王芳

從安徽省鳳陽縣小崗村的“大包干”到農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的建立，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，我國(guó)農(nóng)村土地制度歷經(jīng)40年的不斷探索演進(jìn)，已使農(nóng)村的土地經(jīng)營(yíng)方式、人們的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了巨變。這些演變過程分為哪些階段，給農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民帶來哪些變化？這些調(diào)整演進(jìn)背后有哪些規(guī)律和遵循的原則？未來農(nóng)村土地制度還要防止出現(xiàn)哪些問題？農(nóng)村土地制度改革的基本發(fā)展方向是什么？

改革的本質(zhì)是適應(yīng)市場(chǎng)化需求

農(nóng)村土地制度包含土地的所有制、使用制、國(guó)家管理制度等。那么，農(nóng)村土地制度改革，改的是什么？又為什么而改？

“農(nóng)村土地制度變遷的進(jìn)程，實(shí)質(zhì)上是在保留集體土地所有制的前提下，賦予并不斷強(qiáng)化和保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)權(quán)制度改革過程，也是對(duì)農(nóng)地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式不斷進(jìn)行探索的過程?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、農(nóng)村發(fā)展研究所原所長(zhǎng)張曉山，在2015年發(fā)表的《中國(guó)農(nóng)村土地制度變革的回顧與展望》一文中指出。

“土地制度改革的目的是使其適應(yīng)現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化、工業(yè)化背景下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的市場(chǎng)化再配置的要求，進(jìn)而滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求?！毖芯糠较?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與土地價(jià)格、土地制度與政策的中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院土地資源管理系教授朱道林說。他向《經(jīng)濟(jì)》記者解釋：比如，農(nóng)村集體農(nóng)用地制度改革采取集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，就是通過重新設(shè)置與分割產(chǎn)權(quán)，在保障農(nóng)戶基于成員權(quán)基礎(chǔ)上的“承包權(quán)”，實(shí)現(xiàn)“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的需要；農(nóng)村集體土地征收制度改革和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，就是要逐步縮小征地范圍，并允許集體建設(shè)用地直接入市交易，通過市場(chǎng)化方式實(shí)現(xiàn)土地資源再配置，滿足農(nóng)村及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求，同時(shí)實(shí)現(xiàn)集體和農(nóng)戶土地合法產(chǎn)權(quán)權(quán)益。農(nóng)村宅基地制度改革同樣是為了解決農(nóng)村進(jìn)城人口留下的閑置宅基地的再配置問題。

因此，農(nóng)村土地制度改革的基本方向是“市場(chǎng)化”，其核心就是導(dǎo)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，讓市場(chǎng)來對(duì)資源配置起決定性作用，取代原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用。改革的基礎(chǔ)內(nèi)容是“產(chǎn)權(quán)制度”，改革的基本原則是保障土地作為生產(chǎn)要素發(fā)揮生產(chǎn)功能，并要防止過度資本化對(duì)農(nóng)村土地生產(chǎn)功能的干擾和沖擊。

土地制度改革的4個(gè)階段

按照農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的差異，我國(guó)土地制度的建立和調(diào)整大致分為4個(gè)階段，盡管不同專家有不同的分段方法，但基本內(nèi)容大致相同。

第一個(gè)階段：（1949年-1977年）集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村土地制度的建立。

新中國(guó)成立后，全國(guó)范圍內(nèi)的土地改革，使獲得土地的農(nóng)民生產(chǎn)積極性大大提高。一些缺少生產(chǎn)資料的農(nóng)民為了解決生產(chǎn)中遇到的困難，按照自愿互利的原則，開始在私有財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行互助合作，成立了互助組。至1956年10月，多數(shù)省份實(shí)現(xiàn)了高級(jí)形式的合作化，我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制初步形成，合作經(jīng)濟(jì)在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中占據(jù)了絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。

1958年，中央發(fā)布《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，開始推行人民公社，并提出了小社并大社進(jìn)而升級(jí)為人民公社的做法和步驟。但由于規(guī)模過大，不可避免地導(dǎo)致了生產(chǎn)效率下降，糧食減產(chǎn)。但也出現(xiàn)了社員收入平均化和“四多四少”（吃飯的人多，學(xué)勤的人少；裝病的人多，吃藥的人少；學(xué)懶的人多，學(xué)勤的人少；讀書的人多，勞動(dòng)的人少）現(xiàn)象。

1978年之前，中國(guó)農(nóng)村一直實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地集體所有制度。新中國(guó)成立之后，第一代領(lǐng)導(dǎo)人致力于構(gòu)建一個(gè)集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村土地制度。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授孔祥智向《經(jīng)濟(jì)》記者分析：“問題在于，以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位的這種生產(chǎn)關(guān)系仍然不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，具體表現(xiàn)在農(nóng)民生產(chǎn)積極性低下，農(nóng)產(chǎn)品供給增長(zhǎng)緩慢甚至下降。”

到1978年，我國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入僅為133.57元，其中食品支出46.59元，占人均生活消費(fèi)品支出的66.91%，以恩格爾系數(shù)衡量，農(nóng)民處于絕對(duì)貧困狀態(tài)。

“說起以前的日子，太困難了。生產(chǎn)隊(duì)一個(gè)工分只有七分錢，一天也掙不到幾毛錢，我是獨(dú)生子，家里有三個(gè)勞動(dòng)力，好的時(shí)候，一年下來還能掙個(gè)百十塊錢。家里人口多的都不夠吃，經(jīng)常吃野菜。過年殺豬都愿意要肥的，能多煉點(diǎn)豬油?！?5歲的北京市昌平區(qū)十三陵鎮(zhèn)悼陵監(jiān)村原書記李洪全，對(duì)物質(zhì)饋乏年代的記憶刻骨銘心。

怎么吃飽肚子，成為農(nóng)民的頭等大事。在這種情況下，土地制度改革已經(jīng)成為必然。

第二個(gè)階段：（1978年-1993年）“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”形成時(shí)期。

各地方的探索表明，實(shí)行農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)才有出路。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民問題研究所所長(zhǎng)朱啟臻向《經(jīng)濟(jì)》記者解釋，但當(dāng)時(shí)需要冒極大的政治風(fēng)險(xiǎn)，走資本主義會(huì)被殺頭，比小崗村更早的蘇北泗洪縣上塘鄉(xiāng)將土地分給各戶種植，受到中央的點(diǎn)名批評(píng)。后來有了小崗村18個(gè)農(nóng)民秘密開會(huì)，以“托孤”方式，在土地承包責(zé)任書上摁下鮮紅的手印，這是農(nóng)民與饑餓斗爭(zhēng)探索出的一條路子，“包產(chǎn)到戶”是農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，黨中央肯定了這一做法。但在推行過程中也經(jīng)過很多波折，有些地方到1983年才分完地。

1978年底，黨的十一屆三中全會(huì)做出了改革開放的決定。小崗村等一批村莊率先突破傳統(tǒng)體制，在村內(nèi)實(shí)行了以“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”為主要內(nèi)容的各種承包責(zé)任制，后被中央文件統(tǒng)一界定為“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”“家庭承包經(jīng)營(yíng)”。

1993年3月，《憲法》修正案正式把“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”納入憲法。同年7月2日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過《農(nóng)業(yè)法》，第五條指出：“國(guó)家長(zhǎng)期穩(wěn)定農(nóng)村以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。至此，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度正式確立。

而與小崗村相距不到200公里的安徽省利辛縣永順村，從1979年就開始包產(chǎn)到戶。永順村尚未合并時(shí)期的村書記呂東海向《經(jīng)濟(jì)》記者介紹：“當(dāng)時(shí)是把土地劃為一、二、三等，再留一塊地作為機(jī)動(dòng)地，每戶分四塊地。農(nóng)民很高興，地都成了自己的，干得很認(rèn)真、很細(xì)致，產(chǎn)量比在生產(chǎn)隊(duì)里的畝產(chǎn)多得多?！?/p>

李洪全的父親當(dāng)年就是村書記。1983年春節(jié)后，村里才開始分田到戶?！澳菚?huì)兒都是抓鬮兒。剛開始大家伙還不想分，但分了以后，發(fā)現(xiàn)收獲確實(shí)比生產(chǎn)隊(duì)時(shí)強(qiáng)。而且自己可以決定什么時(shí)候種，種什么。不少人家種點(diǎn)芝麻，還能去鎮(zhèn)上換點(diǎn)香油。這樣一來，吃喝基本不愁了?！?/p>

第三個(gè)階段：（1993年-2008年）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定時(shí)期。

1984年中央一號(hào)文件規(guī)定：“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”，而到了1993年，實(shí)行家庭承包責(zé)任制的時(shí)間就達(dá)到了15年。因此，1993年的中央11號(hào)文件進(jìn)一步規(guī)定了承包期限，即“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)三十年不變?！辈⑻岢霸鋈瞬辉龅?，減人不減地”，推進(jìn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定。1998年10月召開的黨的十五屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“長(zhǎng)期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，“關(guān)鍵是穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系”。2002年，《農(nóng)村土地承包法》把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定上升到法律地位。2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為“用益物權(quán)”，進(jìn)一步強(qiáng)化了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律地位，從財(cái)產(chǎn)權(quán)角度保障了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的穩(wěn)定。

呂東海告訴記者，家庭聯(lián)產(chǎn)承包激發(fā)了農(nóng)民的創(chuàng)造力和干勁，“不過因?yàn)槿丝谧儎?dòng)，每三年就得動(dòng)地，重新丈量，很復(fù)雜，因?yàn)榈貕K細(xì)碎，地簽子挨得很近，村民們也沒少因此鬧矛盾，干部工作也很麻煩。1994年，土地產(chǎn)權(quán)30年不變；2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民心中更安穩(wěn)了?！?009年，由于村莊合并，呂東海主動(dòng)從書記記崗位上退下來，流轉(zhuǎn)了部分土地，成立了“長(zhǎng)豐農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社”，目前已經(jīng)擁有上千畝耕地，除了承包地，合作社的幾十臺(tái)農(nóng)機(jī)還赴外作業(yè)，托管上萬畝土地，成為省級(jí)示范社。

李洪全對(duì)記者說：“真正的變化是在1992年以后，開放搞活，富余的勞動(dòng)力可以外出打工，農(nóng)民家庭收入主要來自就業(yè)。”

第四個(gè)階段：（2008年至今）土地制度的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定時(shí)期。

“所謂動(dòng)態(tài)穩(wěn)定指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)并促進(jìn)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的穩(wěn)定?！笨紫橹侨缡欠治觥?/p>

“隨著改革開放的不斷深入，家庭經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)了一些新的變化。一家一戶的小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)地塊過于分散，每一戶的土地比較少，限制了農(nóng)戶的增收，已經(jīng)無法滿足人們對(duì)收入不斷提高的需求，農(nóng)業(yè)收入占比越來越小，出現(xiàn)兼業(yè)農(nóng)民，農(nóng)民就開始通過自愿有償?shù)姆绞搅鬓D(zhuǎn)土地，使較多的土地向種田的人手中流動(dòng)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體同經(jīng)營(yíng)權(quán)主體發(fā)生分離，這是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢(shì)。”朱啟臻分析道。實(shí)際上，早在1984年，中央一號(hào)文件就“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中”。1993年的中央11號(hào)文件、2002年的《農(nóng)村土地承包法》、2008年的中共十五屆三中全會(huì)都有鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容。2014年11月20日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，明確提出“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，積極培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”，這是新時(shí)期改革的基本方向和重點(diǎn)。

2008年黨的十七屆三中全會(huì)指出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。第一次提出“長(zhǎng)久不變”問題，在政策上強(qiáng)化了這種穩(wěn)定性。到了2015年底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積4.47億畝，占比達(dá)33.3%；轉(zhuǎn)出農(nóng)戶6542.1萬戶，占家庭承包農(nóng)戶總數(shù)的28.4%。十九大報(bào)告提出保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年?！皬牟蛔儭㈤L(zhǎng)久不變，十九大提出穩(wěn)定長(zhǎng)久不變，體現(xiàn)了中央政府對(duì)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)制度的肯定。”朱啟臻表示。

已經(jīng)83歲的永順村老村長(zhǎng)蘭恒志欣喜地對(duì)《經(jīng)濟(jì)》記者說：“現(xiàn)在一畝小麥都能達(dá)到每年1300斤。生活已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。兩個(gè)小孩開始在外地打工，為了種植、收割莊稼要來回耽誤四個(gè)月，還要掏路費(fèi)。土地一流轉(zhuǎn)，就把人從土地上解放出來了，人與人也更和諧了，千畝連片，還能發(fā)揮農(nóng)機(jī)的作用，現(xiàn)在流轉(zhuǎn)一畝地基本都穩(wěn)定在800元。今年俺家的土地托管后，用浮鏵犁翻過又旋地，撒上化肥又旋地，連種帶收，全讓機(jī)械包了，像北大荒似的?！眳螙|海告訴記者，2018年，亳州市在試點(diǎn)基礎(chǔ)上推行土地托管，由農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社負(fù)責(zé)實(shí)施。今年全市托管面積已達(dá)95%以上。

悼陵監(jiān)村現(xiàn)任書記應(yīng)春榮對(duì)《經(jīng)濟(jì)》記者說：“村里地少林多，農(nóng)民種點(diǎn)櫻桃樹、杏樹、核桃之類的，小麥很少有人種了。櫻桃每斤能賣到15元-30元，五六棵樹就能收入一萬多元。農(nóng)家院發(fā)展起來，衛(wèi)生安全等標(biāo)準(zhǔn)由鎮(zhèn)里負(fù)責(zé)。有些林地農(nóng)民不想種了，國(guó)家按平原造林每畝地給2500元/年，納入當(dāng)?shù)鼐G色發(fā)展規(guī)劃?！庇浾呖吹剑謇镄拗R的水泥路面，周圍緊鄰山地，櫻桃、杏樹、核桃、花椒就在自家門口，農(nóng)家院提供吃住游玩。借著鄉(xiāng)村旅游，農(nóng)民的水果、山貨也能賣個(gè)好價(jià)錢。“能過上這樣的好日子，想都想不到。村里基本家家都有小汽車，有的還有兩輛?！崩詈槿锌卣f。

總體來看，農(nóng)村土地制度改革的歷次調(diào)整，都是在適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下的調(diào)整。而隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，由于人口的流動(dòng)所引起的農(nóng)村土地資源再配置的需求，以及與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)需求，因此“市場(chǎng)化”是改革的基本方向，而要形成健全的市場(chǎng)機(jī)制，建立清晰完善的產(chǎn)權(quán)體系就是改革的重點(diǎn)內(nèi)容。朱道林如是總結(jié)。

征地制度、建設(shè)用地、宅基地同步推進(jìn)

除了農(nóng)村農(nóng)用地制度改革和征地制度，農(nóng)村土地制度改革還包括集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度和宅基地制度改革（俗稱“三塊地”），不同類型用地的改革進(jìn)程有所區(qū)別。

改革開放40年來，征地制度經(jīng)歷了建立、調(diào)整和改革一系列過程，也是爭(zhēng)議最大和改革的重點(diǎn)，更是難點(diǎn)。朱道林表示，現(xiàn)行的征地制度實(shí)際上起源于建國(guó)初期，但直到1986年《土地管理法》頒布實(shí)施，才正式通過法律的形式予以確立，后在2004年《土地管理法》修訂中試圖區(qū)分征收與征用，但在后期實(shí)施并未能做到。于是將改革重點(diǎn)調(diào)整到征地補(bǔ)償制度的改革和完善，2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布“關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定”（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)），提出征地補(bǔ)償實(shí)行“同地同價(jià)”，2005年國(guó)土資源部推動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)測(cè)算并發(fā)布征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上是改革了《土地管理法》中征地補(bǔ)償?shù)拇_定方法，一定程度上保障了征地補(bǔ)償?shù)暮侠硇浴?/p>

2014年12月31日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，全面推動(dòng)新一輪改革試點(diǎn)，重點(diǎn)是縮小征地范圍。此次改革同步推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革，這既是推動(dòng)集體土地市場(chǎng)化配置的要求，也是征地制度改革中縮小征地范圍后的客觀要求。

40年來，農(nóng)村宅基地制度一直是比較穩(wěn)定，總體堅(jiān)持無償分配、住有所居、一戶一宅的基本保障原則。上世紀(jì)80年代到90年代，山東、江蘇等地曾經(jīng)探索宅基地超標(biāo)有償使用，但進(jìn)入90年代后因減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而被取消。十八屆三中全會(huì)以后，我國(guó)全面推動(dòng)的農(nóng)村土地制度改革，對(duì)于宅基地來說，重點(diǎn)是解決農(nóng)村人口退出以后的閑置宅基地如何退出再利用，以及保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益等方面。

防止土地過度資本化

“隨著土地制度的變革，集體成員獲得的土地權(quán)能也由‘生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)向‘土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)演變；統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)主體由早期的集體經(jīng)濟(jì)組織逐步擴(kuò)大到合作社、專業(yè)大戶、涉農(nóng)企業(yè)等多元主體，形成統(tǒng)、分、以及統(tǒng)分聯(lián)結(jié)機(jī)制多種形式；土地經(jīng)營(yíng)形式從‘家家包地、戶戶種田到‘流轉(zhuǎn)集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、從社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織提供服務(wù)到多元主體提供服務(wù)的演變?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)葉興慶這樣告訴《經(jīng)濟(jì)》記者。

目前，土地制度面臨的根本矛盾是，在堅(jiān)持農(nóng)村土地市場(chǎng)化配置的前提下，如何防止和制約土地過度資本化的問題。朱道林強(qiáng)調(diào)，土地資源作為自然資源，又是人類生產(chǎn)生活重要的生產(chǎn)要素，必須保障其得到合理、可持續(xù)利用，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置的最有效手段。因此，改革的方向和路徑只能是通過改革和完善土地產(chǎn)權(quán)體系，建立農(nóng)村土地資源再配置的市場(chǎng)化機(jī)制。但是，在市場(chǎng)化配置過程中不可避免地會(huì)出現(xiàn)資本化運(yùn)作乃至炒作，甚至導(dǎo)致過高抬升土地價(jià)格等現(xiàn)象，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本大幅上揚(yáng)，直接影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，乃至影響糧食安全。這是改革過程中必須要引起高度關(guān)注的問題。

朱啟臻也向記者表示，有些理論研究者不懂得農(nóng)業(yè)與農(nóng)民之間的聯(lián)系，將經(jīng)濟(jì)理論套用到農(nóng)業(yè)上，例如小農(nóng)戶無法抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等，這些理論文章干擾了人們對(duì)土地制度的理解，一味強(qiáng)調(diào)搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)，越大越好，這樣的思潮破壞了土地的基本經(jīng)營(yíng)制度，傷害了農(nóng)民的利益。直到今天，這種思潮還有市場(chǎng)，成為土地制度改革中一個(gè)教大的隱患。2013年，中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)?！?/p>

朱道林建議，從國(guó)家層面看，重點(diǎn)是做好科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和規(guī)劃管制。一是建立符合土地產(chǎn)權(quán)制度基本邏輯的產(chǎn)權(quán)體系設(shè)計(jì)；二是建立完善的規(guī)劃和用途管制制度；三是建立好市場(chǎng)化配置的規(guī)則體系，建立起完善收益調(diào)節(jié)和收益再分配制度，嚴(yán)格控制過度資本化。集體和農(nóng)民是農(nóng)村土地市場(chǎng)化主體，是直接參與者，要從發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興的主體地位與責(zé)任角度，從保護(hù)和合理利用土地資源的主人翁角度，基于土地作為重要的生產(chǎn)要素，合理利用有限的土地資源，發(fā)揮其重要的生產(chǎn)功能，滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的要求。