黨的十九大報告指出，深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會。同時明確，“推進反腐敗國家立法”“用留置取代‘兩規(guī)措施”。此前，2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，明確此次改革是“事關(guān)大局的重大政治改革”；2016年12月第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，明確試點地區(qū)；2017年1月，北京、山西、浙江分別由地方人大選舉產(chǎn)生省級監(jiān)察委員會，6月，四個試點地區(qū)市、縣級監(jiān)察委員會全部組建完畢，國家監(jiān)察體制改革將會全面鋪開。監(jiān)察體制改革是中國特色反腐敗體制改革的重大創(chuàng)新，對構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效機制有著重大戰(zhàn)略意義。中共中央《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》不僅要求強化對監(jiān)察對象的監(jiān)察，同時也要求“強化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約”。

一、監(jiān)察體制改革改變了國家權(quán)力結(jié)構(gòu)

此前中共中央確定的改革試點方案和第十二屆全國人大常委會第二十五次會議的決定基本勾畫了各級監(jiān)察委員會的法律地位、組織機構(gòu)、職權(quán)和行使職權(quán)的程序等方面的大致輪廓。這兩個政治和法律文件顯示出監(jiān)察委員會將成為獨立于司法、行政系統(tǒng)，在人大之下，與“一府兩院”平行并立的“國家監(jiān)察機關(guān)”，將改變我國現(xiàn)行憲法所確立的憲制結(jié)構(gòu)，即變“一府兩院”為“一府一委兩院”旨在建立一個集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的對國家公職人員“全覆蓋”監(jiān)察體制。國家監(jiān)察委員會的地位、職權(quán)呈現(xiàn)出鮮明特點：

一是法律地位高。一直以來，我國國家行政監(jiān)察機關(guān)都是隸屬于政府、維護政紀的職能部門。1949年10月人民監(jiān)察委員會成立時，隸屬于政務(wù)院；1954年9月成立國務(wù)院，原政務(wù)院人民監(jiān)察委員會改為國務(wù)院監(jiān)察部；1986年12月恢復(fù)并確立國家行政監(jiān)察體制時，設(shè)立監(jiān)察部，隸屬于國務(wù)院。而此次改革要設(shè)立的各級監(jiān)察委員會，由人大選舉產(chǎn)生，并代表黨和國家行使監(jiān)察權(quán)，國家監(jiān)察由此成為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中一個重要的組成部分。

二是監(jiān)察范圍廣。國家監(jiān)察是監(jiān)督公權(quán)力運行的重要方式，其監(jiān)督的范圍直接關(guān)乎黨的執(zhí)政能力和治國理政科學(xué)化水平。但新中國成立以來，我國行政監(jiān)察制度始終沒有解決好“監(jiān)督全覆蓋”的問題。即便1993年中央紀委、監(jiān)察部合署辦公后，在實際運行中也依然存在監(jiān)督盲區(qū)。而這次改革是國家監(jiān)督制度的重大頂層設(shè)計，將深度整合反腐敗資源力量，健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋所有行使公權(quán)力的公職人員的國家監(jiān)察體系。

三是職權(quán)廣泛。根據(jù)試點方案，監(jiān)察委員會“整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”。由是觀之，監(jiān)察委員會的權(quán)力是現(xiàn)有的紀檢委權(quán)力加行政監(jiān)察權(quán)，再加檢察院反貪局的貪腐等職務(wù)犯罪偵查權(quán)之總和。第十二屆全國人大常委會第二十五次會議的《決定》對監(jiān)察委員會的職權(quán)做了較詳細的列舉：“履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定，對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機關(guān)依法提起公訴?！薄稕Q定》還規(guī)定：“為履行上述職權(quán)，監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。”

二、監(jiān)察權(quán)力運行需法治制約

權(quán)力的行使須仰仗必要的監(jiān)督與制約，這已然成為政治學(xué)與憲法學(xué)的一般規(guī)律。而假若權(quán)力失卻必要的監(jiān)督，則必然出現(xiàn)絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗的境況。

第一，從憲法法律依據(jù)上來看，國家監(jiān)督委員會的地位和權(quán)限目前沒有憲法、法律依據(jù)。僅依據(jù)中共中央《試點方案》和全國人大常委會《試點決定》行使監(jiān)察權(quán)力，欠缺合憲性和合法性，缺乏法律權(quán)威。監(jiān)察委員會在行使監(jiān)督職權(quán)時也極有可能發(fā)生監(jiān)察行為失范，甚至濫用公權(quán)乃至侵犯私權(quán)的情形。

第二，從與同位階的相關(guān)國家機構(gòu)關(guān)系來看，國家監(jiān)察委員會與其他國家機構(gòu)的權(quán)力之間缺乏明確界限。國家監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察權(quán)的專責機關(guān)，它在整合了行政監(jiān)察機關(guān)、紀檢監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)等的反腐敗專門機構(gòu)之后，與其他國家機關(guān)之間的權(quán)限急需基本法律加以明文規(guī)定；新設(shè)的國家監(jiān)察委員會擁有調(diào)查、訊問、偵查、查封、扣押、搜查、勘驗檢查等監(jiān)督手段，這些職權(quán)措施也急需法律加以明確規(guī)制。

第三，從與上位階的人大之間的關(guān)系來看，對監(jiān)察委員會的監(jiān)督存在失位風險。新設(shè)的國家監(jiān)察委員會從《試點決定》來看，是由各級人民代表大會產(chǎn)生的，即各級人大及其常委會負責監(jiān)督國家監(jiān)察委員會。而人大及其常委會對下級國家機關(guān)的監(jiān)督主要是抽象法律文件的審查，雖然也有特定事項的調(diào)查權(quán)，但它的工作方式的特點意味著它無法對相應(yīng)國家機構(gòu)的職權(quán)行為的實時監(jiān)督。人大及其常委會的監(jiān)督失位是可能存在的，這構(gòu)成國家監(jiān)察委員會權(quán)力失范的風險。

在我國現(xiàn)行憲制中，將來中央監(jiān)察委員會所受之常態(tài)的監(jiān)督，在執(zhí)政黨方面中央層級有中共中央及其政治局、政治局常委會的監(jiān)督，地方有本級黨委及其常委會的監(jiān)督；在國家機構(gòu)內(nèi)有從全國人大到地方各級人大及其常委會的監(jiān)督；在具體運行過程中有平行機關(guān)如公安、檢察院、法院的互相制約；還有各級政協(xié)的監(jiān)督。這些監(jiān)督路徑總體來說都是行之有效的，但權(quán)威性有高低之分，效用有大小之別。

三、恪守現(xiàn)代法治理念，防止監(jiān)察權(quán)力失范

權(quán)力永遠存在腐敗的風險。監(jiān)察委員會作為國家反腐敗專責機關(guān)，擁有監(jiān)督、調(diào)查、處置等多項監(jiān)察權(quán)力，唯有強化監(jiān)督，才能最大限度地防止監(jiān)察權(quán)力失范。在我國現(xiàn)行政治和法律框架下，可以通過以下途徑落實對監(jiān)察委員會的監(jiān)督：

1、以憲法和法律進行確權(quán)，準確勘定監(jiān)察委員會的權(quán)限范圍和程序

確定公權(quán)力范圍及其行使邊界，是監(jiān)察權(quán)規(guī)范運行的前提。憲法和法律對監(jiān)察權(quán)的權(quán)力屬性、內(nèi)容、行使主體、行使條件、程序、裁量權(quán)范圍、責任后果等方面有必要進行全方位規(guī)制，必須使監(jiān)察權(quán)邊界清清晰、要件明確。尤其是《憲法》文本必須專門規(guī)定國家監(jiān)督委員會的相關(guān)內(nèi)容，要明確監(jiān)察委員會受人大及其常委會的監(jiān)督、審查，這樣既能確立其合憲性基礎(chǔ)，也體現(xiàn)了在最高權(quán)力機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、審查下的國家監(jiān)察委員會是符合法治原則的，不會出現(xiàn)制度缺陷導(dǎo)致的腐敗。

2、在各級人民代表大會內(nèi)增設(shè)相應(yīng)常設(shè)機構(gòu)，對監(jiān)察委員會進行權(quán)力監(jiān)督

全國人大現(xiàn)有民族委員會、法律委員會、內(nèi)務(wù)司法委員會等九個專門委員會，應(yīng)設(shè)立全國人大監(jiān)察監(jiān)督委員會，具體職責可設(shè)定為：接受全國人大代表關(guān)于監(jiān)察工作的建議、投訴并在必要時予以研究、調(diào)查、答復(fù)；聽取中央監(jiān)察委員會對質(zhì)詢案的答復(fù)；對屬于全國人大或者全國人大常委會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進行調(diào)查研究，提出建議，并協(xié)助全國人大常委會行使監(jiān)督權(quán)，對有關(guān)法律和有關(guān)法律問題的決議、決定貫徹實施的情況，開展執(zhí)法檢查，進行監(jiān)督；對監(jiān)察問題進行調(diào)查研究，提出建議等等。

3、依據(jù)憲法，落實對監(jiān)察委員會職權(quán)行使行為的平行制約

《憲法》第135條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律?！边@次國家監(jiān)察體制改革試點，“將試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會?！薄霸圏c地區(qū)監(jiān)察委員會按照管理權(quán)限，對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察”。這些部門或職權(quán)劃歸監(jiān)察委員會后，由誰行使批捕權(quán)和提起公訴決定權(quán)，則成為處理相應(yīng)幾個平行國家機關(guān)之間相互監(jiān)督制約的因素，必須科學(xué)設(shè)計相應(yīng)機制與措施。

4、保障公民基本權(quán)利，加強對監(jiān)察機關(guān)權(quán)力的權(quán)利制約

在以權(quán)力制約權(quán)力之外，公民依據(jù)憲法所定基本權(quán)利制約權(quán)力，也是監(jiān)督更全的有效機制。這些基本權(quán)利如選舉權(quán)與被選舉權(quán)、言論出版自由、結(jié)社自由、提出批評和建議的權(quán)利、提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利、獲得律師辯護的權(quán)利、維護自己的案子受公開審理的權(quán)利等，如果可以真正激活，則公民對這些基本權(quán)利的運用本身，都可構(gòu)成對那些超越憲法法律的權(quán)力的有力制約。而且這些基本權(quán)利保障得越徹底，非法的權(quán)力就能被制約得越規(guī)范。

四、結(jié)語

國家監(jiān)察體制改革旨在控制與約束國家公權(quán)力，但作為國家公權(quán)的一種，本身也存在失范風險，需要控制與約束。利用法治原理，采用法治手段規(guī)制監(jiān)察權(quán)力，規(guī)范其有序運行并有效防止監(jiān)察權(quán)力異化，確保國家監(jiān)察權(quán)力在法治軌道規(guī)范運行，從而保障公民的合法權(quán)益。通過監(jiān)督制約，把各級監(jiān)察委員會的活動約束在憲法、法律的范圍內(nèi)，是設(shè)立國家監(jiān)察機關(guān)這一事關(guān)全局的重大政治體制改革獲得成功的必要條件。通過公民廣泛行使和維護基本權(quán)利來監(jiān)督制約監(jiān)察機關(guān)，是同人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督和法院、檢察院制約同等重要的監(jiān)督制約方式，但其作用更為根本。

作者簡介：賈占軍，法學(xué)學(xué)士，中共寶雞市委黨校統(tǒng)戰(zhàn)理論教研室主任。