提出了創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念?！熬G色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現(xiàn)。綠色發(fā)展，就是要解決好人與自然和諧共生的問題”。[1]政府作為國家方針政策的執(zhí)行者和落實者、經(jīng)濟社會公共事務的管理者，應首先樹立綠色發(fā)展理念，這樣才能在履行行政職能、實施管理行為的過程中成為綠色發(fā)展理念的引領者，以倡導綠色文明的生活方式，厚植綠色發(fā)展優(yōu)勢，培養(yǎng)全社會的生態(tài)文明意識，進而促進產(chǎn)業(yè)綠色轉型升級，節(jié)約能源資源，保護自然生態(tài)環(huán)境。

一、政府的生態(tài)公共性內涵

“公共性”一詞從西方引入我國后，被廣泛運用于政治、經(jīng)濟、管理、文化、藝術、教育等問題的研究和討論中。盡管在不同領域其內涵有所差異，但其“公共利益”的內核并無差別。就政府的公共性而言，學界對于公共性與行政的關系已達成共識，公共性是公共行政的本質屬性，維護和增進公共利益是公共行政的旨歸。[2]公共性被看作是政府的第一屬性，政府行政的本質就是公共性。[3]改革開放以來，我國逐漸由高度集中的行政管理體制轉向“公共管理”。在綠色發(fā)展的公共性視域下，政府公共性有了新的時代內涵，公共生態(tài)利益、公共生態(tài)目標、公共生態(tài)服務以及創(chuàng)造具有生態(tài)文明精神的意識形態(tài)成為公共行政、公共政策、公共權力的重要目的之一，生態(tài)的公共屬性進一步凸顯。

（一）生態(tài)福祉是一種公共福祉

生態(tài)（Eco-）源于古希臘，原意指“住所”或“棲息地”。隨著“人類生態(tài)學”的興起，“環(huán)境”這一概念自20世紀80年代中期開始被“生態(tài)”一詞所取代。生態(tài)的公共性特征主要體現(xiàn)在三個方面：一是公共利益相關性、消費非競爭性和供給的非排他性，即生態(tài)資源不屬于任何一個特定的主體，而是與每個人的利益休戚相關的。二是個體對生態(tài)資源的消費相對整個生態(tài)資源的影響微乎其微。三是不能以自己消費為理由而排除其他人消費生態(tài)資源的權利。生態(tài)時代的到來是人們經(jīng)歷資本主義工業(yè)生產(chǎn)所帶來的巨大痛苦后不斷反省的結果。在以機器大工業(yè)為標志的現(xiàn)代化過程中，生物與環(huán)境之間的平衡遭到了嚴重的破壞，人對自然無節(jié)制的開發(fā)利用超出了自然界自我修復的界限，導致自然界生態(tài)平衡被嚴重打破，生態(tài)系統(tǒng)被嚴重破壞。健康良好的生態(tài)系統(tǒng)是人類生存發(fā)展的基礎條件，屬于人類所享有的公共財富。為公眾提供生態(tài)環(huán)境這一公共產(chǎn)品，與政府綠色發(fā)展公共性具有高度契合性。對此，習近平總書記指出：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！盵4]

（二）生態(tài)危機是一種公共危機

生態(tài)危機是指由于人類不合理的活動導致基本生態(tài)過程（即生態(tài)結構與功能）的破壞和生命維系系統(tǒng)的瓦解，從而危害人類存在的現(xiàn)象。[5]當下，能源戰(zhàn)略是一國的重要戰(zhàn)略，世界范圍內對能源的需求和競爭呈加劇態(tài)勢。然而，石油、煤炭、天然氣、稀有礦石等不可再生能源屬于化學能源，不僅儲量有限，且在開采、使用過程中還會產(chǎn)生有害物質，造成環(huán)境污染;土壤、淡水等可再生資源也不是“取之不盡用之不竭”的，過度開發(fā)會使環(huán)境受到破壞。環(huán)境污染和環(huán)境破壞導致環(huán)境惡化，使人類陷入到溫室效應、荒漠化、酸雨、酸霧、霧霾、有害氣體和光化學煙霧、河流污染、海洋污染、土壤污染、食物污染、放射性污染、噪聲污染等各種生態(tài)危機之中。從某種程度上說，我們正生活在一個“毒化了的世界”。政府如果不能采取積極有效的措施進行生態(tài)治理，公眾的健康將遭到更大的威脅。

（三）生態(tài)治理是一種公共治理

生態(tài)治理是指由各種公共的或私人的機構建立一系列的生態(tài)環(huán)境合作關系，通過制定并依據(jù)一定的準則與規(guī)范從不同層面上對生態(tài)環(huán)境問題進行管理，以改善生態(tài)環(huán)境和促進人類可持續(xù)生存與發(fā)展。[6]從公共性的視角出發(fā)，政府生態(tài)責任是指代表公共利益并且行使公共權力的政府為了追求和實現(xiàn)自然生態(tài)的和諧穩(wěn)定，在尊重和順應自然生態(tài)物品公共性規(guī)律的前提下，對自然環(huán)境所應承擔的政府責任。作為國家治理體系的重要內容，生態(tài)治理是尋求生態(tài)文明建構合理性的實踐路徑，其意旨在于回歸政府的公共性。換言之，在處理涉及每個個體利益的生態(tài)環(huán)境問題時，政府必須承擔起從公共利益出發(fā)協(xié)調和整合社會各方的生態(tài)訴求以實現(xiàn)生態(tài)利益最大化的責任。生態(tài)物品的市場調節(jié)有可能會出現(xiàn)“失靈”問題，以政府為單一主體的生態(tài)治理也可能會出現(xiàn)“失靈”問題，因此，政府主導下的生態(tài)治理多元化策略成為落實政府公共責任的最優(yōu)選擇。

二、地方政府生態(tài)公共性缺失的表現(xiàn)及原因

地方政府是相對于中央政府而言的各級政府，負責管理各級行政區(qū)域公共事務，執(zhí)行國家大政方針和中央政府的法規(guī)政策，擁有制定地方政策、實行有限立法的權力，其與廣大民眾切身利益緊密相連，對改善民生負有直接責任。就政府公共性而言，地方政府尤其是基層政府的“行為表現(xiàn)出‘政權經(jīng)營者、晉升錦標賽治理模式、政府制度異化等特征，其‘公共性集中體現(xiàn)在兩大功能的實現(xiàn)上：一是（經(jīng)濟資源）財稅汲取能力，一是（政治資源）社會整合和動員能力”。[7]

（一）地方政府生態(tài)公共性缺失的表現(xiàn)

目前，部分地方政府在追求經(jīng)濟發(fā)展、謀求社會穩(wěn)定的過程中，一定程度上忽視了綠色發(fā)展的重要性，忽視了公眾的生態(tài)訴求。具體表現(xiàn)在：

⒈片面追求經(jīng)濟發(fā)展指標。在經(jīng)濟持續(xù)增長的時代背景下，一些地方政府在追求發(fā)展速度與規(guī)模的道路上有點“剎不住車”，將“發(fā)展就是硬道理”片面理解為經(jīng)濟發(fā)展是唯一的目標，重視物質文明建設卻放松了精神文明尤其是生態(tài)文明的建設。為形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模和集聚效應、增加財稅收入和就業(yè)機會，沒有對產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能與本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境承受能力作科學的評估就盲目發(fā)展，過度開發(fā)，甚至為招商引資做出一些明顯不利于當?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境保護的讓步，致使本地區(qū)生態(tài)資源和生活條件遭受破壞。個別地方政府的領導迷信于“數(shù)字出政績”，將經(jīng)濟指標當作其維系形象、晉升職位的唯一依憑，相對好看的經(jīng)濟數(shù)據(jù)伴隨的卻是不被看好的城市規(guī)劃、人居環(huán)境，被破壞的山體植被以及被污染的空氣、水源、土壤。

⒉生態(tài)環(huán)境群體性事件頻發(fā)。相關數(shù)據(jù)顯示，進入新世紀以來，因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件逐年增加，已經(jīng)成為危害社會穩(wěn)定的一個重要因素。生態(tài)環(huán)境群體性事件是因公眾認為生態(tài)權利受到損害、訴求不暢而引起的聚集、抗爭事件，其以區(qū)域性公眾自發(fā)性或半組織性為特征，采用游行、集會、上訪、靜坐等非暴力方式向地方政府施壓?？傮w看來，誘發(fā)生態(tài)環(huán)境群體性事件的直接原因是“可能帶來環(huán)境影響的工程項目選址不當，項目的審批、征地、建設、運行過程中存在法律性問題，企業(yè)排放污染對周邊較大范圍環(huán)境與公眾生活產(chǎn)生不良影響，企事業(yè)單位內部管理無視職工工作的環(huán)境權益，部分弱勢群體因利益訴求無著，而被少數(shù)不法分子利用、煽動鬧事等”。[8]生態(tài)環(huán)境群體性事件一般可分為兩種類型：一種是由環(huán)境糾紛或環(huán)境污染行為引起的，如“陜西鳳翔血鉛污染事件”“廣西靖西鋁廠污染事件”“浙江德清血鉛超標事件”等;另一種是由地方政府環(huán)境決策或鄰避沖突（對擬建或在建的鄰避設施不滿）引起的，如“廈門PX事件”“啟東反對排海工程項目事件”“什邡反對鉬銅項目事件”等。[9]隨著公眾生態(tài)環(huán)保意識日益增強，后一種生態(tài)環(huán)境群體性事件發(fā)生的概率也會增加，屢見于媒體的居民反對在當?shù)亟ㄔO垃圾焚燒站、變電站等事件即是明證。

⒊各部門在生態(tài)治理上協(xié)調性不夠。生態(tài)治理作為一種事后補救性修復，不僅周期較長，而且需要在政策執(zhí)行、成果鞏固、監(jiān)督保障等方面投入較高的成本。其具體工作涉及到產(chǎn)業(yè)政策調整、落后工藝和產(chǎn)能淘汰、道路交通和建筑施工揚塵、工廠廢氣廢水和機動車尾氣排放、盜采盜挖礦石、盜伐和非法開發(fā)森林資源等諸多方面，作為地方生態(tài)治理主體的地方環(huán)保部門顯然獨木難支，需要與其他相關部門齊抓共管。但實踐中，地方環(huán)保部門與國土、水利、安監(jiān)、建設、森林公安、城市管理等相關部門間的協(xié)調性則嚴重不足，加之少數(shù)地方“知名企業(yè)”“納稅大戶”“明星企業(yè)家”“市場能手”為謀求利益最大化運用在地方人大、政協(xié)、商會組織、行業(yè)協(xié)會等機構和組織中的政治資源進行干擾，使得生態(tài)治理工作變得更加復雜。

（二）地方政府生態(tài)公共性缺失的原因

⒈地方政府公共性的內涵在縮小。在以往較長一段時間內，“發(fā)展是硬道理”的理念由于其科學性與合理性而深入人心，但也易被地方政府“誤讀”：“發(fā)展”僅集中于經(jīng)濟，政府的公共性縮小為經(jīng)濟全面優(yōu)先。一旦在經(jīng)濟決策中涉及生態(tài)問題時，在相對短期的經(jīng)濟效益和相對長遠的生態(tài)效應之間，衡量的“天平”往往會偏向前者，以快速提高地方政府的財政能力和經(jīng)濟競爭力。公眾并非環(huán)保專家，只能憑借生活體驗、一般常識以及情感情懷對將要發(fā)生或業(yè)已發(fā)生的環(huán)境變化提出質疑和異議，而地方政府則利用其專業(yè)和技術的優(yōu)勢予以回應。其結果是：地方政府以經(jīng)濟數(shù)據(jù)攀升來論證并維護某種發(fā)展目標的“合理性”，以“專業(yè)技術”應對民意并獲得環(huán)境評估“通行證”，以自然環(huán)境的減損以及公眾生活環(huán)境短期內并不顯著的惡化為代價，換取了地方公共財政數(shù)字的增長。

⒉地方政府公共性的外延不斷擴大。目前，一些地方政府有相當?shù)陌l(fā)展自主性與緊迫性，在一定程度上成為有著自身部門利益的“經(jīng)營者”，存在利益博弈的可能性。部分地方政府將本區(qū)域的利益置于首位，將部門自利性或地方狹隘性的發(fā)展目標冠以整體性或全民性的利益追求，其公共權力向生態(tài)環(huán)境這一重要的公共福祉自主擴張，重大項目論證、環(huán)保評估等環(huán)節(jié)既不公開也不透明，對于公眾的生態(tài)訴求更是無動于衷。如此做法不僅有可能破壞公平、競爭、開放的市場秩序，甚至有可能破壞國家的全局利益。

⒊地方政府公共性被異化。有學者指出：“中國的地方政治，一方面受到村落人情主義的滲透，另一方面受到市場謀利觀念的影響，如何使我們的各級官員不徇私舞弊、貪贓枉法呢？”[10]地方政府的領導如果缺乏對綠色發(fā)展理念的深刻領會以及對“美麗中國”這一遠大愿景的強烈認同，沒有抗拒人情請托的意志，那么在面對利益誘惑時就很難堅持理性，就會為超標排放、破壞生態(tài)、污染環(huán)境等行徑大開“綠燈”，從而為生態(tài)治理增加阻力和難度。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的基層干部是與公眾聯(lián)系最密切的群體，如果其違法亂紀將會直接損害公眾的切身利益。在最近五年“拍蠅”的反腐斗爭中，“雁過拔毛”式的腐敗案件數(shù)量之多可見一斑。例如：有的基層干部將村民共有的自然資源據(jù)為己有，隨意開發(fā)破壞;有的基層干部收受賄賂將污染工廠開進村莊，使村民深受其害;有的基層干部直接參與非法挖石采礦攫取暴利，留下滿目蒼夷。在這些破壞生態(tài)環(huán)境的基層腐敗鏈條中，地方政府的個別工作人員有時也牽涉其中，尋租腐敗。由此可見，一旦公共權力異化為為個別人員或小團體牟取私利，不僅會削弱地方政府的公共性，還會給生態(tài)治理制造阻力和障礙。

三、地方政府生態(tài)公共性路徑初探

習近平總書記指出，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。綠色既是我國在新形勢下科學發(fā)展的“底色”，也是公眾向往的良好生活條件和生活方式。樹立綠色發(fā)展理念，就是要堅定地走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。地方政府是黨和國家方針政策的實際執(zhí)行者，要自覺擔負起新時代中國特色社會主義事業(yè)賦予的為全民創(chuàng)造優(yōu)美生活環(huán)境的歷史責任，在理念上和行動上歸于中央生態(tài)戰(zhàn)略的全國“一盤棋”。

⒈加快推進機構改革。2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議并通過了國務院機構改革方案，組建生態(tài)環(huán)境部，不再保留環(huán)境保護部。生態(tài)環(huán)境部整合了國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、水利部、農業(yè)部等部委有關生態(tài)環(huán)境保護的職責，制定并組織實施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標準，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責，統(tǒng)一負責生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法工作，監(jiān)督管理污染防治、核與輻射安全，組織開展中央環(huán)境保護督察等。[11]省級及以下地方政府生態(tài)環(huán)境部門也紛紛跟進整合，統(tǒng)一行使地方生態(tài)環(huán)境治理職權。同時，黨政同責和“一崗雙責”的環(huán)境保護管理和監(jiān)管已取得了明顯成效，“已有24個省份出臺了黨政干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究細則，其余省份也在制定和征求意見當中”。[12]對此，筆者建議，在新一輪的國家機構改革后，生態(tài)治理也要有新的思路，應以國家監(jiān)察促進地方監(jiān)管，提升地方部門負責人的生態(tài)環(huán)境責任感與效能感，使其自覺擔當起環(huán)境保護的歷史使命。

⒉協(xié)調府際關系。習近平總書記指出，不能簡單以國內生產(chǎn)總值增長率論英雄。衡量經(jīng)濟發(fā)展的好壞，不僅只看速度和規(guī)模，更要注重質量和效益，要遵循自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展。中央要加強對地方政府綠色績效的考核，建立科學的綠色績效評估指標體系，“要將環(huán)境質量及相關要素納入考核中，使定量評估與定性評估相結合，階段性評估與長期性評估相結合，盡量減少地方政府的價值扭曲，防止其短期行為”。[13]以往生態(tài)治理實踐過程中，中央與地方關系不協(xié)調的主要原因在于機會主義傾向，即地方政府采取隨機應變、主動違背或空洞承諾的方式為自己謀取更大利益。為解決這一問題，一方面，要加強中央與地方政府之間的信息協(xié)調、科層協(xié)調、利益協(xié)調;[14]另一方面，地方政府之間要加強連片區(qū)生態(tài)聯(lián)合防治機制，建立健全定期對話和協(xié)調制度，尤其對于涉及共有、毗鄰的水域治理、山體保護以及廢氣排放等問題，責任應落實到位。此外，要提高各級地方黨組織在經(jīng)濟社會發(fā)展中的環(huán)境話語權，使其能夠督導各級地方政府以黨中央保護良好生態(tài)環(huán)境的全局規(guī)劃與建設“美麗中國”的公共性愿景來規(guī)范地方經(jīng)濟決策與生態(tài)治理。

⒊創(chuàng)新治理體系。習近平總書記在黨的十九大報告中提出要加快生態(tài)文明體制改革，在解決突出環(huán)境問題方面要“構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。[15]對此，筆者建議：第一，地方政府可以嘗試采取“獎優(yōu)、治庸、懲惡”的形式，對嚴格執(zhí)行和落實環(huán)境保護政策做出重要貢獻的單位和組織予以嘉獎，授予榮譽稱號;對在環(huán)境保護工作中不履行職責、不落實政策、不按時完成任務的組織和個人給予行政處分;對于因失職造成重大環(huán)境事故者以及環(huán)境資源背后的瀆職賄賂犯罪嚴加查處，追究當事人的法律責任，讓知法犯法、監(jiān)守自盜者無處遁形。第二，進一步加強環(huán)保宣傳，引導、支持環(huán)保公益組織和環(huán)保志愿者發(fā)揮更大的作用，從家庭、社區(qū)、學校、單位等多方位入手提升全社會的環(huán)保意識。第三，在建設區(qū)域全覆蓋的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡的基礎上，利用官方網(wǎng)站、微博、微信等新媒體加強區(qū)域生態(tài)環(huán)境的實時輿情監(jiān)測工作，防微杜漸。第四，實行環(huán)保有獎舉報，支持公眾有序參與環(huán)保、有序生態(tài)維權，在此過程中要引入第三方環(huán)?？蒲性u估機構，斬斷利益輸送鏈條，以此提高公眾的參與度，實現(xiàn)綠色績效管理主體多元化。

【參考文獻】

[1]中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本（2016年版）[M].學習出版社、人民出版社，2016.134.

[2]曹現(xiàn)強.公共性的現(xiàn)代回歸：從統(tǒng)治到治理——對治理理論的一點思考[J].山東社會科學，2007，（01）：34.

[3]（美）羅森布魯姆.公共行政學：管理、政治和法律的途徑[M].張成福譯.中國人民大學出版社，2002.14.

[4]良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉——論生態(tài)文明建設[N].光明日報，2013-04-11（1）.

[5]劉湘溶.中國的生態(tài)文明建設：現(xiàn)實基礎與時代目標[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2013，（04）：176-180.

[6]劉湘溶.生態(tài)環(huán)境的治理與責任[J].倫理學研究，2015，（03）：98-102.

[7]周慶智.基層政府的公共性研究[J].哈爾濱工業(yè)大學學報（社會科學版），2017，（04）：1.

[8]程雨燕.環(huán)境群體性事件的特點、原因及其法律對策[J].廣東行政學院學報，2007，（02）：47.

[9]馮汝.環(huán)境群體性事件的類型化及其治理路徑之思考[J].云南行政學院學報，2016，（05）：99.

[10]曹錦清. 黃河邊上的中國——一個學者對鄉(xiāng)村社會的觀察與思考[M].上海文藝出版社，2000.448.

[11]王勇.組建生態(tài)環(huán)境部 不再保留環(huán)境保護部[EB/OL].新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/13/c_137035383.htm.

[12]環(huán)保部.環(huán)保督查落實黨政同責和“一崗雙責”[EB/OL].人民網(wǎng)，http：//env.people.com.cn/n1/2017/0309/c1010-29135044.html.

[13]史莉芳，閆珍.博弈視閾下地方政府綠色績效評估研究[J].國家行政學院學報，2014，（06）：100.

[14]余敏江.生態(tài)治理中的中央與地方府際間協(xié)調：一個分析框架[J].經(jīng)濟社會體制比較，2011，（02）：148-156.

[15]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告（2017年10月18日）[M].人民出版社，2017.51.

On the Ecosystem Management of Local Government

from the Perspective of Publicity

Zhong Lihua

Abstract：Green is one of the Five Development Ideas，which was proposed by the Fifth Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China，in order to solve the problem of harmonious coexistence between human and nature.The public property of the ecological environment and the essential requirement of green development are highly fit with the government publicity.The one-sided pursuit of economic development indicators， the emergent group events cause of ecological environment，the lag and non-coordination of ecological management both of the absence of the local government publicity，its root lies in expansion，reduction and alienation of the local government publicity.The ecosystem management in the New Era should firmly establish the development idea of green;the central government should reform the organization and mechanism of ecological governance，coordinate the relations of central and local government，mechanism，and innovate the integrated system of ecological governance.

Key words：ecosystem management;local government;publicity