袁建勝

從55萬所到10.64萬所，是鄉(xiāng)村學校經歷的現(xiàn)實。

根據(jù)教育部和東北師范大學農村教育研究所公布的數(shù)字，2000年到2010年，全國農村小學數(shù)量減少了一半，2010年至今，這個數(shù)字又減少了一半還多。

事情還未結束。從2017年7月開始的半年時間里，河南鹿邑縣和淮陽縣拆掉了50所農村學校（含幼兒園）。2018年3月在浙江永嘉縣發(fā)動的“校網(wǎng)優(yōu)化”運動中，半年內又將關閉45所學校，未來三年內共將關閉78所。

公辦與民辦之間尷尬的互動，政府行動與村民需求之間的錯位，指向同一個困境：不只是教育經費投入效率低下的問題，原有教育財政投入政策體系和方式的紅利逐漸耗盡，當務之急是面對新的基本問題，建立新的基礎機制來激發(fā)新的供給側資源。

漸次消失的村校

自己的學校被河南鹿邑縣政府以“違法占地”為由強行拆除之前，劉金梅沒想過，會和政府以這種方式對話。

5月28日，河南鹿邑縣玄武鎮(zhèn)第一幼兒園園長劉金梅，申請撤銷鹿邑縣政府于2017年12月31日作出的《行政強制拆除公告》一案，在周口市中級法院開庭。

當?shù)卣畬Υ私涷炓膊回S富，庭審時，面對原告律師“2017年12月31日下達強拆通知單，為何在2017年12月17日，就對該幼兒園房屋實施了強拆”這樣的問題，代表縣政府出庭的玄武鎮(zhèn)黨委副書記王東升以及代理律師的回應是：政府沒有做這樣的事，是他們自己拆的。

旁聽席一片低聲哄笑。

兩天后，這所在舊園區(qū)堅持辦學的幼兒園的節(jié)目《少年中國》，經過層層選拔，入圍該縣縣委宣傳部和教體局聯(lián)合舉辦的“慶六一”大型文藝演出。劉金梅介紹，去年9月，鹿邑縣原食藥監(jiān)局還聯(lián)合教育體育局，給她的新園區(qū)頒發(fā)過“示范學校食堂”稱號。

如今這片新園區(qū)，只剩下一棵棕櫚樹，它和鹿邑縣、淮陽縣的49所學校一起，半年之內都消失了。附近的一位朱姓村民不明白，為何一所剛建好不久，有300多個孩子的幼兒園說拆就拆了：“我嫁到這里30年了，這里一直是條排污溝，什么時候變成耕地了？”

這位村民的丈夫和兒子、兒媳都在外打工，自己在家?guī)O子、孫女，孫子本來在這個幼兒園入學很方便，孫女也愛到幼兒園里玩，對幼兒園被拆，她表示不滿：“難道只有城里人才能上好學校嗎？”

劉金梅一直沒放棄和政府溝通，無論從硬件設施還是教學管理，她對自己幼兒園是鎮(zhèn)上最佳一直保持自信，在法庭上，她提交了周邊眾多村民對該幼兒園的評價作為證據(jù)?！罢舱J為我做得好，可為什么以這種方式處理呢？”劉金梅說。

鹿邑縣教體局分管民辦學校工作的主任科員肖文生對《財經》記者表示，強拆劉金梅幼兒園及該縣其他民辦學校是縣里一次執(zhí)法行動，本身跟教育工作沒有直接關系，教體局并沒有參與決策的權限，任務只是配合政府其他部門工作，解決被拆學校學生的分流問題。

劉金梅堅持通過民間投入的方式，為當?shù)靥峁┙逃a品。只是她個人的追求難以與縣政府的“大局”與工作邏輯對接和平衡，即使全縣的教育工作，也只是當?shù)匦姓w系的一部分。

北京師范大學教育學部教授鄭新蓉在5月21日21世紀教育研究院舉辦的“鄉(xiāng)村教育未來怎么辦？”研討會上，點出其中的關鍵：“這么多年來，都是縣級政府在做鄉(xiāng)村學校的布局，教育肯定是與其他各種所謂經濟發(fā)展的要素疊加起來的，并非只關注教育?！?/p>

劉金梅也曾試圖在行政執(zhí)法框架下與政府對話：新園區(qū)是該鎮(zhèn)土地管理所所長指定的建設用地，給鎮(zhèn)上補交過“罰款”，興建校舍歷時數(shù)月，距離鎮(zhèn)政府只有幾公里，如果涉嫌違法占地，為何早不執(zhí)法，卻等幼兒園開辦之后進行強拆呢？

劉金梅沒有得到具體的解釋，因而寄希望于法庭最后的判決。6月4日，河南周口市中級法院以強拆公告“對原告合法權益明顯不產生實際影響”為由，下達了駁回起訴的裁定書。劉金梅繼續(xù)提起行政訴訟，要求法院裁定鹿邑縣玄武鎮(zhèn)政府強拆行為違法，河南周口市中級法院受理此案并于7月9日開庭。

在教育管理部門的工作邏輯中，劉金梅和其他同行者也很尷尬。據(jù)肖文生介紹，近年來鹿邑縣教育工作的主線是加強公辦教育水平，規(guī)范民辦教育發(fā)展——“淘汰一批、規(guī)范一批、鼓勵一批”?！拔覀冞@里民辦學校的發(fā)展有其歷史背景，當年在‘普九階段，地方政府財政不足，專門出臺政策鼓勵民辦教育，但公辦教育應該是主體，民辦只是補充。”肖文生說。

肖文生一再強調，此次“拆校事件”并不代表當?shù)亟逃结樀霓D向，對民辦教育的辦學積極性也沒有影響，政府對公辦、民辦一視同仁。但他也表示，即使沒有民間力量加入，公辦體系也完全有能力辦好鄉(xiāng)村教育。

從數(shù)字上看，這只是鹿邑縣教體局的目標，從在校人數(shù)上看，目前民辦學校在玄武鎮(zhèn)仍是主力。

玄武鎮(zhèn)承擔教育管理職能的中心校校長陳明廣介紹：全鎮(zhèn)有3周歲以上適齡兒童6400多人，總人數(shù)近年來沒有明顯變化，公辦義務教育階段學校28所（含附設幼兒園），民辦學校9所（含幼兒園），2014年至今公辦學校在校人數(shù)迅速增長，翻了近一番，接近3000人，仍然不到總數(shù)的一半。

公辦教育的規(guī)模正在擴大，在劉金梅的幼園兒建設和被拆的同時，玄武鎮(zhèn)有4所公辦寄宿制學校在建。

劉金梅走上法庭前不到一個月，家在千里之外的浙江省溫州市永嘉縣花坦鄉(xiāng)石公田村67歲的朱大哥，也和河南的那位朱姓村民一樣，為了相似的遭遇生氣——5月3日，他的孫女走路上學只需要5分鐘的石公田小學突然關閉，所有學生只能坐公交車去大約6公里之外的花坦中心小學上學。

與鹿邑縣不同，永嘉縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并沒有民辦學校，更為不同的是，該縣教育局組織和執(zhí)行力很強，可以充分調動其他部門協(xié)同配合開展一場優(yōu)化行動。按照當?shù)匚募?，永嘉縣教育局2017年12月開始摸底調查，三個月后宣傳發(fā)動，計劃三年內優(yōu)化（合并）學校78所，最初半年就會有45所鄉(xiāng)村學校消失，學生改到中心學校去上課。

石公田小學只是其中一所。

讓朱大哥不滿的是，之前政府來村里調研時，并沒有透露學校被合并具體日期，5月4日下午，“公示”悄然出現(xiàn)于村委會門口信息公開欄，他就在村委會任職，下班時候才發(fā)現(xiàn)，而撤并行動在前一天就開始了。

5月2日，國務院公布《關于全面加強鄉(xiāng)村小規(guī)模學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校建設的指導意見》（下稱《指導意見》），其中規(guī)定：“原則上小學1-3年級學生不寄宿，就近走讀上學，路途時間一般不超過半小時；4-6年級學生以走讀為主，在住宿、生活、交通、安全等有保障的前提下可適當寄宿，具體由縣級人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H確定。”

石公田小學低調的合并行動，在永嘉縣教育局副局長朱旭東、瞿曉敏口中，有著統(tǒng)一表達：此次優(yōu)化行動基于農村打工人員向外部流動，生源越來越少的現(xiàn)實情況，應群眾要求，對鄉(xiāng)村學校施行就近合并和優(yōu)化，通過集中辦學的方式提升鄉(xiāng)村教育水平。

朱大哥當天就帶領幾位家長到縣教育局，要求石公田小學恢復辦學。在他看來，公交車并非專用校車，也沒有老師專門組織，每天乘公交車上下學并不安全，而且已經發(fā)生公交車不準點、漏接孩子等問題?！叭绻褜W校遷走，那讓我們的孩子去甌北鎮(zhèn)吧，我們跟著過去還能做點小生意賺錢，去花坦做什么呢？我們在那里連田都沒得種。孩子在本村上學，還能幫我照顧一下躺在床上的老伴兒?！敝齑蟾缯f。他所說的甌北鎮(zhèn)，是永嘉縣最南部的一個鎮(zhèn)，與溫州市區(qū)隔江相望，經濟發(fā)達，是永嘉縣財政收入的主要來源。

錯位的供需

作為“撤點并?！钡慕Y果，全國范圍內的鄉(xiāng)村學校呈現(xiàn)出向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中的格局，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校的校長負責管理區(qū)域內的村級學校，或將村級學校直接劃為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校的校區(qū)。

《財經》記者到達永嘉縣鶴盛鎮(zhèn)中心小學巖峰校區(qū)時，這所學校還在。按照計劃，這里的40多個孩子將被合并至鶴盛鎮(zhèn)中心小學入學。巖峰校區(qū)對面是一條峽谷中的河流，村子在大約600米的兩岸向翠綠的山上延展。巖峰村坐落在1988年就被批準的國家級風景名勝區(qū)的邊緣，距離核心景觀石桅巖大約6公里，山野中的村子安靜祥和。

一位谷姓村民對《財經》記者說，巖峰村之前是沒有學校的，孩子們在各姓祠堂里讀書，上世紀70年代孩子越來越多，村民集資蓋了這所學校，本來是平房，去年才加蓋了二樓?，F(xiàn)在村子里1000多人，人均兩分耕地，大多撂荒，在外打工的村民超過90%，帶走了大部分的適齡兒童，帶不走的就留在村子里讓老人照顧，這所小學里大多是寄宿生，來自本村和周邊幾個村子。

學校合并之后，在這里上學的孩子要么被父母帶到打工或經商地入學，要么到15公里外的鶴盛鎮(zhèn)中心小學繼續(xù)寄宿，年齡太小的，家里只好安排一位老人跟去鎮(zhèn)上租房了?！安环奖?，可沒辦法呀，要給他們燒飯吃哩?！鄙鲜龃迕裾f。

永嘉縣教育局對反對者的回應是，此次校網(wǎng)優(yōu)化行動觸及某些人的利益，但他們也沒有明確表示“某些人”是誰，但在碧蓮鎮(zhèn)小巨村，“某些人”就明確得多。

小巨村村民湯時久今年84歲，1955年開始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作直至退休，做過副鎮(zhèn)長，很清楚如何與政府對話。他撰寫了報告，拿著國務院的《指導意見》，收集了數(shù)百位學生、家長及村民的簽名，帶隊到教育局提出了很具體的請求：依照現(xiàn)實條件和國務院的規(guī)定，至少保留小巨村小學1-3年級。

與巖峰村、石公田村一樣，小巨村“空心化”現(xiàn)象也很嚴重，絕大多數(shù)青壯年都會外出打工、經商，其中大多數(shù)傾向于孩子隨遷，村子里有100多位適齡兒童，留在村里小學就讀的大約占三分之一，其中也包括湯時久的孫輩。

同樣的問題是，無法流向城鎮(zhèn)的兒童，有大概率會“滯留”在村子，不同意并校的村民，大多屬于此類情形，他們并不否認新建學校硬件設施更好、老師更多，但他們更愿意就近入學。

永嘉縣教育局此次“校網(wǎng)優(yōu)化”行動，無疑會提升管理效率和辦學水平，但它和村民的教育需求出現(xiàn)錯位。

湖北省咸寧市咸安區(qū)教育局副局長何紅輝對其中的矛盾深有體會，在21世紀第一個十年中的“撤點并?！边\動中，咸安區(qū)陸續(xù)撤掉所有的偏遠鄉(xiāng)村教學點，引起村民的意見反彈，其中一個村堅決要求恢復辦學，家長也帶著眾多村民的聯(lián)名信到縣教育局，何紅輝帶隊去調研，最終恢復了那個村全部六個年級的“完全小學”。

在當?shù)剡@也不是個例，2012年后咸安區(qū)總共恢復了10個教學點，但在最近幾年里，其中一半的教學點，再一次消亡。

“再次消亡的，是村子里完全沒有適齡兒童了。對教育管理部門來說，撤點并校確實有它的好處，負面后果是會加重無法自然流向城鎮(zhèn)的村民的負擔?！?何紅輝說。

在何紅輝看來，農村人口陸續(xù)向城鎮(zhèn)流動是大勢所趨，但它總是一個漸進的過程，對仍生活在農村的人們來說，有必要保留部分鄉(xiāng)村學校并保證質量，仍然是管理部門的重要工作。

咸安區(qū)的解決方案是，根據(jù)實際需求，專門投入資金維修教學點校舍和安排招聘教師入駐，通過支持中心學校師資去教學點加課（音樂、美術、體育），或利用現(xiàn)代教育技術進行遠程授課，提升教學點的教育水平。

“鄉(xiāng)村學齡兒童向縣、鎮(zhèn)集中，學校數(shù)量減少，是鄉(xiāng)村教育全局性的變化，這既是縣域‘撤點并校過程中整合教育資源的結果，也反映出城鎮(zhèn)化的客觀背景和趨勢?！睎|北師范大學鄉(xiāng)村教育研究所教授劉善槐對《財經》記者說，無論管理部門如何優(yōu)化，最終都是多維價值博弈的結果，各個縣情況千變萬化，很難有統(tǒng)一的最優(yōu)選擇。

劉善槐所說的多維價值，主要包含效率、質量和需求三個方面，管理部門考慮最多的通常是高效投入以及利用資源，辦學者更關注如何提升質量，受教育的權利則是家長和學生的基本需求，最好的情況當然是在家門口接受高質量的教育，但鄉(xiāng)村學校布局分散和資金使用、高效管理之間，存在著基本的矛盾。

在劉善槐看來，建立各利益相關方協(xié)商和互動的機制很重要，首先包括“底線條件”，不能損害公民受教育的基本權利；其次是充分溝通和引導，讓村民順暢接受真正有條件也有利于提高鄉(xiāng)村教育質量的方案；第三是撤并的過程應該符合相關程序。

錢不是最大的問題

“（在校人數(shù)）沒什么可比性吧。”河南省淮陽縣齊老鄉(xiāng)小白鴿幼兒園園長陳大東介紹：“（被拆之前）算上小學，我們這里在校生曾經超過1000人，村里另外一所公辦學校在校生也就100多人?！?/p>

淮陽縣民辦學校的舉辦者認為，政府此次拆校行動令人不解，盡管違法占地名單上的單位分屬不同行業(yè)，但被拆除的只有民辦學校。

淮陽縣齊老鄉(xiāng)乾豐雙語學校是該縣最后一所被拆除的民辦學校，讓校長吳海郁悶的是，本來他只需要拆除1畝多地的“違章建筑”，結果鄉(xiāng)里把他隔壁洗浴中心“違法占地”4畝多地的停車場也算在學校頭上，不僅幼兒園部分全部拆光，小學部分也只剩一座教學樓?！耙鹁蛻撘灰曂?，為什么要選擇性執(zhí)法呢？”吳海說。

齊老鄉(xiāng)一位不愿具名的鄉(xiāng)干部也表示無法理解縣政府的行為邏輯，他估算淮陽縣此次強拆行動耗費數(shù)百萬元，給被拆學校也造成相應的損失，結果是得到了幾十畝短時間內無法復耕的土地。

河南淮陽縣政府不差錢，浙江永嘉縣也是如此，該縣教育局副局長朱旭東介紹，永嘉縣將教育作為民生領域的頭等大事，去年縣財政收入加上轉移支付所得共計約40億元，其中有大約一半用于教育發(fā)展。

即使是在偏遠山區(qū)的村落里，永嘉縣鄉(xiāng)村學校的硬件和師資力量也很充足，鎮(zhèn)上的中心小學教室、宿舍、餐廳、圖書館等各類設施齊全，從外觀上看來，已與城市里的學校差別不大。

在何紅輝看來，錢已不是辦好鄉(xiāng)村教育的核心問題，滿足鄉(xiāng)村教育的基本需求并提升水平，讓老百姓滿意才是。曾在江西弋陽縣做過五年教育局局長的方華也有類似觀點，他在前述研討會上表示，該縣農村小學在校生人數(shù)增長率是縣城學校的2倍，初中是5倍，出現(xiàn)了赴城鎮(zhèn)讀書向農村學校讀書回流現(xiàn)象。

“教育局局長希望辦好鄉(xiāng)村學校嗎？點多面廣容易出安全問題；老師希望辦好鄉(xiāng)村學校嗎？辦好了他們就要待在鄉(xiāng)村，進不了城?，F(xiàn)在的資源真的不能辦好教育嗎？大家把這個問題想通，才能夠好心辦好事?！狈饺A說。

浙江大學教授吳華在接受《財經》記者采訪時表示，河南拆校行動的直接原因是違法占地，折射的卻是公辦與民辦之間的矛盾和競爭，更深層反映的是教育投入的使用效率問題。

吳華曾在全國范圍內做過測算，民辦教育只用了1%的教育投入，卻承擔起近20%的任務，河南淮陽、鹿邑就很典型，民辦學校在鄉(xiāng)村教育領域，比公辦學校表現(xiàn)還要突出。

在吳華看來，河南民辦學校的遭遇也反映出當?shù)卣仓卫硭降拖潞头梢庾R淡薄的狀況，依照新修訂的《民辦教育促進法》，當?shù)卣袟l件設計出民辦與公辦資源良性互動的機制，以發(fā)揮民辦學校的積極性，但他們選擇了完全相反的做法，損害了民辦學校的積極性，也不利于鄉(xiāng)村教育的發(fā)展。

浙江永嘉縣的鄉(xiāng)村教育領域并不存在公辦與民辦之間的矛盾和對立，卻也落入相似的境地，政府為校網(wǎng)優(yōu)化和重新布局大量投入擴建和新建校舍，強制合并行動中無形加重了“滯留”在鄉(xiāng)村中家長的負擔。一片好心，如果村民堅決不買賬，撤掉的教學點和小規(guī)模學校還是要恢復，又會引發(fā)重復投入的壓力。

教育財政后2.0時代的困境

鄉(xiāng)村教育中公辦與民辦之間的尷尬關系，政府行動與村民需求之間的錯位，根源都在指向同一個問題——不只是教育經費投入效率低下，原有通過加大財政投入推進鄉(xiāng)村教育快速發(fā)展的紅利已逐漸耗盡。

北京大學中國財政教育研究所副研究員田志磊，曾在浙江和河南的縣域進行過深度調研，他表示，兩地鄉(xiāng)村教育的境況，都反映出教育財政“后2.0時代”所遭遇的同一個“困境”。

田志磊介紹說，2005年是教育財政兩個時代的分界點，在此之前的“1.0時代”，因為中央財政吃緊，中央政府并非是全國教育事業(yè)投入的主力，一直以各類專項資金的方式，將資源注入到農村，解決義務教育的急迫問題，“分稅制”改革之后，中央開始加大對教育的投入力度，鄉(xiāng)村教育是緊跟高等教育之后的重點領域。

2005年之后的“2.0時代”一直延續(xù)至今，教育領域出現(xiàn)持續(xù)十幾年的高強度財政投入，自1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》中提出教育事業(yè)投入要占到GDP總量4%，近20年后的2012年終于實現(xiàn)了這一目標。截至2017年，全國一般公共預算支出中，教育占比達14.9%，為第一大支出。在農村義務教育領域，也在2005年前后通過一系列政策安排，使中央與地方財政對該領域的財政投入實現(xiàn)長期化和制度化。

田志磊認為，高強度投入迅速提升了鄉(xiāng)村教育的水平，但也引發(fā)了一些負面結果，比如農村學校撤并過程中出現(xiàn)的“教育供給偏離本地居民的意愿”就是其中之一。

“教育經費使用效益和公辦學校辦學積極性的雙重下降”，在河南集中表現(xiàn)出來，主要是由于當?shù)剞r村外出打工的人口眾多，收入增加，他們對留守在家的孩子有提升教育水平的新需求。

另一方面是教育財政投入體制引發(fā)權力上移，由縣級取代鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌控教師人事權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對教師績效的評估，不少教師積極性和辦學水平下降，家長用腳投票，寧愿掏錢去讀民辦學校，也不愿免費就讀缺乏活力的公辦學校。

鄉(xiāng)村教育變得越來越尷尬——中央制定全局性的政策，各地差異與執(zhí)行難度由縣級政府想盡辦法消化，地方政府在執(zhí)行過程中一旦行為失當，引發(fā)各類問題，就會在輿論中爭論和發(fā)酵，被意識形態(tài)化成“一個都不能少”式的壓力，再度反饋給社會，比如此次河南兩縣在強拆“違法占地”學校中的不當表現(xiàn)引發(fā)的輿論危機。

國務院辦公廳2012年頒發(fā)《關于規(guī)范農村義務教育學校布局調整的意見》，這個《意見》在叫停撤點并校運動的同時，為保證農村小規(guī)模學校的生存，規(guī)定“對學生規(guī)模不足100人的村小學和教學點按100人核定公用經費”，此規(guī)定在新頒布的《指導意見》中再次被強調。

這項政策在保證100人以下的農村小規(guī)模學校正常運行同時，又引發(fā)另一個結果：101人-150人小規(guī)模學校的經費困難?！翱h域經費的盤子就這么大，你多了他就少了，區(qū)域內經費統(tǒng)籌最好最快的方式，自然是學校合并、形成相對經濟的投入機制?！碧镏纠谡f，但這樣一來既抵消掉了政策制定的初衷，也容易引發(fā)村民的不滿。

在田志磊看來，當務之急是面對新的基本問題，建立新的基礎機制來激發(fā)新的供給側資源。新機制至少包括三個層面：首先是建立政府與市場之間的良性互動機制，積極引導市場資源進入鄉(xiāng)村教育領域；其次是設計更加靈活和富有彈性的撥款機制，從基建等非教學因素，轉向教師工資、各類課程等教學性因素；第三是落實教育財政應為教育活動而非教育機構提供資金的原則，不僅是實體學校，課外補習機構、教育新技術機構和國際化供給也應該被納入支持范圍。