尹振濤

“三層+雙峰”將是未來中國(guó)金融監(jiān)管體制改革的方向。

《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》對(duì)金融監(jiān)管體制改革做出了重大部署。改革后的金融監(jiān)管框架表現(xiàn)為“一委一行兩會(huì)一局”體制結(jié)構(gòu)，即國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（一委），中國(guó)人民銀行（一行），中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（兩會(huì)），以及各地金融監(jiān)管局（一局）。

一問：為什么將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并？

近年來，隨著中國(guó)金融市場(chǎng)的不斷深化和外化，金融創(chuàng)新過度、金融混業(yè)過亂、金融集團(tuán)過大等問題不斷顯現(xiàn)，加之處在中國(guó)經(jīng)濟(jì)“三期疊加”的特殊階段，宏觀風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)處于一個(gè)不斷累積的過程。此時(shí)中國(guó)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，即金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)、金融與房地產(chǎn)以及金融體系內(nèi)部，其中金融體系內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)尤為突出。

隨著經(jīng)濟(jì)增速的放緩，實(shí)體經(jīng)濟(jì)資本回報(bào)率下降，民間投資增速被“冰凍”，大量資金沒有進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，而滯留在金融體系內(nèi)自我循環(huán)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)在金融體系內(nèi)部被固化。此外，同業(yè)業(yè)務(wù)、表外理財(cái)、非標(biāo)資產(chǎn)、交叉性金融產(chǎn)品等影子銀行業(yè)務(wù)造成資金空轉(zhuǎn)，影響貨幣政策調(diào)控，監(jiān)管套利特征明顯，進(jìn)一步侵蝕了金融體系自身的穩(wěn)定性。

近年來，在保險(xiǎn)業(yè)新“國(guó)十條”及鼓勵(lì)險(xiǎn)資運(yùn)用的政策推動(dòng)下，保險(xiǎn)資金配置范圍不斷擴(kuò)大，與銀行之間的資金交流規(guī)模也日益擴(kuò)大，業(yè)務(wù)交叉尤其嚴(yán)重。同時(shí)，我國(guó)重要的系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)多分布在銀行和保險(xiǎn)業(yè)，混業(yè)經(jīng)營(yíng)下的監(jiān)管缺失等問題容易滋生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，兩者的合并符合防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的要求。

同時(shí)，銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)模式和監(jiān)管理念趨同，便于盡快的實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌目標(biāo)。銀行和保險(xiǎn)的大多數(shù)主營(yíng)業(yè)務(wù)都屬于間接融資，而證券市場(chǎng)屬于直接融資，不同的融資模式?jīng)Q定了其風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)機(jī)制存在明顯差異。就監(jiān)管理念而言，銀行業(yè)監(jiān)管和保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管均強(qiáng)調(diào)資本充足率和流動(dòng)性管理，巴塞爾資本協(xié)議Ⅲ和中國(guó)“償二代”保險(xiǎn)監(jiān)管制度有異曲同工之處。而證券行業(yè)監(jiān)管更加強(qiáng)調(diào)公平市場(chǎng)秩序與、信息披露及投資者保護(hù)，與針對(duì)機(jī)構(gòu)合規(guī)監(jiān)管的銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)存在顯著不同。除此之外，保留證監(jiān)會(huì)的相對(duì)獨(dú)立也有進(jìn)一步鼓勵(lì)和支持直接融資市場(chǎng)發(fā)展之意。以上幾點(diǎn)，也是證監(jiān)會(huì)沒有被合并的原因之所在。

二問：為什么不是“超級(jí)央行”模式？

“超級(jí)央行”不是一個(gè)專業(yè)的金融學(xué)術(shù)語(yǔ)，市場(chǎng)普遍認(rèn)為“超級(jí)央行”主要是指兼顧貨幣政策職能和金融監(jiān)管職能。2015年股市異常波動(dòng)事件的發(fā)生，引起大家對(duì)中國(guó)金融監(jiān)管體制和機(jī)制問題的討論，其中“超級(jí)央行”模式成為熱議方案之一，即將銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)合并入央行，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。但事實(shí)上，此方案并不是最佳方案，也不是當(dāng)前國(guó)際的主流方案。

以美國(guó)和英國(guó)的金融監(jiān)管體制改革為例，雖然都增強(qiáng)了央行的金融穩(wěn)定和宏觀審慎監(jiān)管職能，但都沒有將全部的監(jiān)管機(jī)構(gòu)并入央行。在《多德-弗蘭克法案》中，美聯(lián)儲(chǔ)被賦予了更多的金融監(jiān)管職能，其中包括監(jiān)管銀行、證券、保險(xiǎn)及對(duì)沖基金等其他具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)，行使對(duì)投資銀行控股公司的監(jiān)管。但美國(guó)仍保留了原有的證券交易委員會(huì)、商品期貨交易委員會(huì)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司以及各州的具體監(jiān)管部門。英國(guó)在撤銷金融監(jiān)管局（FSA）之后，英格蘭銀行被賦予了更多的金融監(jiān)管權(quán)限，基本上吸收了原先FSA的大多數(shù)監(jiān)管職能，但同時(shí)在央行體系外，又新成立了金融行為監(jiān)管局（FCA）負(fù)責(zé)監(jiān)管市場(chǎng)上5000多家中小投資機(jī)構(gòu)、券商及基金公司?？梢?，完全“大一統(tǒng)”的“超級(jí)央行”模式并不是目前國(guó)際社會(huì)的主流。

雖然不是“超級(jí)央行”，但是全球金融監(jiān)管的主流方向的確是加強(qiáng)監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)宏觀審慎和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。其中，一個(gè)重要的措施就是成立一個(gè)新的宏觀審慎管理委員會(huì)。從全球?qū)用婵?，在G20層面上將金融穩(wěn)定論壇（FSF）升級(jí)為金融穩(wěn)定委員會(huì)（FSB），作為新的部門統(tǒng)領(lǐng)全球范圍內(nèi)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)。美國(guó)成立了金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)（FSOC），負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)監(jiān)管沖突、處理監(jiān)管爭(zhēng)端、鑒別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)并向具體監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示。英國(guó)成立了金融政策委員會(huì)（FPC）作為宏觀審慎管理部門，制定宏觀審慎政策，識(shí)別、監(jiān)控并采取措施消除或減少系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)在英格蘭銀行體系內(nèi)成立了新的審慎監(jiān)管局（PRA），負(fù)責(zé)對(duì)存款機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司和系統(tǒng)重要性投資公司等進(jìn)行審慎監(jiān)管，以提高被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的安全性和穩(wěn)健性。

參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在去年7月召開的全國(guó)金融工作會(huì)議上，我國(guó)正式宣布設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)則是順勢(shì)之為。

三問：當(dāng)前的金融監(jiān)管框架是什么？

“一委一行兩會(huì)一局”是當(dāng)前改革后的中國(guó)金融監(jiān)管框架的最直接的表現(xiàn)。在此框架下，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)將主要承擔(dān)五大職責(zé)，可用“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題”這一表述來概括。其辦公室設(shè)在央行，表明央行將在新的金融監(jiān)管框架中起到更重要的作用。

央行除承擔(dān)貨幣政策職能外，更多的擔(dān)負(fù)起宏觀審慎管理、系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)法律法規(guī)體系及全口徑統(tǒng)計(jì)分析和預(yù)警等工作。此次將擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入，使得央行集貨幣政策職能和宏觀審慎職能于一身，其“貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”也會(huì)通過本輪改革逐漸清晰。下一步，央行將繼續(xù)完善貨幣政策框架，強(qiáng)化價(jià)格型調(diào)控和傳導(dǎo)，發(fā)揮金融價(jià)格杠桿在優(yōu)化資源配置中的決定性作用；繼續(xù)完善宏觀審慎政策框架，將更多金融活動(dòng)、金融市場(chǎng)、金融機(jī)構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施納入宏觀審慎政策的覆蓋范圍；完善貨幣政策和宏觀審慎政策治理架構(gòu)，推進(jìn)金融治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

新成立的銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和證監(jiān)會(huì)，則更加突出微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管職能。與原來的銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)相比，當(dāng)前證監(jiān)會(huì)的行為監(jiān)管職能已經(jīng)非常清晰，而銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的促進(jìn)行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管職能之間的沖突則相對(duì)更加突出。所以，之前存在對(duì)“監(jiān)管姓監(jiān)”問題的深刻討論和反思。將銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)合并，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)銀行和保險(xiǎn)領(lǐng)域監(jiān)管的最有效和最直接的方法，也在一定程度上適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展的新需要。下一步銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)將主要承擔(dān)審慎監(jiān)管職能，具體負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管目標(biāo)的落地與執(zhí)行。

各地金融監(jiān)管局則在金穩(wěn)會(huì)和各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一指導(dǎo)下，以維護(hù)地區(qū)內(nèi)金融穩(wěn)定為主要目標(biāo)，擔(dān)負(fù)起更多的金融監(jiān)管職責(zé)。

四問：今后的監(jiān)管體制改革方向是什么？

從國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的正式成立，到此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中金融監(jiān)管體制的重大變化，可以說我國(guó)的金融監(jiān)管框架改革已經(jīng)取得實(shí)際性、階段性的成果。但這并不意味著改革的結(jié)束。

考慮到金融監(jiān)管體系的路徑依賴因素及中國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展情況，“三層+雙峰”將是未來中國(guó)金融監(jiān)管體制改革的方向?！叭龑印笔侵疙攲訛閲?guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，中間層為具體的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，底層為相應(yīng)的地方監(jiān)管部門；“雙峰”則是指在中間層內(nèi)部，將具體的監(jiān)管職能分為審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

我國(guó)金融監(jiān)管體制改革將遵循“五步走”的戰(zhàn)略，一步步實(shí)現(xiàn)“三層+雙峰”的改革目標(biāo)。第一步，設(shè)立比原有的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議層級(jí)更高、職能完整的國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，構(gòu)筑“三層”中的“頂層”，明確其為統(tǒng)籌我國(guó)金融監(jiān)管工作的最高權(quán)力部門，且為有常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，有固定辦公地點(diǎn)及工作人員的執(zhí)行部門，并逐步建立一套系統(tǒng)的工作機(jī)制和體系。

第二步，授權(quán)國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)統(tǒng)籌中國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)工作。近期有關(guān)“大資管”等一系列金融監(jiān)管部門協(xié)調(diào)政策的出臺(tái)，顯示出該委員會(huì)的政策協(xié)調(diào)力度。通過逐步梳理各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的沖突、重疊和真空地帶，為進(jìn)一步調(diào)整和理順“三層”中的“中間層”做好基礎(chǔ)。

第三步，各地金融辦紛紛掛牌金融監(jiān)管局，在進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管統(tǒng)籌、杜絕監(jiān)管真空的基礎(chǔ)上，補(bǔ)齊了“三層”中的“底層”。

第四步，進(jìn)一步理順宏觀審慎和微觀審慎之間的邊界，由央行負(fù)責(zé)貨幣政策、宏觀審慎管理、系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)及統(tǒng)計(jì)和金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。將銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)合并，并將部分宏觀審慎職能提交央行負(fù)責(zé)，同時(shí)保留證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)市場(chǎng)公平與消費(fèi)者保護(hù)，朝著“雙峰”模式更進(jìn)一步。

第五步，在鞏固“三層”監(jiān)管框架的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全“雙峰”模式。以銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)為改革試點(diǎn)基礎(chǔ)，劃清行為監(jiān)管和審慎監(jiān)管權(quán)限，通過部門的整合與拆分，做好與央行宏觀審慎職能的配合。同時(shí)，證監(jiān)會(huì)也將逐步剝離其宏觀審慎與行業(yè)發(fā)展職能，主要擔(dān)負(fù)起維護(hù)市場(chǎng)秩序與投資者保護(hù)職責(zé)。

可以說，我們目前只差最后一步。