楊露

城市之間競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)逼人，如今已然擴(kuò)張到省域之間，加速了“平衡發(fā)展派”的副中心城市建設(shè)。現(xiàn)在很多地方城市在規(guī)劃里都寫著，自己要發(fā)展成為省域副中心城市，似乎人們動(dòng)不動(dòng)就可以“打造”出一個(gè)新的增長極來。

問題遠(yuǎn)沒有這么簡(jiǎn)單。

當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口大量集聚在某一個(gè)城市，并且這個(gè)城市對(duì)周邊地區(qū)有輻射帶動(dòng)作用時(shí)，這個(gè)地方才能算得上是真正的區(qū)域中心，而副中心城市是在提升自身競(jìng)爭(zhēng)力獨(dú)當(dāng)一面的同時(shí)，還需要承擔(dān)主中心分離出來的功能，與主中心良性互動(dòng)。

歸根結(jié)底，經(jīng)濟(jì)說了算。

“暗戰(zhàn)”副中心城市

近日，四川省委鼓勵(lì)和支持有條件的區(qū)域中心城市爭(zhēng)創(chuàng)全省經(jīng)濟(jì)副中心。此前，綿陽曾提出定位為四川副中心城市，但現(xiàn)在7個(gè)城市，即綿陽、德陽、樂山、宜賓、瀘州、南充、達(dá)州都一同站在了起跑線上。

很多省份早已開始加快建設(shè)副中心。最早的是湖北省，“省域副中心城市”的概念就是湖北省社科院副院長秦尊文在2001年提出的。他認(rèn)為，由于湖北人多地廣、地域上東窄西寬，而省會(huì)武漢又偏于鄂東，客觀上需要在鄂西確立一個(gè)“省域副中心城市”作為省會(huì)武漢的“二傳手”。不能讓人口集中往一個(gè)中心城市跑，這會(huì)出現(xiàn)房?jī)r(jià)高、人口多等系列城市病問題。

他提出，能夠在一個(gè)省份局部地區(qū)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心帶動(dòng)作用的城市可以被定位為“省域副中心城市”。2003年8月，國務(wù)院批復(fù)的《湖北省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》將武漢定位為“省域中心城市”，將襄陽、宜昌定位為“省域副中心城市”。

此后，江西九江、贛州，河南洛陽、開封、南陽，甘肅酒泉、嘉峪關(guān)，廣東湛江、珠海、汕頭等城市分別在政府有關(guān)文件或規(guī)劃中被定位為“省域副中心城市”。

從目前全國各省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來看，凡是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，都是“雙子星”或“三足鼎立”的城市格局。比如廣東省有廣州和深圳，福建省有福州、廈門和泉州，浙江省有杭州和寧波，江蘇省有南京、蘇州和無錫，山東省有濟(jì)南、青島和煙臺(tái)。而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省份，都是省會(huì)首位度極高，一城獨(dú)大的城市布局。

那么，到底哪類城市被選作了省域副中心？在不同省份的實(shí)踐中，所選出的副中心城市標(biāo)準(zhǔn)不一。例如四川，讓七個(gè)城市經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，其他省份則未必。

秦尊文表示，“省域副中心城市，不像特大城市、大城市、中等城市、小城市的級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)，有國家統(tǒng)一的規(guī)定。一般根據(jù)各個(gè)省、市、自治區(qū)的情況來具體確定省域副中心城市，主要考慮在某一區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)、距離省會(huì)城市比較遠(yuǎn)的地方，通過建立一個(gè)副中心城市來促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)省、市、自治區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。”

問診主中心“巨無霸”難題

一座省域副中心城市是否產(chǎn)生了實(shí)際效果，可以從多方面判斷。省域副中心城市的確立，使得城市知名度提高，城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步完善，交通往往是最先發(fā)力的部分，在交通上的輻射力對(duì)周邊城市的聚合形態(tài)有著重要的影響。

根據(jù)2017年飛常準(zhǔn)大數(shù)據(jù)，綿陽南郊、珠海金灣、宜昌三峽三座機(jī)場(chǎng)的旅客吞吐量發(fā)展速度最快，如以出港運(yùn)力比較，其同比增速均超過40%，有希望成為在其各自的省域中的經(jīng)濟(jì)“副中心”。

不過僅僅看交通緊密度是不夠的，人口集聚更重要。以湖北這座最早設(shè)立省域副中心城市的省份為例，《南風(fēng)窗》記者查閱了近兩年湖北省統(tǒng)計(jì)年鑒，武漢市人口凈流入率達(dá)到了29.12%，宜昌市為4.74%，而襄陽為負(fù)數(shù)，為-5.11%。數(shù)據(jù)背后反映的趨勢(shì)就是，武漢的吸引力已逐年強(qiáng)勁起來，然而副中心城市并沒有跟上節(jié)奏。

更為關(guān)鍵的是，省域副中心城市一個(gè)重要功能就是輻射周邊。此前，三峽大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教師向云曾研究過宜昌市的經(jīng)濟(jì)輻射能力，從其數(shù)據(jù)分析的結(jié)果來看，宜昌市經(jīng)濟(jì)輻射力整體呈現(xiàn)緩慢增長趨勢(shì)。

綿陽曾提出定位為四川副中心城市，但現(xiàn)在7個(gè)城市，即綿陽、德陽、樂山、宜賓、瀘州、南充、達(dá)州都一同站在了起跑線上。

湖北省內(nèi)武漢市一城獨(dú)大的局面短期內(nèi)難以改變。早在2009年，湖北省社科院的“省域副中心城市”研究課題就明確指出，“缺乏足夠的實(shí)質(zhì)性支持”。因?yàn)橐皇≠Y源有限，宜昌既沒有武漢的城市規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也缺乏帶動(dòng)周邊市、州的手段，區(qū)域合作意識(shí)和機(jī)制尚未形成。

可見，一個(gè)省的經(jīng)濟(jì)體能支撐多少個(gè)副中心，能在多大程度上給予副中心支持。這也是省域副中心城市需要考慮協(xié)調(diào)的問題。

如果純粹通過省內(nèi)調(diào)配來建設(shè)副中心，那么便是一種零和競(jìng)爭(zhēng)游戲，它極有可能演變成“政策支持力度”下“大而全”的城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，帶來“小而散”的產(chǎn)業(yè)配置，難以形成產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢(shì)。

值得注意的是，2017年宜昌市GDP增速僅2.4%。很大原因是因?yàn)槿ツ暌荒辏瞬P(guān)閉了沿長江1公里范圍內(nèi)大量化工企業(yè)?；な且瞬匾еa(chǎn)業(yè)，宜昌市常務(wù)副市長袁衛(wèi)東說，量多但“質(zhì)”不夠高，有必要犧牲當(dāng)下速度。不過宜昌恢復(fù)得很快，到2018年上半年實(shí)現(xiàn)GDP1928.82億元，實(shí)際增長6.4%。

美國多中心城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)也值得借鑒，美國東部城市群，以紐約為核心城市，又稱為波士頓-紐約-華盛頓城市群，是世界上實(shí)力最強(qiáng)的城市群。歷史上這個(gè)城市群經(jīng)歷了多次重大調(diào)整，紐約的資本優(yōu)勢(shì)，費(fèi)城的重工業(yè)，波士頓的高科技產(chǎn)業(yè)，巴爾的摩的冶煉工業(yè)，最終城市群內(nèi)的每一座城市都形成了各自的產(chǎn)業(yè)亮點(diǎn)。

雖然每座城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)都是單一的，但放眼整個(gè)城市群，多樣化、綜合性的整體功能，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于單個(gè)城市功能的簡(jiǎn)單疊加。區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整合理，增大了城市間的互補(bǔ)性，從而增強(qiáng)了整個(gè)城市群的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性。這種思路，不妨套用到當(dāng)今中國區(qū)域副中心的規(guī)劃和建設(shè)上。

城市化下一程：減量發(fā)展

全國政協(xié)委員、北京國際城市發(fā)展研究院院長連玉明對(duì)《南風(fēng)窗》記者表示，“副中心是一個(gè)承擔(dān)了非核心功能的完整城市。衡量一個(gè)副中心的標(biāo)準(zhǔn)就是，是不是解決了主中心的問題，是不是承接了一部分功能，使得中心城市和副中心城市協(xié)調(diào)發(fā)展?！闭缟虾?、廣州不是北京的副中心一樣，民國時(shí)期的重慶卻可被稱作“陪都”，這都與城市的功能有關(guān)。

伴隨著我國城市化的快速推進(jìn)，為破解大城市病，建設(shè)副中心將成為大的主中心城市的一種必然趨勢(shì)。無論是對(duì)于省域而言的副中心城市，還是對(duì)于城市而言的副中心，在本質(zhì)上都是一樣的，都是要破解區(qū)域發(fā)展不平衡所帶來的城市問題。所以說，省域副中心城市的發(fā)展可借鑒北京在“副中心”上的規(guī)劃實(shí)踐。

副中心概念就源于北京，這種行政推動(dòng)的副中心結(jié)果，取決于采取什么樣的發(fā)展模式。早在2005年，《北京市城市總體規(guī)劃》就提出了構(gòu)建多中心的空間格局，但 “多中心”并未真正落實(shí)。

北京的問題表面上是人口過多造成的，實(shí)質(zhì)上是功能太多帶來的，這是造成“大城市病”的深層次原因。集中力量在通州建設(shè)北京城市副中心，成了疏解北京非首都功能的重要引擎。在京津冀中，北京是協(xié)同發(fā)展的核心，而通州是地處京津經(jīng)濟(jì)帶軸心和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈中的核心樞紐部位。

武漢的吸引力已逐年強(qiáng)勁起來，然而副中心城市并沒有跟上節(jié)奏。

看似打造通州作為城市副中心已毫無疑問，但如何進(jìn)一步明確通州的功能定位，實(shí)現(xiàn)主中心與副中心的有效對(duì)接是北京城市副中心建設(shè)中亟待破題的關(guān)鍵。

“對(duì)于中心城市而言，‘瘦身是為了更好地‘健體，”連玉明提出，“中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)際上就是城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，今天到了一個(gè)很重要的拐點(diǎn)：減量發(fā)展。過去一直是增量發(fā)展，就是規(guī)模上無序的擴(kuò)張。而減量發(fā)展即減功能，是中國城市未來發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)，副中心城市的設(shè)立就是為了這個(gè)目標(biāo)?！?/p>

某種意義上說，副中心不是地域的概念，而是功能的概念。沿著這個(gè)概念出發(fā)，似乎更能容易探尋到城市發(fā)展的癥結(jié)，副中心城市是為了解決主中心城市“大城市病”而生，這里所指的“大城市病”是一個(gè)宏觀的概念，是城市發(fā)展過程中最大的問題，包括區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)關(guān)系。

“大而全”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離了首都城市戰(zhàn)略定位，疏功能必須以調(diào)整、轉(zhuǎn)移和外遷北京的非首都功能為重點(diǎn)，對(duì)于這部分的規(guī)劃，北京已然有了多方面的實(shí)踐。北京構(gòu)建了一核兩翼的基本格局，城市副中心強(qiáng)調(diào)功能外移，直接的結(jié)果就是帶來城市空間重構(gòu)、產(chǎn)業(yè)重構(gòu)和功能重構(gòu)，這三個(gè)重構(gòu)將對(duì)北京產(chǎn)生功能疊加效應(yīng)。

對(duì)于通州而言，北京市公共服務(wù)副中心是其作為北京副中心的定位，此外它也是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的、完整的城市，但在建設(shè)現(xiàn)代化國際新城中會(huì)更加凸顯其公共服務(wù)的功能。本質(zhì)上，都是為主中心承擔(dān)非核心功能。

“今天，全國大多數(shù)省份都在競(jìng)爭(zhēng)建設(shè)副中心城市，有沒有一種可能性就是，以后回頭看今天很多二線城市做的事，其實(shí)是資源浪費(fèi)？”

連玉明否認(rèn)了這個(gè)猜測(cè)，“不會(huì)的，或多或少都會(huì)有些效果，至少說明主政者有了戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的觀念。副中心城市可以有好幾個(gè)，關(guān)鍵還是城市功能?！?/p>