文 中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院城市交通研究分院 戴繼鋒

從交通規(guī)劃的角度來看，構(gòu)建“新型城鎮(zhèn)化”發(fā)展之路，需要扭轉(zhuǎn)“以車為本”的思路，建立“以人為本”的理念，讓人的出行更加便捷，有活力。實現(xiàn)這樣的初心和目標(biāo)，在管理上需要從“交通管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬C合治理”。那么，如何才能從“自上而下的管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸喾絽⑴c的共治”的格局？

交通初心：交通發(fā)展的初衷探求與現(xiàn)實挑戰(zhàn)

交通的初心是什么？先回顧下歷史，改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展多數(shù)是以大量消耗土地資源來支撐的。以蘇州市為例，僅僅從1996年到2004年中心城區(qū)用地范圍就增長了2.5倍，而蘇州的情況在全國來說并不是特例，目前上海、深圳等大城市已經(jīng)面臨著新增城市建設(shè)用地為零的境況。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化路徑對土地資源的消耗是巨大的，正因如此，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路無法維繼。所以我國現(xiàn)在提出新型城鎮(zhèn)化，不能再沿著無節(jié)制土地資源消耗的老路走下去了。

日本的橫濱市（Yokohama）在快速城鎮(zhèn)化的過程中，也出現(xiàn)了過度依賴土地資源消耗的情況。比如日本橫濱1951年城鎮(zhèn)化和機動化開始快速發(fā)展時，仍然是很美麗的一個城市，而到了1994年，橫濱的城鎮(zhèn)化接近成熟的時候，土地資源也被大量的消耗（圖1 為日本橫濱建設(shè)用地演變歷程）。國內(nèi)外很多城市的發(fā)展經(jīng)驗教訓(xùn)說明，傳統(tǒng)的依靠土地資源消耗的城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)走不通，因此我國要走新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路上，城市主導(dǎo)的交通模式將會起到關(guān)鍵的作用。

圖1 日本橫濱建設(shè)用地發(fā)展歷程

過去20多年過度關(guān)注小汽車發(fā)展需求

我們對國內(nèi)290多個地級市梳理，發(fā)現(xiàn)57%的城市建設(shè)了環(huán)路或者利用既有道路構(gòu)建了環(huán)路的結(jié)構(gòu)，而沒有規(guī)劃建設(shè)環(huán)路的城市主要是因為周邊有山、河流或湖泊。如蘭州兩邊是山，城市空間是狹長型的，規(guī)劃環(huán)路就沒有了意義，西寧是十字型的空間結(jié)構(gòu)，也沒辦法規(guī)劃環(huán)路。而大多數(shù)地處平原有條件規(guī)劃環(huán)路的城市，基本上都規(guī)劃建設(shè)了環(huán)路加放射形的道路網(wǎng)。我們做過一些理論研究，環(huán)路加放射的道路形態(tài)，小汽車的可達性和服務(wù)水平是最高的，對小汽車而言是最方便的。而公交車、自行車大多數(shù)情況下就要一圈一圈繞行，很不方便。

在國外也有類似的情況，例如美國波士頓，1895年大概有400個路口、270個街區(qū)，經(jīng)過一百多年的發(fā)展，2/3的路口和2/3的街區(qū)消失了（如圖2所示）。就是因為完全適應(yīng)了機動車的發(fā)展，使得人性化的尺度和人性化街區(qū)機理全面喪失。

圖2 波士頓市街區(qū)尺度的變遷

盡管在過去的幾十年時間內(nèi)，我國城市交通也更關(guān)注小汽車的需求，但事實上還沒有達到波士頓等城市的程度，因此在當(dāng)前的時間點上我國還有很多修正發(fā)展方向的機會。我們選取了北京老城區(qū)一塊約9平方公里范圍的區(qū)域為例（圖3），這塊區(qū)域包括很多街巷小路以及里弄等等，這些路既不在交通管理的視野之內(nèi)，也不在市政設(shè)計的范圍之內(nèi)。但是通過整理發(fā)現(xiàn)這塊區(qū)域路網(wǎng)（含街巷、小路在內(nèi)）的密度高達21公里/平方公里，而中央城市工作會議提出的要求是8公里/平方公里。我國多數(shù)城市的老城區(qū)內(nèi)還有大量這樣的街巷里弄沒有得到足夠重視。如果把它們利用好了，有的可能只要鋪一下地面，有的或許只需要安裝一盞路燈，或稍微把電線桿挪一個位置，就能給步行、自行車提供一個很好的通道。如果回到這樣的機理上去組織交通，很多問題就能化解。

圖3 北京老城區(qū)內(nèi)一塊約9平方公里范圍的通道情況（來源：北京工業(yè)大學(xué) 熊文；北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院 李偉）

交通設(shè)施普遍存在細節(jié)設(shè)計缺失問題嚴重影響人性化交通發(fā)展

如圖4所示，在同一個位置，站在正常過馬路的位置上看不到信號燈。其實只要把信號燈從斑馬線的一端挪到另外一端，歪著身子扭著頭才能看到信號燈的局面就會化解。

圖4 站在正常過馬路的位置上看不到信號燈

還有一些標(biāo)志的問題，如圖5所示的道路到底能不能停車？外國人看到圖6中這個標(biāo)志上的英文內(nèi)容到底該不該在通道內(nèi)停留？

圖5 存在問題的交通標(biāo)志

圖6 外國人不知道此通道是該走還是該停留

如圖7所示，行人過街后要去濱江公園必須要跨越一個1米左右的高臺，究其原因，道路邊線到對面的江邊是由公園綠化人員設(shè)計，而道路邊線以內(nèi)是由道路工程人員設(shè)計，這兩個群體沒有交集，導(dǎo)致了行人通過斑馬線后不能順利進入濱江公園。

圖7行人通過斑馬線后不能順利進入公園

如圖8所示，在規(guī)劃設(shè)計階段，沒有把雨水口和公交車站分開設(shè)置，一旦下雨公交站就是積雨最嚴重的地方。

圖8 一旦下雨積水，乘客在公交站無法上車

如圖9所示，為了增加一個車位，把一棵幾十年的樹砍了，到底值不值得？是要考慮的。

上述這些問題讓我們不得不反思，在當(dāng)前階段，城市交通發(fā)展的初心是什么？城市交通應(yīng)該回歸到本源問題上來探討如何發(fā)展的問題。長期以來，我國更多的關(guān)注小汽車的需求，而對行人的需求關(guān)注不夠。現(xiàn)在要在時空資源的分配上扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的以機動車為主的思路，建立向步行和自行車交通傾斜的理念，因為只有人的出行、貨物運輸更便捷、更順暢、更有活力，才是交通發(fā)展的初心。面對現(xiàn)階段交通領(lǐng)域發(fā)展不平衡、不充分的情況，必須要不忘初心，要回到人本身的需求，實現(xiàn)“以車為本”向“以人為本”的轉(zhuǎn)變。

路徑思考：從“交通管理”到“綜合治理”

長期以來，我國城市交通規(guī)建管的機制是規(guī)劃、建設(shè)做好以后，移交給交通管理，然后由交通管理部門面向社會公眾。這是基于設(shè)施建設(shè)流程建立的機制，在相當(dāng)時期內(nèi)滿足了設(shè)施建設(shè)的要求。但是在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，城市交通發(fā)展更多地強調(diào)為人的出行服務(wù)，以人的需求為核心來理順城市交通協(xié)調(diào)機制，因此需要對現(xiàn)有工作機制進行完善和優(yōu)化，而不是所有交通問題都集中在交通管理部門面向公眾。要改變這種局面，就必須改變從上到下的交通管理模式，要把規(guī)劃、建設(shè)、管理一體化，形成一個平臺，共同面向社會公眾。交通擁堵不是某一個人、某一個部門或者某一個集體能夠單獨解決的，必須要政府、企業(yè)和公眾達成共識、進行共治?，F(xiàn)在的機制完善方向應(yīng)該從交通管理走向綜合治理，而綜合治理不僅僅是技術(shù)問題，更多的是要從機制上形成一個多方參與共治的系統(tǒng)。

“完整街道理念”是從交通管理走向綜合治理的典型代表

以三亞解放路完整街道改造為例（圖10），對這條街道改造的時候，規(guī)劃的是U字形街道空間，不是只改造道路，而是將建筑立面也一塊考慮起來，決策方面涉及到交通、市政、建筑、文化、管理、運營等多個部門，技術(shù)方面也包括4大類18個種類，幾十個小類的要素。因為涉及如此大量的協(xié)調(diào)部門和技術(shù)要素，需要構(gòu)建一種機制，在道路改造沒實施之前，規(guī)劃、建設(shè)、管理、運營等多個機構(gòu)一起討論，并形成了最終方案。把很多細節(jié)問題，交通管理的要求、訴求，納入到前期的規(guī)劃設(shè)計階段，最后建設(shè)或改造的街道、道路才能夠盡可能的滿足多方需求。實際上是相當(dāng)于把實施完成后道路交通可能會遇到的問題前置，在圖紙階段予以解決和完善，把大量的矛盾和協(xié)調(diào)工作“從地面轉(zhuǎn)移到紙面”。

圖10 三亞市解放路示范段綜合整治

緣石半徑和綠化種植是完整街道中與交通管理最緊密的兩個關(guān)鍵話題

一是路緣石半徑的問題。目前我國標(biāo)準規(guī)范中規(guī)定的路緣石半徑過大，從人性化交通的視角考慮，國內(nèi)很多學(xué)者已經(jīng)開始呼吁降低路緣石半徑，尤其是在中心城區(qū)范圍內(nèi)顯得越來越有必要。為了更好的確定路緣石半徑大小，我們開展了專門的試驗，選用轉(zhuǎn)彎半徑最大的公交車輛，在實驗場地四個角的轉(zhuǎn)彎半徑分別設(shè)置為不同的數(shù)值（如圖11所示），挑選專業(yè)司機開車通過，記錄車輛轉(zhuǎn)彎速度，并用無人機拍攝車輛軌跡，最后發(fā)現(xiàn)了兩個很重要的結(jié)論：

第一，盡管車輛進入彎道的最大、最小車速相差很大，但進入彎道的平均速度基本一致，大概為20km/h左右；轉(zhuǎn)彎平均速度在15km/h。這與原來相關(guān)規(guī)范規(guī)定的35km/h的轉(zhuǎn)彎速度有偏差（表1為原有規(guī)定）；

第二，根據(jù)實驗車輛的轉(zhuǎn)彎軌跡記錄來看，當(dāng)轉(zhuǎn)彎半徑為5m時，車頭會侵入臨近車道，為8m時，車頭少部分侵入臨近車道，而在10m、15m、20m情況下，車輛轉(zhuǎn)彎對其他車道均無影響，而這與現(xiàn)有國標(biāo)規(guī)定相比有大幅度降低。

因此結(jié)合上述兩個試驗結(jié)論，建議至少在人流高度集中的片區(qū)，改變原有規(guī)范中規(guī)定的緣石半徑設(shè)置規(guī)定，按照20公里/小時的速度要求轉(zhuǎn)彎，同時進一步降低緣石半徑數(shù)值（見表2）。

圖11 實驗車輛沿場地繞圈行駛，場地每個角設(shè)置不同的半徑

表1 路緣石轉(zhuǎn)彎半徑現(xiàn)有規(guī)定

表2 根據(jù)實驗數(shù)據(jù)得出的路緣石半徑建議值

二是交叉口行道樹種植的問題。如圖14所示，這條路為了增加一條不常用的右轉(zhuǎn)車道，把交叉口的行道樹都砍掉了，在北方炎熱的夏天，人都躲在遠處的林蔭處，而不是在斑馬線前等紅燈，當(dāng)綠燈亮起，自行車交通流以非?？斓乃俣韧ㄟ^交叉口，會帶來一定的交通事故隱患。根據(jù)北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院李偉提供的數(shù)據(jù)，騎車人最渴望政府解決的問題中，“林蔭道”列第二位。

圖12 過斑馬線的人躲在遠處的林蔭處，而不是在斑馬線前等候（來源：北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院 李偉）

把林蔭延續(xù)到交叉口，營造良好的步行、自行車的條件，是交通初心以人為本的體現(xiàn)。而很多地方之所以把路口林蔭取消，是因為遮擋視線的原因，尤其很多人誤解了《GB 50647-2011城市道路交叉口規(guī)劃規(guī)范》中關(guān)于“視距三角形”的規(guī)定。規(guī)范原文是：“視距三角形范圍內(nèi)不得布設(shè)高出路面標(biāo)高1米且影響駕駛?cè)艘暰€的物體”，這個規(guī)定的準確理解是：對于高出地面1米，但是不影響駕駛?cè)艘暰€的物體，是可以布置在視距三角形范圍內(nèi)的（見圖13）。因此《CJJ75-97城市道路交叉口規(guī)劃規(guī)范》4.2.4條給出了更加具體的規(guī)定，即：在道路交叉口視距三角形范圍內(nèi)，行道樹綠帶應(yīng)采用通透式配置。交叉口處行道樹種植的通透式配置要求，已經(jīng)考慮了安全視距要求。只要樹冠高出路面以上，樹木間距拉開，完全可以滿足停車視距的要求。因此在道路交叉口范圍內(nèi)宜種植行道樹，且行道樹應(yīng)采用通透式配置，選擇分叉點較高的喬木，間距大于4m，不得影響駕駛?cè)艘暰€。

圖13 平面交叉口視距三角形

圖14 行道樹綠帶應(yīng)采用通透式配置

鏈接：堅持以人為本的交通發(fā)展理念

把城市交通規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好，有利于轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，有利于塑造城市特色風(fēng)貌，有利于著力提升城市環(huán)境質(zhì)量，有利于創(chuàng)新城市管理服務(wù)，對促進以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，建設(shè)美麗中國具有重要現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。

針對城市規(guī)劃建設(shè)管理中存在的突出問題，要加強以下幾方面工作：一是，重視規(guī)劃的前瞻性，明確遠景年交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)人口保障系數(shù)。要扭轉(zhuǎn)以往交通規(guī)劃對人口規(guī)模過于保守的狀況，要提前研判，充分考慮安全性、彈性和一定保障系數(shù)來配置交通基礎(chǔ)設(shè)施，避免以往軌道交通新線開通就出現(xiàn)能力不足的問題；二是，重視規(guī)劃的嚴肅性，建立“多規(guī)融合”機制。在總規(guī)階段，加強交通與城市人口、經(jīng)濟社會、空間結(jié)構(gòu)、土地利用、環(huán)境保護等規(guī)劃在各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)相互銜接、協(xié)調(diào)發(fā)展，改變交通發(fā)展被動適應(yīng)城市發(fā)展模式；在控制性詳細規(guī)劃階段，建立交通與土地使用規(guī)劃協(xié)調(diào)評價機制，將交通承載力作為城市發(fā)展的約束條件之一，在時間和空間上合理配置土地使用與交通設(shè)施建設(shè)時序；三是，重視規(guī)劃的強制性，完善規(guī)劃調(diào)整論證機制。在建設(shè)和管理環(huán)節(jié)，必須嚴格執(zhí)行經(jīng)依法批準的城市規(guī)劃，加強監(jiān)管，改革創(chuàng)新政策保障機制，切實保障規(guī)劃目標(biāo)的有序?qū)嵤?，要避免以往建設(shè)項目因投資、用地、工期等原因調(diào)整規(guī)劃情況發(fā)生；四是，重視規(guī)劃的公開性，建立規(guī)劃協(xié)商機制。構(gòu)建規(guī)劃管理決策信息平臺，完善社會公眾參與規(guī)劃協(xié)商機制，利用多種途徑實現(xiàn)政府管理服務(wù)與廣大市民需求的溝通渠道暢通、便捷、有序、和諧，加強規(guī)劃實施的社會監(jiān)督；五是，重視規(guī)劃的實施性，建立規(guī)劃追責(zé)機制。針對規(guī)劃制定和規(guī)劃實施兩個方面，建立市、區(qū)兩級政府責(zé)權(quán)利關(guān)系，理順交通、發(fā)改、規(guī)劃、國土、住建等部門之間職責(zé)關(guān)系，重點要解決規(guī)劃實施主體不明確、時序不統(tǒng)一等問題。