楊秀紅 陳小梅

摘 要：金融科技的快速發(fā)展提高了金融體系的深度和效率，但其開放、互聯(lián)互通、高科技含量的特性使金融風(fēng)險更加隱蔽。監(jiān)管沙盒機制作為一項先驅(qū)設(shè)計，既鼓勵金融創(chuàng)新又能抑制金融風(fēng)險。本文基于金融消費者權(quán)益保護視角，對國際監(jiān)管沙盒進行研究，并提出我國實施監(jiān)管沙盒的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：金融消費者權(quán)益保護；監(jiān)管沙盒；金融科技

中圖分類號：F832.35 文獻標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-0017-2018（3）-0046-04

金融科技快速發(fā)展有效拓寬了金融服務(wù)及產(chǎn)品的可獲得性，提高了金融體系的深度和效率，但其開放、互聯(lián)互通、高科技含量的特性使得金融風(fēng)險更加隱蔽。為了鼓勵金融科技創(chuàng)新并有效抑制金融風(fēng)險，英國首先設(shè)立了監(jiān)管沙盒機制。在監(jiān)管沙盒的總體設(shè)計中，最核心的內(nèi)容是金融消費者權(quán)益保護。本文基于此，對國際監(jiān)管沙盒進行研究，并從金融消費者權(quán)益保護角度提出我國實施監(jiān)管沙盒的相關(guān)建議。

一、監(jiān)管沙盒的涵義及背景

（一）監(jiān)管沙盒的涵義

監(jiān)管沙盒譯自“regulatory sandbox”，也譯為“監(jiān)管沙箱”或“沙盒監(jiān)管”，由英國政府于2015年3月提出，同年11月，英國金融行為監(jiān)管局（以下簡稱“FCA”）向英國財政部遞交《監(jiān)管沙盒》報告，闡述了監(jiān)管沙盒的可行性和實用性。按照英國金融行為監(jiān)管局的定義，監(jiān)管沙盒是從事金融創(chuàng)新的機構(gòu)在確保消費者權(quán)益的前提下，按FCA特定簡化的審批程序，提交申請并取得有限授權(quán)后，在適用范圍內(nèi)進行金融產(chǎn)品或服務(wù)創(chuàng)新測試，F(xiàn)CA會對測試過程進行監(jiān)控，并對情況進行評估，以判定是否正式監(jiān)管授權(quán)在沙盒之外予以推廣。

（二）監(jiān)管沙盒的運作流程

監(jiān)管沙盒的運作流程主要有七步。一是申請。向監(jiān)管機構(gòu)提交使用監(jiān)管沙盒的申請，內(nèi)容包括擬測試的新產(chǎn)品服務(wù)情況以及標(biāo)準(zhǔn)符合情況。二是評估。監(jiān)管機構(gòu)審核申請，如果申請通過，監(jiān)管機構(gòu)將指定專門的聯(lián)系人。三是合作。監(jiān)管機構(gòu)與申請機構(gòu)協(xié)商確定適用的政策，制定測試參數(shù)、評估方法、報告要求以及消費者保護措施。四是開始測試。五是對測試情況持續(xù)監(jiān)測。六是報告。申請機構(gòu)提交測試結(jié)果的最終報告，監(jiān)管機構(gòu)審核報告。七是上市。最終報告通過審核后，決定是否在沙盒之外推行新產(chǎn)品服務(wù)。

（三）監(jiān)管沙盒的推出背景

一是現(xiàn)行金融監(jiān)管框架過于嚴格。2008年國際金融危機后，發(fā)達國家均對金融監(jiān)管框架進行了改革，從危機前的“輕觸式監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)橐晕挚藸栆?guī)則和巴塞爾資本協(xié)議Ⅲ為代表的嚴格監(jiān)管。但隨著金融科技的迅猛發(fā)展和廣泛運用，現(xiàn)行的監(jiān)管制度不適用金融部門的實際情況。二是現(xiàn)行金融監(jiān)管體系阻礙金融創(chuàng)新。金融科技行業(yè)多為創(chuàng)新型企業(yè)，企業(yè)缺乏金融合規(guī)經(jīng)驗，嚴格監(jiān)管可能抑制金融科技的創(chuàng)新或增加創(chuàng)新成本。據(jù)FCA測算，現(xiàn)行監(jiān)管體系會讓創(chuàng)新業(yè)務(wù)上市時間延后l/3，增加的成本達到產(chǎn)品生命周期收入的8%，創(chuàng)新型企業(yè)的估值大約會降低15%，使很多企業(yè)無法實現(xiàn)融資。三是金融創(chuàng)新隱藏的金融風(fēng)險加大。金融科技的發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)與金融結(jié)合帶來的大量業(yè)務(wù)創(chuàng)新，對傳統(tǒng)金融模式帶來了巨大沖擊和挑戰(zhàn)，成為金融業(yè)發(fā)展的新趨勢。與其爆發(fā)式發(fā)展相對應(yīng)，金融科技也引發(fā)了新的風(fēng)險問題，給金融監(jiān)管帶來了新的挑戰(zhàn)。

二、監(jiān)管沙盒的現(xiàn)狀及成效

（一）各國積極推進監(jiān)管沙盒

2016年初，澳大利亞和新加坡分別與英國簽署了合作協(xié)議。之后，中國香港、泰國、阿布扎比和馬來西亞的監(jiān)管當(dāng)局也推出了監(jiān)管沙盒計劃。加拿大、中國臺灣等國家和地區(qū)的監(jiān)管部門也正在對監(jiān)管沙盒進行積極研究，以便進一步促進金融創(chuàng)新，提升金融產(chǎn)品和服務(wù)的效率與競爭力。

（二）監(jiān)管沙盒運用成效

一是有效彌補了監(jiān)管不足。監(jiān)管沙盒把為金融服務(wù)提供支持的科技企業(yè)也納入金融監(jiān)管范圍，明確了現(xiàn)有金融監(jiān)管對金融科技創(chuàng)新的監(jiān)管職責(zé)。監(jiān)管沙盒讓不同監(jiān)管部門在創(chuàng)新面世前就有機會了解伴隨創(chuàng)新的風(fēng)險，從而提前溝通協(xié)調(diào)相應(yīng)機制，降低了產(chǎn)品面世后的監(jiān)管協(xié)調(diào)成本。二是有效平衡了創(chuàng)新與風(fēng)險。事前授權(quán)的傳統(tǒng)監(jiān)管模式得到改進，監(jiān)管沙盒內(nèi)的風(fēng)險相對可控，監(jiān)管者通過頒發(fā)有限授權(quán)，在更為安全的情況下為初創(chuàng)企業(yè)提供創(chuàng)新機會。創(chuàng)新發(fā)展和風(fēng)險管控得到兼顧，監(jiān)管沙盒測試過程能有效保證創(chuàng)新度，也能較大程度降低潛在風(fēng)險。三是積極鼓勵金融科技創(chuàng)新。監(jiān)管者建設(shè)性的參與，部分消除了投資者對創(chuàng)新方案的不確定性疑慮，提高了創(chuàng)新企業(yè)估值。監(jiān)管沙盒符合金融科技創(chuàng)新的多項需要，幫助企業(yè)有效管控創(chuàng)新可能造成的風(fēng)險，創(chuàng)新企業(yè)也可獲得監(jiān)管者和消費者的反饋，為完善創(chuàng)新積累市場經(jīng)驗。四是廣泛維護了消費者權(quán)益。監(jiān)管沙盒鼓勵更多金融科技走向市場，加大了新興金融科技的使用率，豐富了金融產(chǎn)品和服務(wù)類型。有序的金融科技競爭，進一步提高了金融服務(wù)質(zhì)量，降低獲得成本。創(chuàng)新企業(yè)同監(jiān)管部門預(yù)先溝通，使新產(chǎn)品在上市前具備更為完善的消費者保護措施。

三、監(jiān)管沙盒中的金融消費者權(quán)益保護

現(xiàn)有監(jiān)管體制重在保護消費者獲知權(quán)、消費自由權(quán)、公平交易權(quán)、保密權(quán)、安全權(quán)和求償求助權(quán)等，而監(jiān)管沙盒強調(diào)以消費者受益為中心，支持可以真正改善消費者生活的創(chuàng)新，包括降低價格、提高服務(wù)質(zhì)量、更互惠的交易、增強便利性和可得性、幫助消費者識別和緩釋風(fēng)險等，大大擴展了“金融消費者保護”的內(nèi)涵。

英國《監(jiān)管沙盒》報告附錄詳述了四點消費者權(quán)益保護方式。一是在臨床實驗中，沙盒公司只能對既定測試范圍內(nèi)的消費者試用新科技。消費者應(yīng)提前獲知潛在風(fēng)險及其補償。其主要優(yōu)勢是當(dāng)事方就特定測試能達成靈活的補償協(xié)議，主要劣勢是測試對象可能為成熟理性的消費者和公司，沒有充分金融背景的消費者也許不能理解測試項目的真正機理，使得測試結(jié)果出現(xiàn)偏差。二是沙盒機構(gòu)可以在消費者信息披露、消費者保護、消費者賠償之間擇一開展測試。監(jiān)管機構(gòu)將會根據(jù)所選擇的方式來指導(dǎo)商業(yè)活動。其主要優(yōu)勢是當(dāng)事方能夠就特定測試補償協(xié)議的靈活性達成一致。如果有足夠的保障措施，也可以考慮對非知曉消費者進行測試；主要劣勢是如果保護措施不夠充分，消費者權(quán)利也許會受到侵害。三是參加沙盒測試的消費者與其它一般消費者享有同等權(quán)利。如消費者需要投訴時應(yīng)首先找當(dāng)事公司，然后借助《金融消費者權(quán)益糾紛的特殊解決機制》處理問題，如果公司投訴失敗，還可以通過《金融市場與服務(wù)法案》尋求救濟。其主要優(yōu)勢是系統(tǒng)已經(jīng)建成，消費者無需承擔(dān)額外風(fēng)險，而沙盒公司必須向金融消費者保護組織支付費用并受其管制。四是沙盒公司必須承擔(dān)包括投資損失在內(nèi)的所有消費者損失，并且證明其有足夠資產(chǎn)以確?？梢猿袚?dān)賠償責(zé)任。主要優(yōu)勢是消費者無需承擔(dān)任何與沙盒公司進行交易的風(fēng)險，除非公司破產(chǎn)。與其他消費者相比，這種方式給予消費者更高層次的保護，主要劣勢有兩點：一是沙盒公司需要承擔(dān)所有風(fēng)險，對小型公司來說經(jīng)濟負擔(dān)過重，更可能放棄選擇沙盒測試。二是消費者在知道交易損失會全額賠償?shù)那闆r下，也許會過于冒險，同樣使得測試結(jié)果出現(xiàn)偏差。

對以上方式的總體評價：從提高競爭效率的角度考慮，盡管第四種方法對消費者給予了最高層次的保護，但并不是首選方式。因為在此情況下，只有資產(chǎn)實力強勁的大公司才有資格參與，不利于市場競爭。第二種方式更能吸引各式各樣公司，因而是一種更好的選擇。對此，參與測試的公司會致力于消費者保護問題的分析，同時給予監(jiān)管當(dāng)局確定合理保障措施的機會。

其他各國監(jiān)管沙盒中金融消費者權(quán)益保護措施方見表1。

四、經(jīng)驗借鑒

（一）積極啟動監(jiān)管沙盒，為金融創(chuàng)新輸送“氧氣”

金融科技迅猛發(fā)展的背景下，緊抓前沿科技的企業(yè)才能獲得長久生存，作為監(jiān)管方需要積極營造創(chuàng)新的環(huán)境和氛圍，為適宜生長的未來金融科技先鋒不斷輸送“氧氣”。一是借鑒創(chuàng)新中心經(jīng)驗，試點先行。充分借鑒英國成立創(chuàng)新中心建立“創(chuàng)新工程”的試點經(jīng)驗，我國應(yīng)嘗試在有限范圍內(nèi)模擬監(jiān)管沙盒運行機制，并依據(jù)運行經(jīng)驗提出適合中國國情的監(jiān)管沙盒制度。二是沙盒設(shè)計多樣化，多種方式并用。在具體實施過程中結(jié)合實施虛擬沙盒、沙盒保護傘和監(jiān)管沙盒等制度，考慮不同體量機構(gòu)試驗其新科技的需要，為其提供選擇適合自身的方式。

（二）主動防范金融風(fēng)險，為金融風(fēng)險框定“圍欄”

監(jiān)管沙盒制度本身是一種風(fēng)險防范的措施，將新興金融科技事先通過沙盒進行測試，避免未經(jīng)測試就全面運行帶來的不可控制風(fēng)險。一是風(fēng)險防范既要從消費者利益侵害與否考慮，也要從金融穩(wěn)定、國家資金安全的大局考慮。因此在沙盒準(zhǔn)入環(huán)節(jié)嚴格把關(guān)，嚴格審核沙盒測試申請人的資格與背景，確保資金來源明晰合法。二是建議設(shè)立應(yīng)急救助機制，對于通過測試正式進入市場的產(chǎn)品，如果遇到測試中沒有出現(xiàn)的異常情況，應(yīng)啟動應(yīng)急機制，及時制止情況繼續(xù)惡化。

（三）推動出臺保護措施，為金融消費劃定“安全區(qū)”

廣泛借鑒和研究英國、新加坡、中國香港等國家和地區(qū)在推行監(jiān)管沙盒機制過程中制定的消費者保護工作措施，結(jié)合我國國情及先行試點情況，制定符合實際的消費者保護措施。一是沙盒監(jiān)管嘗試初期，建議借鑒英國監(jiān)管局采用的第二種方式，即監(jiān)管沙盒與較為有實力的公司合作開展，摸索經(jīng)驗不斷改進后，再探索其他方式。二是實施中期建議采取第二種方式，加強沙盒測試公司的參與程度，加強競爭，進一步提升消費者權(quán)益保護空間，為消費者提供多樣化的金融服務(wù)。三是監(jiān)管測試發(fā)展成熟后，借鑒英國多種測試方式并存的機制，為不同的企業(yè)提供可供選擇的測試方式。

（四）緊跟沙盒動態(tài)研究，為沙盒及時調(diào)整“政策閥”

一是加強監(jiān)管人員自身對金融科技的掌握和了解，并及時吸收具有豐富經(jīng)驗的金融科技創(chuàng)新人才進入監(jiān)管機構(gòu)，使創(chuàng)新與監(jiān)管擁有同步發(fā)展的軟實力。二是監(jiān)管沙盒作為金融科技領(lǐng)域的前沿領(lǐng)地，需要不斷加強調(diào)查研究，密切跟蹤其發(fā)展動向，彌補監(jiān)管漏洞，并為可能牽制創(chuàng)新的措施或制度給予適度調(diào)整。三是開展政策試驗田制度，與沙盒測試經(jīng)驗豐富的金融科技企業(yè)合作開展政策試驗，不斷調(diào)試沙盒監(jiān)管政策，使其適應(yīng)金融科技發(fā)展的步伐，更加全面有效金融維護消費者權(quán)益。

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