梅帥　王珂

摘要：自2001年行政審批制度改革啟動以來，依次經(jīng)歷了制度初步構(gòu)建、局部探索、路徑創(chuàng)新三個階段，取得了顯著的成績，也為行政審批制度改革積累了豐富的經(jīng)驗。但我們也必須意識到，行政審批制度改革仍存在一些不足之處。因此，應(yīng)在進(jìn)一步理清思路的基礎(chǔ)上，深化改革，大力提高審批質(zhì)量，加大分類審批力度，健全配套制度體系，推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，提高改革的法治水平，從而推進(jìn)行政審批的法治化進(jìn)程，以確保行政體制改革取得更大的成效。

關(guān)鍵詞：行政審批制度；行政審批項目；相對集中行政許可權(quán)；法治化

中圖分類號：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1007-8207（2018）03-0008-08

作為行政體制改革重要組成部分的行政審批制度改革，自2001年啟動以來，先后經(jīng)歷了初步構(gòu)建階段、局部探索階段、路徑創(chuàng)新階段。回顧和展望行政審批制度改革歷程，總結(jié)成功經(jīng)驗，研究相關(guān)問題的對策，不僅能夠?qū)φ毮苻D(zhuǎn)變起到重要的推動作用，而且對構(gòu)建服務(wù)型政府和法治政府也有著重要的現(xiàn)實意義。

一、我國行政審批制度改革的歷史回顧

我國行政審批制度改革是在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)任務(wù)下展開的。在全面依法治國與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，我國行政審批制度改革也逐步得到了深化。到目前為止，我國行政審批制度改革大體可分為三個階段：

（一）行政審批制度初步構(gòu)建階段

這一階段，從加入WTO到《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）的實施（2001-2004年），其主要特征是探索行政審批的行政法規(guī)制，設(shè)計行政審批的法律制度，確立行政審批的法律程序。

自2001年加入WTO之后，我國就作出了行政權(quán)的行使與政府法制必須與世貿(mào)組織及發(fā)達(dá)國家相接軌的承諾，這就使當(dāng)時的行政審批制度面臨著新的挑戰(zhàn)。于是，有效規(guī)制行政審批。解決行政審批中存在的問題，成為我國探索行政審批制度改革的熱點與重點。為順利啟動改革，推進(jìn)改革進(jìn)程，國務(wù)院辦公廳于2001年9月出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，宣布成立行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)行政審批制度改革工作。在國務(wù)院于2001年10月18日發(fā)布的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實施意見的通知》和國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組于2001年12月10日發(fā)布的《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》中，首次提出了行政審批的概念，并對行政審批與行政機關(guān)內(nèi)部的審批作出區(qū)分。

為了進(jìn)一步實現(xiàn)行政審批制度改革的目標(biāo)，國務(wù)院先后進(jìn)行了第一輪（2001-2002）、第二輪（2003）法規(guī)清理工作，并陸續(xù)在個別地方開展了行政審批制度改革。2003年8月27日，《行政許可法》出臺，其建設(shè)性地把行政審批制度上升到了法律的高度。隨后，在第三輪（2004）法規(guī)清理工作中，國務(wù)院于2004年5月19日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》（以下簡稱《決定》）進(jìn)一步強調(diào)：能夠由中介機構(gòu)或行業(yè)自律管理的，管理層可以決定取消或下放；在審批項目數(shù)量上明確提出取消和調(diào)整495項行政審批項目。這就使行政審批的邊界更加明晰，既確保了《決定》本身與《行政許可法》的銜接，也在總結(jié)前兩輪法規(guī)清理工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，指明了行政審批制度改革應(yīng)與市場經(jīng)濟要求相適應(yīng)、與法制相符合、順應(yīng)改革發(fā)展潮流的發(fā)展方向。由此，以《行政許可法》為主導(dǎo)的，領(lǐng)銜行政審批規(guī)范化、法制化的行政審批制度的初步構(gòu)建，為今后的行政審批制度改革奠定了堅實基礎(chǔ)。

（二）行政審批制度改革局部探索階段

這一階段，從《行政許可法》的實施到行政審批制度全面深化改革之前（2004-2013年），在制度實踐、地方試點、局部探索等方面取得了一定的成效。

1.確定局部地區(qū)先行先試方針，探索行政審批規(guī)范化建設(shè)?！缎姓S可法》出臺以后，針對各地區(qū)推進(jìn)行政審批制度改革遇到的難題，2001年10月18日，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實施意見的通知》。2004年8月2日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項目的通知》，對其他211項行政審批項目暫予保留。其中。該文件首次提及的非行政許可審批這一全新概念，在理論界和實務(wù)界產(chǎn)生了重大爭論。在2008年10月17日《國務(wù)院力公廳轉(zhuǎn)發(fā)監(jiān)察部等部門關(guān)于深入推進(jìn)行政審批制度改革意見的通知》中，對各部門行政審批事項作出了政策要求。在此情形下，各地開始出臺行政審批實施細(xì)則，進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革工作。在改革的試點區(qū)域，全國首個行政審批局于2008年12月在成都市武侯區(qū)成立，全面推進(jìn)“兩集中，兩到位”的新型政府服務(wù)體系建設(shè)。一些省市也開始陸續(xù)建立行政服務(wù)中心，不同程度地探索網(wǎng)上審批、并聯(lián)審批與“一窗式服務(wù)”。與此同時，一些沿海或發(fā)達(dá)城市根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，逐步推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，探索營造更為高效、便捷、規(guī)范的新型行政審批空間。

2.取消或下放行政審批項目，改變審批項目的管理方式。為了進(jìn)一步厘清政府與市場、政府與社會的關(guān)系，我國政府從行政審批項目著手，進(jìn)行了行政審批制度改革探索。從行政審批項目批次上看，2004年到2013年之前共進(jìn)行六輪審批。除前面提到的三輪審批外，后三輪審批基本呈現(xiàn)2-3年一輪審批的態(tài)勢，取消或下放數(shù)量也基本維持在200-300個之間。從行政審批數(shù)量上看，前三輪取消或下放的行政審批項目基本維持在500-800個之間，而后三輪行政審批項目數(shù)量減少約一半左右。從行政審批項目管理方式上看，自2004年改變行政審批項目39項以來，2007年、2010年、2012年改變行政審批項目分別為8項、0項和0項。這說明在行政審批制度初步建構(gòu)的基礎(chǔ)上，取消或下放行政審批項目已經(jīng)慢慢減少并趨于穩(wěn)定。行政審批項目的管理方式漸趨平穩(wěn)，標(biāo)志著行政審批事項已經(jīng)在一定程度上得到減少，行政審批正在逐步向穩(wěn)定化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)展。

3.總結(jié)有關(guān)行政審批項目管理經(jīng)驗，行政審批制度改革思路更加明晰。2013年，全面深化改革之前，行政審批項目已經(jīng)進(jìn)行了六輪取消和調(diào)整。同時，伴隨著地方的探索與實踐，行政審批制度逐步得到了貫徹和執(zhí)行，而且在一些會議上，對實施過程中遇到的問題也進(jìn)行了探討。2008年8月5日，行政審批改革工作部際聯(lián)席會議首次在北京召開。2009年至2012年期間，行政審批制度改革工作部際聯(lián)席會議又相繼召開5次會議，這5次會議的共同之處是：對不同歷史時期和階段的行政審批制度改革進(jìn)展進(jìn)行總結(jié)、歸納和評估，并以此為基礎(chǔ)研究下一步的工作任務(wù)，明晰下一步的改革思路。而行政審批改革現(xiàn)狀與深化改革理念的對接、彌合和展望成為會議討論的重要事項，行政審批制度改革的思路也因此進(jìn)一步得到明晰。

（三）行政審批制度改革路徑創(chuàng)新階段

這一階段，以2013年11月15日黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為起始點，行政審批制度改革已由之前的局部探索逐步進(jìn)入全面、整體、深入階段。隨著改革的不斷推進(jìn)，一些深層次的矛盾逐漸暴露并急需加以解決。而理論界和實務(wù)界對行政審批制度改革提出的新的路徑，為創(chuàng)新行政審批改革制度、完善市場經(jīng)濟體制、建設(shè)法治政府和實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化注入了新的活力。

1.法治思維引領(lǐng)改革，法治方式推進(jìn)改革。2013年5月15，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》（國發(fā)[2013]19號），2014年7月22日和2015年2月24日，國務(wù)院分別就行政審批的取消和調(diào)整發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項目等事項的決定》（國發(fā)[2014]27號）、《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項目等事項的決定》（國發(fā)[2015]11號），2016年01月22日，國務(wù)院又發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于取消一批職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項的決定》（國發(fā)[2016]5號）。這一系列文件的共同點在于：更加明確了行政審批項目取消和下放的依據(jù)，明晰了需要取消和調(diào)整的行政審批事項，突出了取消和調(diào)整后行政審批項目的主體位置。這些文件的頒布對深化行政審批制度改革，推進(jìn)行政審批法治化具有重大意義。黨的十八屆四中全會明確了改革與法治的關(guān)系，強化了重大改革于法有據(jù)的理念；提出了運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展的方針，為各地政府推進(jìn)行政體制改革指明了方向。在行政審批制度改革過程中，法治思維、法治方式同步跟進(jìn)形成的宏觀法治化環(huán)境，將推動行政審批制度改革向著法治化的方向發(fā)展。

2，權(quán)力清單細(xì)化職責(zé)，責(zé)任清單明確邊界。有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)應(yīng)一體。行政審批制度改革在推進(jìn)中會涉及權(quán)力和責(zé)任的進(jìn)一步細(xì)化和明晰等問題。李克強總理在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上作政府工作報告時強調(diào)：“公布省級政府權(quán)力清單、責(zé)任清單，切實做到法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為?！睓?quán)力清單、責(zé)任清單在省級的建設(shè)、鋪開，不僅明晰了各政府部門的權(quán)責(zé)，更重要的是給權(quán)力劃定了邊界，讓政府部門既依法行政又提高辦事效能。2015年3月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》分別從基本要求、基本任務(wù)和實施三部分高屋建瓴地對地方政府職能部門相關(guān)職權(quán)進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃，提出我國法治建設(shè)和廉政建設(shè)的一項重要創(chuàng)舉——“權(quán)力清單“制度，這對于細(xì)化部門職責(zé)、明確權(quán)力邊界、防止推諉扯皮等起到了重要作用。中央政府的系列方針對各級政府推動權(quán)力清單、責(zé)任清單建設(shè)作出的系統(tǒng)性安排，為行政審批制度改革的深入推進(jìn)奠定了理論基礎(chǔ)，指明了努力方向。

3.“簡政放權(quán)”釋放強音，“放管服”助力改革。簡政放權(quán)是全面深化改革的“當(dāng)頭炮”“馬前卒”，在行政審批改革中起著至關(guān)重要的作用。在政府工作報告、國務(wù)院文件以及相關(guān)的政府工作會議文件中均提到了“簡政放權(quán)”，這一方面反映了“簡政放權(quán)”已成為推進(jìn)行政審批制度改革的要求；另一方面也體現(xiàn)出“簡政放權(quán)”實效顯著、涵義深厚。2015年5月12日，在全國推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變電視電話會議上，“放管服”改革一詞被首次提出，這項改革的基本思路是：“放管服”三項結(jié)合，統(tǒng)籌為一個整體來推動服務(wù)型政府與法治政府建設(shè)。作為行政審批制度改革新階段的一大亮點和重大成果，隨著“簡政放權(quán)”的持續(xù)推進(jìn)，大量的行政審批權(quán)得到削減，巨大的市場活力被釋放出來。而“放管服”改革在“放”的基礎(chǔ)之上繼續(xù)助力“放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的行政審批制度改革，推動其體系化建設(shè)再上新臺階。

二、我國行政審批制度改革取得的顯著成就與積累的經(jīng)驗

自2001年行政審批制度改革伊始，國務(wù)院、各地方政府積極開展、努力推進(jìn)行政審批制度改革，取得了顯著的成績并積累了豐富的經(jīng)驗。

（一）我國行政審批制度改革取得的顯著成就

1.國務(wù)院高度重視、帶頭落實行政審批制度改革工作。從2014年8月27日《國務(wù)院關(guān)于深化行政審批制度改革加快政府職能轉(zhuǎn)變工作情況的報告》中可以看出：2013年，國務(wù)院先后取消和下放行政審批等事項632項，需報部委核準(zhǔn)的企業(yè)投資項目減少60%左右。將126項工商登記前置審批事項改為后置審批，約占改革前前置審批事項的五分之三，減少、整合財政專項轉(zhuǎn)移支付項目，從改革前的220個減少到目前的150個左右，減少了近三分之一。截止到2017年2月，國務(wù)院部門行政審批事項累計取消下放618項，提前兩年完成削減三分之一的任務(wù)；全面清理453項非行政許可審批事項，中央指定地方實施行政許可事項目錄清單，分3批共取消269項；國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)清單，分3批取消320項：工商登記前置審批事項目錄清單，3批精簡了85%。

2.大力削減，精簡審批，行政審批項目下降趨勢明顯。行政審批項目的精簡率是反映審批項目總數(shù)變化的重要指標(biāo)，也是衡量行政審批項目下降程度的主要依據(jù)。1999年至2014年，國務(wù)院行政審批項目從之前的3945項精減到1238項，總精簡率約為69%。而從地方省市行政審批項目的總精簡率來看，廣東省從之前的1537項精簡到694項，同比精簡了56%；佛山市從之前的1212項精簡到385項，精簡約為68%。從具體行政審批項目精簡率來看，經(jīng)濟類項目精簡約63%，社會類項目精簡約55%；從總數(shù)上看，經(jīng)濟類項目的總數(shù)約為社會類項目的1.5倍，而到2014年以后，兩大行政審批項目的總數(shù)呈現(xiàn)逐步接近的趨勢，精簡率呈現(xiàn)逐漸下降趨勢。

3.明確環(huán)節(jié)，健全制度，行政審批服務(wù)建設(shè)亮點突出。有的行政審批涉及多個行政審批環(huán)節(jié)，在實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)審批時效長、辦理手續(xù)繁瑣、行政審批透明度不高等諸多難題。為進(jìn)一步明晰審批環(huán)節(jié)、確立審批標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化審批流程和解決審批環(huán)節(jié)中存在的突出問題，2015年2月4日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于規(guī)范國務(wù)院部門行政審批行為改進(jìn)行政審批有關(guān)工作的通知》。2016年7月29日，全國首個行政審批標(biāo)準(zhǔn)指引《行政許可標(biāo)準(zhǔn)化指引（2016版）》正式發(fā)布，為行政審批明晰化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化工作樹立了標(biāo)桿。與此同時，伴隨“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展，一些省市紛紛實行“一門式、一網(wǎng)式”“網(wǎng)上審批”“陽光審批”等新型審批模式，并在手機端、微信端等多個終端推廣政務(wù)服務(wù)，方便了群眾的生產(chǎn)生活，提高了行政審批服務(wù)的質(zhì)量。

4.積極探索，先行先試，開展相對集中行政許可權(quán)試點工作。自2001年啟動行政審批制度改革以來，在試點省市開展行政審批制度改革試點已經(jīng)成為推進(jìn)改革的重要舉措。2015年4月，中央編辦、國務(wù)院法制辦在審慎考慮各地實際情況的基礎(chǔ)上，印發(fā)了《中央編辦國務(wù)院法制辦關(guān)于印發(fā)（相對集中行政許可權(quán)試點工作方案）的通知》（中央編辦發(fā)[2015]16號），明確要求該《通知》中所包含的8個省市就相對集中行政許可進(jìn)行改革試點，進(jìn)一步探索其內(nèi)容、職權(quán)、責(zé)任、范圍等，以優(yōu)化行政審批流程、提高行政審批效率和加強行政審批監(jiān)管。之后，各地方政府認(rèn)真貫徹《中央編辦國務(wù)院法制辦關(guān)于進(jìn)一步做好相對集中行政許可權(quán)改革試點工作的通知》（中央編辦發(fā)[2016]20號）的有關(guān)精神和要求，結(jié)合地方實際，圍繞“放管服”改革，明目標(biāo)、定方案、抓落實。以S市為例，2017年7月，市政府發(fā)布的相對集中行政許可權(quán)改革試點工作的具體實施方案，明確了行政審批局向各單位借調(diào)人員15人、規(guī)定市單位審批事項106項、委托事項47項、調(diào)整行政審批工作機構(gòu)30個、分級審批區(qū)域化事項130項，等等。

5.權(quán)責(zé)一致，責(zé)任明確，行政審批監(jiān)督機制不斷完善。權(quán)責(zé)一致、責(zé)任明確不僅是行政審批法治化的要求，也是各省市政府推進(jìn)行政審批改革不得偏離的準(zhǔn)繩。根據(jù)2015年2月4日國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于規(guī)范國務(wù)院部門行政審批行為改進(jìn)行政審批有關(guān)工作的通知》（國發(fā)[2015]6號），各級政府在規(guī)范行政審批行為的同時，要不斷完善相關(guān)監(jiān)督機制，形成監(jiān)督明確、責(zé)任嚴(yán)格的行政審批監(jiān)管工作機制。從各省市的實踐來看，已經(jīng)有多個地方采取發(fā)布政府令、辦法、指導(dǎo)意見等形式進(jìn)行落實，并就行政審批監(jiān)督內(nèi)容作出規(guī)定。以G省為例，省政府和省人大常委會分別就行政審批管理監(jiān)督發(fā)布辦法和條例。前者就行政審批監(jiān)督作出總則規(guī)定和專章規(guī)定，后者就許可設(shè)定、實施、評價、監(jiān)督檢查與法律責(zé)任事項分別作專章規(guī)定，在全省范圍內(nèi)形成了一套系統(tǒng)高效、規(guī)范透明、權(quán)責(zé)明晰的制度實施體系。

6.上下聯(lián)動，加強銜接，行政審批配套措施同步推進(jìn)。行政審批制度改革涉及經(jīng)濟、法律等諸多領(lǐng)域，要統(tǒng)籌推進(jìn)，必須在加強自身改革的同時，加強行政審批配套措施建設(shè)，特別是上下聯(lián)動、有序銜接的體制機制建設(shè)。對于上級下放、下級承接的審批事項，有的地方出現(xiàn)了“一放就亂，一收即死”，放不到位、實質(zhì)性審批權(quán)不下放，“你放我不放”等問題。針對這些問題，幾年來，國務(wù)院審改辦逐步探索出加強行政審批制度改革配套措施建設(shè)的相關(guān)舉措：推動上下級聯(lián)動機制建設(shè)，注重上下級銜接體系建設(shè)，建立健全上下級協(xié)調(diào)機制，包括上下級之間指導(dǎo)、輔助與交流，從而確保每個審批項目配套措施齊備，銜接方案切實可行，使每一項審批都能夠做到系統(tǒng)化、協(xié)同化、同步化。

7.規(guī)范審批，創(chuàng)新機制，行政審批制度改革向深處發(fā)力。隨著改革步入深水區(qū)、攻堅區(qū)，越來越涉及到深層次的矛盾和核心利益，這就要求全面深化行政審批制度改革，規(guī)范行政審批行為、創(chuàng)新審批機制，推動行政審批制度改革向深處發(fā)力。2013年到2015年，國務(wù)院部門行政審批事項共取消和下放586項，提前實現(xiàn)了削減三分之一的計劃目標(biāo)，同時也看到，深化行政審批制度改革仍有很大空間，啃硬骨頭、拿出更多的硬招實招，是推動行政審批制度改革向深處發(fā)力的關(guān)鍵。在2014年第十二屆全國人民代表大會第二次會議上，李克強總理指出：“深入推進(jìn)行政體制改革。進(jìn)一步簡政放權(quán)，這是政府的自我革命?！奔磸娬{(diào)行政審批制度改革向深處發(fā)力的必要性和堅定性。

（二）我國行政審批制度改革積累的經(jīng)驗

在貫徹落實中辦、國辦意見的同時，試點省市先行先試，積極探索行政審批制度改革，取得了顯著成績，積累了豐富的經(jīng)驗?？傮w來說，就是必須做到六個“堅持”。

1.堅持行政審批制度改革的正確方向。推進(jìn)行政審批制度改革，必須堅持黨中央全面深化改革的指導(dǎo)思想，踐行全面深化改革的總路線，落實全面深化改革的決策部署，認(rèn)真貫徹行政審批制度改革精神，自覺把行政審批制度改革置于改革的大背景下，堅持行政審批制度改革理論與實際相結(jié)合，為轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)服務(wù)型政府夯實基礎(chǔ)。

2.堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、穩(wěn)步推進(jìn)的方針與行政效率的原則。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、穩(wěn)步推進(jìn)的方針是推進(jìn)行政審批制度改革的客觀要求，也是各項工作扎實有序開展的根本保證。深化行政審批制度改革，必須從全局上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項工作，調(diào)動各方面積極性，促使形成改革合力，做到破解困境，解決難題，提高行政效率，實現(xiàn)行政審批的高效化、便民化、可操作化。

3.堅持行政審批制度法治化的原則。推進(jìn)行政審批制度改革，必須法制先行，堅持行政審批制度科學(xué)化、民主化，設(shè)立行政審批的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，做到審批項目明確、審批流程簡潔和審批依據(jù)清晰。同時，堅持行政審批制度改革規(guī)范化、法治化，把改革的全過程納入法治軌道。即完善行政審批制度，明確行政審批程序，強化審批過程監(jiān)督，落實行政審批責(zé)任，實現(xiàn)行政審批制度化、流程化和規(guī)范化運行。

4.堅持試點地區(qū)先行先試的探索策略。試點地區(qū)先行先試的探索策略正是我國政府對改革過程中全局性問題冗多、復(fù)雜，風(fēng)險隱患并存而采取的必要措施。通過試點地區(qū)的實踐，可以不斷從中總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，為下一步工作提供借鑒。同時，推廣試點地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗，能夠起到以點帶面、樹立標(biāo)桿的示范作用，形成示范帶頭、區(qū)域聯(lián)動、經(jīng)驗互動的良性局面。

5.堅持制度改革配套措施同步的原則，確保審批落實到位。堅持制度改革有序推進(jìn)、配套措施同步的原則，促使行政審批制度改革系統(tǒng)化、體系化，不僅是制度改革本身的客觀要求，也是推進(jìn)有效改革的核心要素。我國行政審批制度改革取得顯著成績的案例，都源自改革配套措施的同步跟進(jìn)。因此，不斷完善行政審批制度改革配套措施，使之與制度改革如影隨形，是確保審批制度改革有序進(jìn)行、落實到位的重要保證。

6.堅持既往經(jīng)驗與改革創(chuàng)新相結(jié)合的原則。推進(jìn)行政審批制度改革是一項長期而艱巨的任務(wù)，只有在借鑒既往經(jīng)驗與改革創(chuàng)新理念的共同推動下，行政審批制度才能有活力。因此，在推進(jìn)改革向深處發(fā)展的過程中，一些新問題、新課題的解決，必須在總結(jié)既往經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，融入改革創(chuàng)新的時代精神，大膽探索，精心求證，積極實踐，用破解難題的新思維、新角度、新方法，為行政審批制度改革的全過程開辟新航道、新路徑。

三、深化行政審批制度改革的基本思路和展望

在總結(jié)以上成就與經(jīng)驗的同時，我們必須清醒地看到，行政審批制度改革仍存在一些不足之處：部分地區(qū)改革存在重數(shù)量、輕質(zhì)量的現(xiàn)象；分類推進(jìn)改革力度不夠，如何在推進(jìn)行政審批制度改革的同時，完善配套的制度體系，使改革具有可操作性、可推進(jìn)性等問題依然存在；電子政務(wù)建設(shè)有待進(jìn)一步加強，改革的法治化程度有待進(jìn)一步提高，“運動式改革”在一些地方仍然存在；等等。因此，找到這些問題的突破口，找準(zhǔn)行政審批制度改革的路徑，是當(dāng)前面臨的新問題、新課題。

（一）深化行政審批制度改革的基本思路

黨的十八屆三中全會強調(diào)：“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，”這是對新形勢下深化行政審批制度改革提出的要求。在新的歷史起點上，推進(jìn)行政審批制度改革，必須要全面貫徹黨的十八大和十八屆一中、二中、三中、四中、五中、六中全會精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以完善和發(fā)展中國特色社會主義制度為總目標(biāo)，始終確保改革正確方向，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。根據(jù)黨中央對全面深化改革的系統(tǒng)部署，要做到科學(xué)決策，實現(xiàn)有效治理，全面正確履行政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。同時，要注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，提高改革決策的科學(xué)性，正確處理好改革發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，解放思想，實事求是，與時俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新，以適應(yīng)新形勢下發(fā)展需要，建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的改革制度體系，為深化行政審批制度改革提供扎實的基礎(chǔ)保證。

（二）深化行政審批制度改革的展望

1.大力提高審批質(zhì)量，在便利化層面凸顯新實效。行政審批制度改革的效果不能僅從數(shù)量上考察，關(guān)鍵要從群眾需求上看是否簡便。大力提高改革質(zhì)量，要在群眾便利上下功夫。一是下放“含金量”高的行政審批事項，特別是一些涉及群眾權(quán)益、關(guān)系其生產(chǎn)生活的審批事項。二是簡化行政審批流程、環(huán)節(jié)、程序，不僅在一個審批事項中，而且在一些合并審批事項中也應(yīng)實質(zhì)性地簡化。三是嚴(yán)守審批的門檻，把一些確確實實需要審批的事項納入行政審批事項中，包括需要審批的、核準(zhǔn)的和批準(zhǔn)降審批的，并將只需登記、備案的排除在行政審批事項之外。四是嚴(yán)管虛報審批。一些地方把國家明令取消的審批、禁止的審批重新納入減少申報事項，這不僅造成了申報數(shù)量的重復(fù)計算，也阻礙了行政審批制度改革的有效推進(jìn)。因此，加強對虛報審批的監(jiān)管，嚴(yán)管審批事項“變著法”的轉(zhuǎn)入，是由數(shù)量型向質(zhì)量型審批轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵一步，也是便民利民的體現(xiàn)。

2.加大分類審批力度，在類型化層面取得新成績。就目前情況來看，行政審批制度改革的類型化程度還不夠，不同目的的審批活動還未得到有效區(qū)分。因此，加大分類審批力度，對行政審批進(jìn)行類型化分析，是行政審批制度改革的重點所在。一是實現(xiàn)行政審批的類型化，確定審批的分類標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確厘清哪些屬于這類事項，哪些不屬于這類事項。二是加強重點領(lǐng)域類審批監(jiān)管。先確定哪些屬于重點審批監(jiān)管事項，然后就其進(jìn)行不同程度的監(jiān)管。就前者而言，可考慮把群眾普遍關(guān)心的、涉及社會重大利益的行政審批事項納入審批范圍，如食品安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的審批；后者可嚴(yán)格區(qū)分審批領(lǐng)域，加強事前事中審批，保障審批有序進(jìn)行。三是加強行政審批的替代性制度建設(shè)，對不同類型的行政審批確定整體性審批的替代性制度，對不同類型的行政審批適度區(qū)別不同的替代措施。如危害控制類審批可通過法律解釋明確審批設(shè)定條件，減少多環(huán)節(jié)審批及重復(fù)審批，等等。

3.健全配套制度體系，在科學(xué)化層面取得新進(jìn)展。圍繞行政審批制度改革，一是形成審批制度改革的配套實施體系。根據(jù)推進(jìn)行政審批制度改革的主體和職權(quán)，確立不同程度的配套推進(jìn)措施，構(gòu)建上下統(tǒng)一、具體可行的配套實施體系。二是推進(jìn)不同部門的配套實施制度建設(shè)。根據(jù)審批涉及的部門，建立健全不同部門協(xié)作機制。推動不同部門間配套實施的制度建設(shè)，確保部門間審批銜接有序、高效。三是要完善配套制度建設(shè)。明確配套制度的程序、責(zé)任、適用范圍及參與主體，加強制度建設(shè)的民主化、規(guī)范化建設(shè)，做到配套制度科學(xué)、合理和有序。四是加強審批評估制度建設(shè)。對涉及面廣、關(guān)注度高、影響力大的審批，做好風(fēng)險預(yù)測、風(fēng)險評估、風(fēng)險評價，以在事前事中階段防范風(fēng)險，減少不必要的損失。

4.推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，在信息化層面取得新進(jìn)展。一是建立健全政府管理和服務(wù)電子平臺。在充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的基礎(chǔ)上，建設(shè)多功能、多元化、多模塊的電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)，統(tǒng)一信息收集、采用、歸類標(biāo)準(zhǔn)，保障信息公布及時、透明、高效，實現(xiàn)信息的交融、規(guī)范、共享。二是推進(jìn)相對集中審批模式向集中審批模式的過渡。積極探索相對集中模式與信息技術(shù)的銜接機制，促使相對集中審批模式的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，豐富行政審批事項辦理渠道，實現(xiàn)線上線下“雙平臺”協(xié)同管理和運行。

5.提高行政審批制度改革的法治化水平，在實效化層面實現(xiàn)新跨越。深化行政審批制度改革，必須將其納入法治的全過程，這不僅是轉(zhuǎn)變政府職能的內(nèi)在要求，也是建設(shè)服務(wù)型政府的前提。繼續(xù)深化行政審批制度改革，必須堅決貫徹落實黨和國家關(guān)于行政審批制度改革的部署，嚴(yán)格執(zhí)行《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定，確保行政審批制度改革法治化。同時，要完善行政許可的相關(guān)法律制度，做到立法與改革相適應(yīng)，立法和改革政策的出臺于法有據(jù)，以促進(jìn)行政審批制度改革法治化、制度化、規(guī)范化。

（責(zé)任編輯：牟春野）