PPP政府或有債務(wù)風(fēng)險管理：國際經(jīng)驗(yàn)與借鑒

山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院 馬恩濤、李鑫

本文節(jié)選自《財(cái)政研究》2018年第5期

PPP作為政府與社會資本的一種合作關(guān)系，在項(xiàng)目合作期間內(nèi)，必然會涉及到兩者責(zé)任和義務(wù)的分配問題。而責(zé)任和義務(wù)、風(fēng)險和收益的分配一旦不合理，必然引發(fā)不同主體之間的矛盾并最終使得項(xiàng)目合作破裂。

我國正處在大力推廣基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的階段，還沒有完全意識到各種風(fēng)險，特別是或有債務(wù)風(fēng)險。而由于或有債務(wù)的發(fā)生時間取決于未來的不確定事件，因此政府很難預(yù)估該債務(wù)的具體金額和提前安排精準(zhǔn)的風(fēng)險防范措施，一旦該債務(wù)變成實(shí)際債務(wù)，將會對政府財(cái)政產(chǎn)生不利影響。

通過借鑒澳大利亞、菲律賓和巴基斯坦等具有代表性的國家應(yīng)的做法，我們提出了建立健全我國PPP政府或有債務(wù)風(fēng)險管理的幾點(diǎn)建議。

第一，建立健全PPP政府或有債務(wù)制度框架。鑒于我國當(dāng)前PPP項(xiàng)目實(shí)施中很多地方政府對其可能導(dǎo)致的政府或有債務(wù)風(fēng)險認(rèn)識不足甚至故意忽視，為了維持PPP模式的良性發(fā)展，我們首先要在理論界和實(shí)踐部門對PPP政府或有債務(wù)風(fēng)險達(dá)成共識的基礎(chǔ)上，建立一個PPP政府或有債務(wù)風(fēng)險管理的制度框架，使得地方政府在采取PPP模式時充分考慮到其可能對地方政府財(cái)政可持續(xù)性產(chǎn)生的影響。

第二，明確PPP政府或有債務(wù)擔(dān)保限額。為了吸引更多的民間資本參與到PPP項(xiàng)目中，政府不得不利用其國家信用為PPP項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保，但是政府不能無節(jié)制地進(jìn)行擔(dān)保。為了確保政府財(cái)政的可持續(xù)性，政府應(yīng)該設(shè)定嚴(yán)格的擔(dān)保限額。在我國的PPP的發(fā)展進(jìn)程中，不僅需要對全部債務(wù)存量進(jìn)行限額管理，還需要專門針對PPP項(xiàng)目的或有債務(wù)進(jìn)行限額管理。

第三，設(shè)立PPP政府或有債務(wù)基金。當(dāng)PPP政府或有債務(wù)實(shí)現(xiàn)的時候，我們還可以通過PPP政府或有債務(wù)基金以維持良好的財(cái)政狀況。這些基金通常在應(yīng)對政府對PPP項(xiàng)目政府擔(dān)保的或有債務(wù)實(shí)現(xiàn)上能起到自我保險的功能。

國際上，一些國家在PPP實(shí)施中已經(jīng)或正在設(shè)立或有債務(wù)基金。具體而言，建立或有債務(wù)基金可以實(shí)現(xiàn)以下兩個目標(biāo)：避免不利情形的出現(xiàn)，比如或有債務(wù)在金融市場的壓力下變成直接顯性債務(wù)；確保投資者和貸款人了解政府履行或有債務(wù)的能力，盡量減少資金的風(fēng)險成本。

第四，加強(qiáng)PPP政府或有債務(wù)的信息披露并制定合適的會計(jì)準(zhǔn)則。我國政府應(yīng)該進(jìn)一步出臺相應(yīng)規(guī)定，定期公開PPP的相關(guān)信息特別是PPP相關(guān)政府擔(dān)保及其所產(chǎn)生的或有債務(wù)等方面的信息。

另外，在不違背國際會計(jì)準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，我們也需要制定適合我國現(xiàn)實(shí)情況的PPP會計(jì)準(zhǔn)則，將PPP政府或有債務(wù)在政府預(yù)算和會計(jì)上有所體現(xiàn)，進(jìn)而為PPP項(xiàng)目的潛在違約在預(yù)算和會計(jì)上提前做好準(zhǔn)備。

我們甚至還可以設(shè)立一個專門的PPP風(fēng)險賬戶，將PPP相關(guān)風(fēng)險都在該賬戶中進(jìn)行反映和體現(xiàn)，這不僅有助于預(yù)防和規(guī)避PPP或有債務(wù)風(fēng)險，而且能減輕政府未來財(cái)政壓力。

地方官員政績激勵的制度分析

深圳大學(xué)城市治理研究院、當(dāng)代中國政治研究所 陳家喜

本文節(jié)選自《政治學(xué)研究》2018年第3期

本研究試圖通過對地方官員政績激勵的制度體系、指標(biāo)模型和作用機(jī)制的梳理，解析“政績出干部”的制度基礎(chǔ)和運(yùn)行邏輯，試圖在三個方面對現(xiàn)有的研究進(jìn)行深化和拓展。

一是修正晉升錦標(biāo)賽理論。政績對于官員行為具有激勵作用，但是政績本身在不同歷史時期具有不同的內(nèi)涵。晉升錦標(biāo)賽理論可以解釋特定時期或者特定區(qū)域地方官員間的政績競爭關(guān)系。隨著不同時期政治情境的變化，社會和諧、黨的建設(shè)乃至廉政建設(shè)等指標(biāo)對于官員也具有強(qiáng)激勵的效用。

二是解構(gòu)政績激勵生成的制度要素：黨管干部、績效晉升和政績考核制度。長期以來，我們過多地突出績效與晉升的直接關(guān)系，忽略了黨管干部的制度安排以及政績考核的機(jī)制運(yùn)行對于官員政績評價及其晉升的影響。特別是由于政績評價制度決定著地方官員升遷的基本規(guī)則，從而建構(gòu)起政績激勵的觸動機(jī)制。

三是回應(yīng)了地方官員形象的研究?，F(xiàn)有研究將地方官員或是看成被動的中央代理人，或是被看成自主性的地方能動者。本研究提出地方官員是政績制度塑造的理性行動者，政績考核體系是激勵地方官員施政的指揮棒。作為理性的政治行動者，他們需要在綜合考量的基礎(chǔ)上，選擇施政的重心和方向，尋求政績指標(biāo)的最大化。

基于上述研究發(fā)現(xiàn)，構(gòu)建更為科學(xué)合理的政績評價與激勵制度，化解政績激勵的現(xiàn)實(shí)悖論，勢必要求破除“只改指標(biāo)，不改制度；只改程序，不改權(quán)力”的傳統(tǒng)思維，形成整體性的優(yōu)化框架。

一是在宏觀上，要根據(jù)政治情境變化調(diào)整政績評價中的縱向權(quán)力關(guān)系，進(jìn)一步強(qiáng)化政績評價中的地方自主性和公眾參與性。特別是拓展社會公眾參與官員政績評價的機(jī)會，讓社會公眾評價官員績效發(fā)揮實(shí)際效力。

二是在中觀上，完善干部選拔、績效評價和政治監(jiān)督的制度體系，強(qiáng)化地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人對上的執(zhí)行力和對下的回應(yīng)精神。

三是微觀上，圍繞地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人政績考核的指標(biāo)結(jié)構(gòu)、權(quán)重分配、考核方式以及結(jié)果運(yùn)用等，形成更具科學(xué)性的操作機(jī)制，特別是要優(yōu)化考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)，發(fā)揮正負(fù)激勵和強(qiáng)弱激勵的作用；加強(qiáng)考核方式的科學(xué)性，引入客觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、第三方評估以及公眾滿意度調(diào)查數(shù)據(jù)。

供給側(cè)改革應(yīng)著重打破供給約束

國務(wù)院研究室綜合經(jīng)濟(jì)司司長 范必

本文節(jié)選自2016年第6期《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》

人民群眾普遍希望用上好藥、新藥、放心藥，但我國的藥品供給總體質(zhì)量不高，“劣藥驅(qū)逐良藥”現(xiàn)象突出，國外發(fā)明的新藥一般要10年以上才能進(jìn)入中國。我們可以在世界各地看到很多“Made in China”的商品，但找不到中國制造的藥品。

雖然我國藥品生產(chǎn)企業(yè)眾多，但仍不能滿足群眾用藥需求，很大程度上源于藥品監(jiān)管體制改革滯后，無法優(yōu)化現(xiàn)有供給結(jié)構(gòu)。世界上絕大部分國家將科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)作為評判藥品安全性、有效性的唯一標(biāo)準(zhǔn)。我國藥品監(jiān)管從原則上講也堅(jiān)持這一標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)際工作中，很多因素干擾藥品標(biāo)準(zhǔn)制定、審評審批、執(zhí)法監(jiān)督。比如，20世紀(jì)90年代，由于把關(guān)不嚴(yán)，使大量沒有臨床價值的藥品由“地方標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)為“國家標(biāo)準(zhǔn)”；為照顧民族感情，對民族藥實(shí)行寬松政策；為維護(hù)社會穩(wěn)定對一些不達(dá)標(biāo)、不合格的藥企從輕處罰。在諸如此類的因素影響下，市場上出現(xiàn)了大量“合格的無效藥”。

造成藥品供給約束的其他原因包括，藥品分類審評制度不夠完善，臨床急需、確有創(chuàng)新的藥品難以得到及時評審；藥品生產(chǎn)許可與上市許可的綁定尚未完全解除；藥品監(jiān)管隊(duì)伍力量不足、素質(zhì)不齊；監(jiān)管體制與國際不接軌等問題。優(yōu)質(zhì)藥品供給不足，意味著低質(zhì)藥品占用大量醫(yī)保資源。不但不利于保障公眾健康，也極大地增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。