文/李偉業(yè)

李偉業(yè) 湖北省隨州市人民政府法制辦公室主任、黨組書記

政府法制工作是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、綜合性、全局性的工作，需有一支強(qiáng)有力的法制隊(duì)伍去實(shí)施和推進(jìn)。囿于體制、編制等諸多因素，政府法制隊(duì)伍建設(shè)仍徘徊不前，法制機(jī)構(gòu)工作人員不足、素質(zhì)不高等問題已成為當(dāng)前政府法制工作中的一大難題。如何找到一條政府法制機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)的有效出路以使政府法制機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)走出困境是政府法制機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)的重大現(xiàn)實(shí)問題。

法治國家建設(shè)中政府法制工作機(jī)構(gòu)的角色定位及干部隊(duì)伍面臨的困境

隨著“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”方略的深入推進(jìn)，政府法制機(jī)構(gòu)的作用越來越凸顯。2004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第42條規(guī)定：各級人民政府和政府各部門要充分發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問作用。2014年十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》確立了全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的總目標(biāo)。就履行政府職能、健全決策機(jī)制、深化行政執(zhí)法體制改革、規(guī)范執(zhí)法、行政權(quán)力制約和監(jiān)督、政務(wù)公開等六個(gè)方面提出的新任務(wù)、新要求，基本上都與政府法制工作密切相關(guān)，所涉事項(xiàng)基本上是由政府法制機(jī)構(gòu)來主導(dǎo)或者參與實(shí)施，如，重大行政決策合法性審查、政府法律顧問推行等。2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》規(guī)定：重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草，有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。修改后的行政訴訟法要求政府負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。在實(shí)踐中，大多數(shù)被訴行政案件是由政府法制機(jī)構(gòu)為具體承辦的部門，為做好政府負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，政府法制機(jī)構(gòu)必將要抽出更多時(shí)間、精力做好各項(xiàng)應(yīng)訴工作。另外，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告，這使得政府法制機(jī)構(gòu)出庭應(yīng)訴的任務(wù)陡然增加。這些規(guī)定都使政府法制機(jī)構(gòu)工作任務(wù)有了新的增加。

從政府法制工作機(jī)構(gòu)的上述職能可以看出，政府法制工作機(jī)構(gòu)的工作人員可以說扮演著法律人的所有角色。“立法者”，設(shè)區(qū)的市人民政府法制工作機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)政府規(guī)章制定的主要工作，并協(xié)助同級人大及其常委會(huì)進(jìn)行地方性法規(guī)立法；“法官”，承擔(dān)行政復(fù)議工作，對本級政府所屬部門及下級人民政府的行政行為進(jìn)行“裁判”；“律師”，代表本級政府出庭應(yīng)訴，將來實(shí)施公職律師制度，有法律職業(yè)資格的政府法制工作人員就可以成為公職律師；法律顧問，承擔(dān)政府法律事務(wù)；“教授”，對行政執(zhí)法人員進(jìn)行必要的日常培訓(xùn)。政府法制機(jī)構(gòu)的工作人員承擔(dān)著如此眾多的重要任務(wù)，無疑需要足夠的較高素質(zhì)的人員來擔(dān)任。然而，市州級及以下的政府法制工作機(jī)構(gòu)干部隊(duì)伍存在著人員能力與承擔(dān)的工作不相匹配、不相適應(yīng)的困境。

2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、2008年《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、2010年《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》都明確提出了加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)的任務(wù)。政府法制工作系一項(xiàng)基礎(chǔ)性、綜合性、全局性的工作，需有一支強(qiáng)有力的法制隊(duì)伍去實(shí)施和推進(jìn)。囿于體制、編制等諸多因素，設(shè)區(qū)的市級及縣級政府法制隊(duì)伍建設(shè)仍徘徊不前，法制機(jī)構(gòu)工作人員不足、素質(zhì)不高等問題已成為當(dāng)前政府法制工作中的一大難題。

（一）隊(duì)伍配備不足

在政府法制工作中，法制機(jī)構(gòu)在做好規(guī)范性文件審查與備案、行政執(zhí)法監(jiān)督、行政案件復(fù)議與應(yīng)訴、行政執(zhí)法矛盾調(diào)處以及承擔(dān)大量法律事務(wù)、政府規(guī)章制定等工作的同時(shí)，還應(yīng)承擔(dān)起政府依法行政的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)督和依法行政考核等工作任務(wù)。特別是中央提出簡政放權(quán)，很多行政職權(quán)下放到設(shè)區(qū)的市級及縣級政府行使，其組成部門承擔(dān)的職能相應(yīng)增加，政府法制工作機(jī)構(gòu)的工作量也相應(yīng)增加，政府法制工作機(jī)構(gòu)要完成行政復(fù)議及行政應(yīng)訴、承擔(dān)法律事務(wù)、執(zhí)法監(jiān)督及培訓(xùn)、政府規(guī)章立法及規(guī)范性文件審查、綜合工作等五大項(xiàng)工作，按照“AB角工作制度”要求，每項(xiàng)工作至少兩人，需要配備10人。即便按一人配備，也需要5人。然而，設(shè)區(qū)的市一級人民政府，還存在配備不足10人的情況（有的名義上有10人以上，但被政府辦其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)借用的情形也較普遍），縣級人民政府多在3人以下，有的甚至只有一人，相當(dāng)數(shù)量的政府組成部門沒有專門的法制機(jī)構(gòu)和工作人員，嚴(yán)重影響了工作的正常開展。

（二）隊(duì)伍整體素質(zhì)有待提高

美國法學(xué)家霍姆斯在《普通法》一書中提出一個(gè)著名論斷：法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗(yàn)。政府法制工作是一項(xiàng)專業(yè)性、綜合性較強(qiáng)的工作，其工作人員需具有較強(qiáng)的法學(xué)理論素養(yǎng)，豐富的法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)以及綜合協(xié)調(diào)能力，一個(gè)成熟的政府法制工作機(jī)構(gòu)干部，不僅需要經(jīng)過系統(tǒng)的法律培訓(xùn)，還要經(jīng)過長期的法律實(shí)務(wù)工作歷練。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》中要求，國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度實(shí)施后，黨政機(jī)關(guān)擬擔(dān)任法律顧問的人員應(yīng)當(dāng)具有法律職業(yè)資格或者律師資格。第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議作出了《關(guān)于修改〈中華人民共和國法官法〉等八部法律的決定》， 《中華人民共和國公務(wù)員法》在第二十三條中增加一款，作為第二款：“國家對行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定審核、行政復(fù)議、行政裁決、法律顧問的公務(wù)員實(shí)行統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，由國務(wù)院司法行政部門商有關(guān)部門組織實(shí)施?！薄吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》在第三條中增加一款，作為第二款：“行政機(jī)關(guān)中初次從事行政復(fù)議的人員，應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格?！薄吨腥A人民共和國行政處罰法》在第三十八條中增加一款，作為第三款：“在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定審核的人員進(jìn)行審核。行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格?！?/p>

而在現(xiàn)實(shí)工作中，政府法制工作機(jī)構(gòu)的干部有一部分并沒有經(jīng)過系統(tǒng)的法律培訓(xùn)，有的是為了解決待遇安排的，更多的人沒有法律職業(yè)資格或律師資格。隊(duì)伍的穩(wěn)定性也不夠，頻繁的調(diào)動(dòng)使一些干部沒有機(jī)會(huì)得到長期的法律實(shí)務(wù)工作歷練。

（三）政府法制工作機(jī)構(gòu)干部的政治待遇、經(jīng)濟(jì)待遇較低，難以選拔并留住人才

前文說過，政府法制工作機(jī)構(gòu)的干部實(shí)際承擔(dān)著“立法者”、“法官”、“律師”、“法律顧問”和“教授”等多重角色，并且逐步要求具有法律職業(yè)資格，門檻將和法官、檢察官、律師一樣高，然而，和一些傳統(tǒng)的所謂強(qiáng)勢部門相比，政治待遇的解決、未來的發(fā)展空間都處于劣勢；和律師、法官、教授甚至公司法律顧問相比，經(jīng)濟(jì)上的收入差距是明顯的。因此，政府法制工作機(jī)構(gòu)對于高素質(zhì)的法律人來說幾乎沒有什么吸引力，導(dǎo)致政府法制工作機(jī)構(gòu)難以招錄或遴選到合適的干部，更談不上遴選到成熟的干部。政府法制工作機(jī)構(gòu)培養(yǎng)的干部因?yàn)榫C合素質(zhì)高，一有機(jī)會(huì)，就被更高層級的機(jī)構(gòu)遴選走，或者被相對強(qiáng)勢的同級黨政部門看中調(diào)走，有的干脆辭職做律師。這就導(dǎo)致本就捉襟見肘的隊(duì)伍還要經(jīng)常面臨缺額的困境。

加強(qiáng)設(shè)區(qū)的市級及縣級政府法制工作機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)的路徑思考

國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施納要》、《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》均明確指出，各級人民政府及政府各部門要切實(shí)加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，為他們開展工作創(chuàng)造條件；要加大對法制干部的培養(yǎng)、使用和交流力度，重視提拔政治素質(zhì)高、法律素養(yǎng)好、工作能力強(qiáng)的法制干部。根據(jù)上述規(guī)定，筆者提出以下幾個(gè)方面的思考：

（一）著眼長遠(yuǎn)，加強(qiáng)設(shè)區(qū)的市級及縣級政府法制工作機(jī)構(gòu)干部隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)

一個(gè)成熟的政府法制工作機(jī)構(gòu)干部需要經(jīng)過系統(tǒng)的法律專業(yè)培訓(xùn)和長期的法律實(shí)務(wù)工作的歷練，因此，不能急于求成和拔苗助長。

《決定》明確提出，“推進(jìn)法治隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。完善法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，健全全國統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，建立法律職業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓(xùn)制度。” 政府法制工作專業(yè)性、綜合性較強(qiáng)，法制工作人員除了需要具有行政管理、協(xié)調(diào)能力外，還更應(yīng)具有較高的法學(xué)理論素養(yǎng)，較強(qiáng)的法律適用能力，豐富的法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。因此，隨著依法治國全面實(shí)施，依法行政深入推進(jìn)，建設(shè)法治政府的步伐加快，就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法制隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，才能更好承擔(dān)起涉及面廣、難度大且日益繁重的政府法制工作。要實(shí)現(xiàn)政府法制隊(duì)伍職業(yè)化，本著寧缺毋濫的原則，把握好政府法制工作人員的進(jìn)入“門檻”，嚴(yán)格準(zhǔn)入條件，不把政府法制工作機(jī)構(gòu)作為解決干部職級待遇的安置所。同時(shí)，要像法官、檢察官、律師那樣，將接受培訓(xùn)作為政府法制工作人員的權(quán)利進(jìn)行制度性規(guī)定。

（二）在政府法制工作機(jī)構(gòu)探索實(shí)行聘任制公務(wù)員制或列入專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理

在現(xiàn)行的公務(wù)員體制下，難以解決政府法制工作機(jī)構(gòu)工作人員政治待遇和經(jīng)濟(jì)待遇方面的問題。政治待遇上，政府法制工作特性需要干部長期留在政府法制工作機(jī)構(gòu)，受編制及職數(shù)的限制，成熟的干部進(jìn)不來，年輕干部留不住也不能留，有機(jī)會(huì)要放他們走，不能耽誤他們。經(jīng)濟(jì)待遇上，目前，政府法制工作機(jī)構(gòu)的公務(wù)員基本上是列入綜合管理類公務(wù)員，待遇與行政級別直接掛鉤，政治待遇上不去，經(jīng)濟(jì)待遇相應(yīng)地受到影響，與其他法律人相比差距更大。解決此類問題可以從以下兩個(gè)途徑著手：

其一，在政府法制工作機(jī)構(gòu)中實(shí)行聘任制公務(wù)員。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定(試行)》第五條規(guī)定：機(jī)關(guān)聘任公務(wù)員，主要面向?qū)I(yè)性較強(qiáng)的職位，確有特殊需要的，也可以面向輔助性職位。聘任為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)是專業(yè)性較強(qiáng)的職位。專業(yè)性較強(qiáng)的職位，是指具有低替代性，要求具備經(jīng)過專門學(xué)習(xí)才能掌握的專業(yè)知識、專業(yè)技能的職位。政府法制工作機(jī)構(gòu)工作人員需要具備法定的執(zhí)業(yè)資格，并需要經(jīng)過長期的學(xué)習(xí)、歷練才能掌握并熟練運(yùn)用法律專業(yè)知識、法律專業(yè)技能，符合該條規(guī)定的專業(yè)性較強(qiáng)的職位條件要求，依法可以采取聘任制。這樣可以大幅提高其報(bào)酬，而且聘任比招錄或遴選公務(wù)員要簡便，相對高額的報(bào)酬一方面可以吸引成熟的法律人參加政府法制工作，另一方面也可以留住已經(jīng)成長起來的政府法制工作干部，從而使政府法制工作機(jī)構(gòu)減少缺額的幾率，確保政府法制工作機(jī)構(gòu)有充足的高素質(zhì)工作人員。

其二，將政府法制工作機(jī)構(gòu)中有法律職業(yè)資格的工作人員納入專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理，讓他們憑專業(yè)水平晉升等級，解決待遇問題，從而擺脫行政職級和職數(shù)的限制。這樣可以鼓勵(lì)他們專心鉆研業(yè)務(wù)，而不去擠行政職級的獨(dú)木橋。

（三）法官檢察官遴選，尤其是遴選行政審判法官或從事行政審判監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督的檢察官時(shí)，優(yōu)先考慮從政府法制工作機(jī)構(gòu)中具有法律職業(yè)資格的工作人員中遴選

2017年9月1日，全國人大常委會(huì)通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國法官法〉等八部法律的決定》，從2018年1月1日起，政府法制工作機(jī)構(gòu)中從事行政處罰決定審核、行政復(fù)議、行政裁決、法律顧問工作的公務(wù)員將逐步由具有法律職業(yè)資格的人擔(dān)任，具備和法官檢察官一樣的職業(yè)資格要求，而且經(jīng)過政府法制工作機(jī)構(gòu)相關(guān)工作的歷練，這些公務(wù)員對行政事務(wù)更加熟悉。另外，目前政府法制工作機(jī)構(gòu)中具備法律職業(yè)資格的工作人員一般都申請了公職律師，具備法官檢察官遴選的條件。這樣，可以為政府法制工作機(jī)構(gòu)的工作人員提供更多的出路，以便他們專心從事法律業(yè)務(wù)工作，對政府法制工作干部、政府法制工作以及審判檢察工作都是有益的。

（四）加強(qiáng)培訓(xùn)

法官、檢察官、律師都有法定的培訓(xùn)要求，而且實(shí)際上也能受到經(jīng)常性的培訓(xùn)。政府法制工作人員作為法律職業(yè)共同體的一員，也應(yīng)當(dāng)接受經(jīng)常性的、專業(yè)性的培訓(xùn)。首先，從制度上要保障政府法制工作人員接受培訓(xùn)的權(quán)利和機(jī)會(huì)，將政府法制工作機(jī)構(gòu)中從事行政處罰決定審核、行政復(fù)議、行政裁決、法律顧問工作的公務(wù)員全部納入公職律師范圍，以保障其作為律師應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。其次，完善政府法制隊(duì)伍業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制。要建立上下級政府法制業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)制度，針對當(dāng)前法制工作中存在的重點(diǎn)、疑點(diǎn)、難點(diǎn)問題，上級政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)通過定期或不定期的方式組織培訓(xùn)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)交流和學(xué)習(xí)，進(jìn)而提高法制隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力。