陳征

在美國的公共外交政策版圖中，非洲大陸從來不是重點(diǎn)。但很奇怪的是，美國在全球都投入大量的公共外交資源，在非洲的反饋卻是最好的。根據(jù)皮尤研究中心2014年的調(diào)查顯示，撒哈拉以南非洲國家對美國的好感度達(dá)六成以上；而蓋勒普2011年的數(shù)據(jù)顯示，全球?qū)γ绹I(lǐng)導(dǎo)力認(rèn)可度最高的地區(qū)也是撒哈拉以南非洲，同樣達(dá)六成以上。這與美國成熟的公共外交舉措和公共外交投入有著密切關(guān)系。

美公共外交緣起戰(zhàn)爭宣傳

美國人是“公共外交”最早的踐行者。1917年，為戰(zhàn)爭宣傳需要，威爾遜總統(tǒng)成立公共信息委員會，組織拍攝了大量反德電影、印刷宣傳冊，并雇用許多“四分鐘演講員”進(jìn)行愛國主義演講。二戰(zhàn)期間，美國政府推出后來大為成功的“美國之音”。美國的“公共外交”最早脫胎于戰(zhàn)爭宣傳，含有大量贊美己方、抹黑對手的內(nèi)容，從新聞報道的內(nèi)容上看，也算不得“客觀公正”，這也是為何“美國之音”的節(jié)目在美國境內(nèi)播出屬于違法行為。

在長達(dá)近百年的發(fā)展中，美國逐漸形成以傳媒、教育文化和人員交流、對外援助、非政府組織為四大支柱，由美國國際開發(fā)總署、國務(wù)院、國防部、中央情報局、美國新聞署（1999年撤銷）五大政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的“公共外交體系”。

首先志在贏得民心

談起美國對非整體外交戰(zhàn)略，就不得不提尼克松。上世紀(jì)50年代，當(dāng)非洲各國紛紛宣布獨(dú)立時，以尼克松為代表的“懷柔派”認(rèn)為非洲具有戰(zhàn)略意義，美國不應(yīng)尋求在非建立軍事基地，而是應(yīng)先建立教育和文化關(guān)系，首先贏得民心。

在尼克松堅(jiān)持下，每一個非洲國家宣布獨(dú)立后，美國都與其建立外交關(guān)系，在當(dāng)?shù)卦O(shè)立使館。如果說冷戰(zhàn)期間，美國對蘇東國家的“公共外交”策略是廣播宣傳先行的話，那么對非洲的政策則始終是援助先行，在每一個使館里都設(shè)有國際合作署（即后來的美國國際開發(fā)總署USAID）。

在冷戰(zhàn)時期，美國對非援助項(xiàng)目的重點(diǎn)是消除蘇聯(lián)在非洲地區(qū)的影響力，所以有些國家即使沒有實(shí)行民主體制也同樣受到援助。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國政府開始強(qiáng)調(diào)受援國必須建立自由市場和擁有健康的經(jīng)濟(jì)體系，其中最激進(jìn)的措施就是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革，實(shí)現(xiàn)私有化。在美國國際開發(fā)總署要求下，自1993年以來，津巴布韋政府對農(nóng)業(yè)市場的資助減少了1.6億美元。美國開發(fā)總署還幫助坦桑尼亞維護(hù)和建設(shè)道路，但前提條件是推動私有化，到1994年，坦桑尼亞90%的道路建設(shè)合同掌握在私人企業(yè)手中。

美國政府堅(jiān)信教育水平的提高有助于非洲人民接受美國推崇的價值觀念。2002年，小布什總統(tǒng)啟動“非洲教育動議”，8年投入6億美元。通過提供獎學(xué)金和課本以及教師培訓(xùn)等方式來幫助39個撒哈拉以南非洲國家提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量，共有2300萬兒童受資助。

美國國際開發(fā)總署非常重視對疾病的防控。2003年，美國國會通過“美國領(lǐng)導(dǎo)抗?fàn)幇滩?、結(jié)核病和瘧疾法案”，全面啟動“總統(tǒng)防治艾滋病緊急援助計(jì)劃”。至2008年9月，“援助計(jì)劃”為防治艾滋病提供188億美元資金，在一定程度上遏制了艾滋病在非洲的蔓延，被譽(yù)為是“馬歇爾計(jì)劃”后最成功的對外援助。

此外，美國國際開發(fā)總署大張旗鼓地支持非洲民主化，為發(fā)生政權(quán)變化的國家提供民主與治理方面的援助。為培育公民社會，美國國際開發(fā)總署在贊比亞推行了媒體項(xiàng)目。1993-1995年，贊比亞個體記者的數(shù)量從24%上升到45%。1994年，贊比亞出現(xiàn)了第一家私營電臺。

民生援助為表，推進(jìn)“民主”為里

美國的這些援助項(xiàng)目是“民生”與“民主”兼顧，打著改善“民生”的旗幟推進(jìn)“民主”。

美國對非公共外交的一大支柱為“媒體宣傳”。1962年，美國新聞署開始進(jìn)駐非洲，建立美國之音廣播臺。進(jìn)入20世紀(jì)，美國之音在非洲的固定聽眾達(dá)2000萬，在內(nèi)羅畢、開羅、約翰內(nèi)斯堡等地設(shè)有記者站。值得注意的是，美國之音由美國政府撥款全額資助，2010財(cái)年的國會撥款大致為2.65億美元。

美國之音在非洲政治演進(jìn)中扮演了重要角色。1993年，美國之音在馬拉維開設(shè)了Cinyanja語特別節(jié)目，每周15分鐘。這檔節(jié)目在馬拉維全民公投采用多黨制政體中起了重大作用。2011年7月9日，南蘇丹共和國正式從北部分離而后建國。這一過程中，美國之音成為了最重要的信息渠道。

美國對非公共外交的另一大支柱是教育文化和人文交流。1948年，美國啟動國際訪問者項(xiàng)目。該項(xiàng)目將有潛力成為領(lǐng)袖的外國人帶到美國。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，參加該項(xiàng)目的撒哈拉以南非洲國家領(lǐng)袖有39名。

此外，美國的公共外交還非常注意與英語學(xué)習(xí)的“剛需”相結(jié)合。通過提供學(xué)習(xí)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)價值觀念的傳播。1985年，美國新聞署與麥克米倫出版公司簽訂協(xié)議，由該公司為非英語國家制作一套英語學(xué)習(xí)多媒體教材，這就是大名鼎鼎的《走遍美國》。

美國在非洲最有名的非政府組織是成立于1961年的和平隊(duì)。其自創(chuàng)立之日起就有直通白宮的聯(lián)絡(luò)員，隊(duì)員從美國政府那里領(lǐng)取津貼和往返路費(fèi)，不向所服務(wù)的國家收取費(fèi)用。2011年，和平隊(duì)的總?cè)藬?shù)為9095人，其中駐非成員占所有和平隊(duì)成員的39%。

1983年，美國國會批準(zhǔn)“民主項(xiàng)目”提案，建立“全國民主基金會”。該基金雖名為私有、非營利性、無黨派、非政府，但是其99%的經(jīng)費(fèi)靠美國國會撥款。也就是說，其他國家的民主人士從美國民間組織處獲得經(jīng)費(fèi)，美國民間組織從全國民主基金會獲得經(jīng)費(fèi)，全國民主基金會從政府獲得經(jīng)費(fèi)。

美國政府沒有直接給予其他國家反政府的民主人士提供支持，這樣就沒有開罪外國政府，又達(dá)到了“輸出民主”的目的，是其公共外交的一大發(fā)明。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國一度減少對非援助，也裁撤了專門從事公共外交的政府機(jī)構(gòu)“美國新聞署”。但“9·11”事件后，小布什政府重新認(rèn)識到公共外交的重要作用，因此又加大對非工作的力度，美國對非洲的公共外交投入在小布什和奧巴馬時期近翻倍。

但2017年以來，非洲人對美國的好感度下降得有些厲害。今年初特朗普公開稱一些非洲國家為“爛國”，引發(fā)55個非洲國家的集體抗議，損耗了美國在非洲的“歷史資本”。但其長久經(jīng)營所保留的歷史和現(xiàn)實(shí)影響力依然值得充分注意，其在非洲的成功與失敗應(yīng)是一面“鏡子”?！?/p>

（作者是太和智庫研究員，北京外國語大學(xué)亞太經(jīng)合組織研究中心執(zhí)行主任）