柴健

一、環(huán)境污染原因及治理的現(xiàn)狀

1.環(huán)境治理市場(chǎng)化發(fā)育程度太低，治污與經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)未形成良性互動(dòng)的市場(chǎng)機(jī)制

目前，我國(guó)絕大部分環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)都由政府財(cái)政預(yù)算負(fù)擔(dān)。隨著環(huán)境治理力度加大，地方政府已越來(lái)越難以支撐環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的迅速擴(kuò)大。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)化經(jīng)營(yíng)、使用者收費(fèi)政策、排污交易政策還沒有暢行。而美國(guó)早已通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制成功地解決了工業(yè)排污的治理問題。現(xiàn)行的價(jià)格體系也存在著扭曲現(xiàn)象，資源、能源的價(jià)格影響了其有效利用和合理配置，表現(xiàn)在一些環(huán)境資源的低價(jià)甚至無(wú)償使用，排污計(jì)量征費(fèi)、排污市場(chǎng)價(jià)格沒有反映社會(huì)成本。市場(chǎng)機(jī)制被行政權(quán)力“僭越”，未能讓市場(chǎng)有效地起配制自然資源、環(huán)境資源的作用。資源更新補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制還未落到實(shí)處，未進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行有效的循環(huán)運(yùn)行。

2.環(huán)保制度不健全，環(huán)保法律法規(guī)嚴(yán)肅性不強(qiáng)。

環(huán)境保護(hù)法規(guī)不健全、操作性不強(qiáng)的問題沒有得到根本改變，法規(guī)制定和修訂的進(jìn)程緩慢；由全國(guó)人大制定的有關(guān)環(huán)保法律和國(guó)務(wù)院及其和環(huán)保有關(guān)的部門施行的法規(guī)、規(guī)章都一定程度上表現(xiàn)為時(shí)間的滯后性，往往先有普遍性嚴(yán)重性污染問題，才再引起立法。比如，江河湖海的水污染早在改革開放初的經(jīng)濟(jì)大起步的時(shí)候就出現(xiàn)，而直到現(xiàn)在的2007年8月26日，水污染防治法修訂草案才首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，草案才強(qiáng)化行政處罰和違法排污者的治理責(zé)任，才強(qiáng)化違法排污者的民事責(zé)任和刑事責(zé)任；另外，環(huán)境違法處罰力度不夠、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象也較為突出。

3.地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)未能得到有效貫徹落實(shí)。

在以GDP為中心的干部考核體制下，一些地方政府片面追求GDP的增長(zhǎng)，甚至以犧牲環(huán)境和群眾健康為代價(jià)，違法違規(guī)審批、建立污染環(huán)境、破壞生態(tài)的建設(shè)項(xiàng)目，造成一些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境邊治理、邊破壞，治理趕不上破壞，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量惡化。嚴(yán)重背離了生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)是政府應(yīng)該履行的基本職責(zé)；還有一些地方根本不充分重視環(huán)境治理設(shè)施和環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，認(rèn)為那些只不過(guò)是不易看見、摸著，且和政績(jī)聯(lián)系不大的“軟”指標(biāo)；甚至一些財(cái)政困難的地方政府就在依靠排污罰款“過(guò)日子”?？梢哉f(shuō)，地方政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任制沒有得到全面落實(shí)。尤其是破壞環(huán)境的政府問責(zé)制、責(zé)任追究制沒有實(shí)行或流于形式。國(guó)家針對(duì)地方政府的不作為而左一次右一次的掀起的“環(huán)境風(fēng)暴”恰恰說(shuō)明了一些地方政府無(wú)視自己應(yīng)有的環(huán)境“守土責(zé)任”。

4.各級(jí)環(huán)境部門在各級(jí)政府內(nèi)的地位與“保護(hù)環(huán)境是我國(guó)的基本國(guó)策”這一定位極不相稱。

我國(guó)政府的各級(jí)環(huán)境部門在政府的各部委辦局中，其地位明顯不高，重要程度遠(yuǎn)未為人們所認(rèn)識(shí)，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的影響力不足掛齒，其權(quán)威在政府內(nèi)、在社會(huì)中幾乎無(wú)足輕重。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局也基本不具備以前的國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的綜合協(xié)調(diào)功能，沒有統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威。地方環(huán)保廳局的地位、影響、權(quán)威更是如此，他們經(jīng)常被企業(yè)、部門、當(dāng)?shù)卣曌鲎璧K經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)?！熬臁薄?/p>

二、針對(duì)當(dāng)前環(huán)境治理的對(duì)策研究

1.進(jìn)一步強(qiáng)化循環(huán)經(jīng)濟(jì)是環(huán)境治理的根本戰(zhàn)略決策

我國(guó)前幾年就強(qiáng)調(diào)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，但實(shí)踐中并不理想。人們對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)意義的認(rèn)識(shí)還不太深入。循環(huán)經(jīng)濟(jì)能從根本上消解長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)境與發(fā)展之間的尖銳矛盾，其物質(zhì)循環(huán)流動(dòng)的方式，即“資源一產(chǎn)品一再生資源”，不僅大幅度地減少自然界中有限的資源消耗，而且使得整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)以及生產(chǎn)和消費(fèi)的過(guò)程基本不產(chǎn)生或只產(chǎn)生很少的廢棄物。進(jìn)一步倡導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)是節(jié)約資源、削減污染、保護(hù)環(huán)境的根本手段。因此，國(guó)家應(yīng)推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和宏觀控制政策。規(guī)劃要體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念和指導(dǎo)措施，產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略、工業(yè)布局和工業(yè)園區(qū)的審批要有利于“資源一廢棄物”的循環(huán)轉(zhuǎn)換。改革現(xiàn)行的國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，重新確立GDP統(tǒng)計(jì)的方法，把自然資源、環(huán)境資源的損耗折算進(jìn)去，讓各級(jí)政府明白傳統(tǒng)GDP和綠色GDP的巨大差距就是環(huán)境治理的代價(jià)；以綠色的財(cái)政、金融、投資傾向政策來(lái)引導(dǎo)和激勵(lì)各類產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和企業(yè)及地方走發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)的道路；推行由市場(chǎng)有效地起配制自然資源、環(huán)境資源的作用，將資源更新補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制落到實(shí)處，并進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行有效的循環(huán)運(yùn)行；改革唯一由上級(jí)來(lái)評(píng)價(jià)官員政績(jī)的辦法，最好由本地、本區(qū)域的黨代全會(huì)、人大全會(huì)、廣泛的民意調(diào)查結(jié)合新聞媒體、專家學(xué)者等社會(huì)精英從綠色經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度來(lái)測(cè)評(píng)黨委常委、政府正負(fù)行政首長(zhǎng)的工作業(yè)績(jī)，上級(jí)應(yīng)以此為基本依據(jù)確定對(duì)下級(jí)的獎(jiǎng)懲、升降。

2.依法規(guī)約政府

實(shí)行環(huán)境法治是由環(huán)境保護(hù)的性質(zhì)和和特點(diǎn)決定的，是有效保護(hù)環(huán)境的根本大計(jì)，是發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)的根本保證。以法為武器治理環(huán)境，首先要用法來(lái)制約和監(jiān)督政府，判斷政府環(huán)境職能的正當(dāng)性，審查政府履行職能和行使權(quán)力的準(zhǔn)確性。當(dāng)前特別要依法規(guī)約地方政府環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，政府違法或“不作為”要依法治理，追究地方黨政兩個(gè)“一把手”的政治、行政直至法律責(zé)任。其次，法院獨(dú)立（審判不屈服于任何外部權(quán)勢(shì)壓力而只服從法律）、公正（只站在法律的立場(chǎng)上）的司法是實(shí)現(xiàn)依法治理環(huán)境的必須條件，法院有權(quán)對(duì)環(huán)保案件做終極的司法審查。政府和其他公權(quán)機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格地服從法院判決。

3.組建環(huán)境資源約束部門是環(huán)境治理的當(dāng)務(wù)之急

在政府機(jī)構(gòu)調(diào)整中，僅就生態(tài)環(huán)境這一塊，要突出公共服務(wù)的理念，整頓資源的行政干預(yù)、分散、部門/地方利益等不正常狀態(tài)。國(guó)務(wù)院要精簡(jiǎn)其組成部門，撤并或減少以最大限度開發(fā)和利用資源（和環(huán)保相矛盾）為己任、自覺不自覺地?fù)诫s部門利益的一些典型的資源行業(yè)管理部門。今天，環(huán)境污染如此嚴(yán)重，讓“大人物”出場(chǎng)，強(qiáng)化權(quán)威，有效對(duì)付地方保護(hù)主義、部門利益主義，乃是根治“生態(tài)環(huán)境頑癥”的重大舉措。組建后的環(huán)境與資源部接管應(yīng)撤消的各資源管理部門，加強(qiáng)對(duì)各部委內(nèi)的環(huán)境司局的協(xié)調(diào)指導(dǎo)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理全國(guó)資源與生態(tài)環(huán)境事宜，協(xié)調(diào)好資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。對(duì)外全權(quán)代表國(guó)家開展國(guó)際環(huán)境合作，履行對(duì)聯(lián)合國(guó)生態(tài)環(huán)境所承若的義務(wù)。

總之，環(huán)境治理要遵行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，在政企分開的基礎(chǔ)上推行資源使用市場(chǎng)化改革，積極探究環(huán)境治理的市場(chǎng)化道路的可行性。在現(xiàn)有的宏觀調(diào)控部委中，增加環(huán)境資源部，使其從可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境安全的角度合理干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行，扭轉(zhuǎn)高能耗、高物耗、高污染的粗放低效率經(jīng)營(yíng)方式，矯正不健康的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向。另外，要增加環(huán)保部門的治理經(jīng)費(fèi)和生態(tài)環(huán)境科技人才的隊(duì)伍，加快治污技術(shù)的研發(fā)，推行環(huán)境審計(jì)的制度化建設(shè)，提高環(huán)保執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和工作效益。與此同時(shí)，同樣地提升地方環(huán)保部門在同級(jí)政府中的地為，強(qiáng)化垂直條管機(jī)制，依據(jù)法律對(duì)抗各種以犧牲環(huán)境為代價(jià)的利益保護(hù)主義、經(jīng)濟(jì)短視行為。最終，使生態(tài)環(huán)境得到根本治理，給公民一個(gè)滿意的交代。