文/朱華仁

朱華仁 江蘇省法學(xué)會副會長

“郡縣治，天下安”，深刻反映了縣域治理在國家治理中的基礎(chǔ)作用和對國家安危的重大影響。在全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的大背景下，切實加強(qiáng)縣域法治，在理論和實踐上都具有特別重要的現(xiàn)實意義。近年來，江蘇省法學(xué)會帶著基層提出的問題，協(xié)同江蘇省依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、省法學(xué)會地方法治研究會，對江蘇省縣域法治情況進(jìn)行調(diào)研，提出了推進(jìn)縣域法治要把握三個維度、突出兩個抓手、構(gòu)建一個保障體系的創(chuàng)新思路和辦法。提高了縣域法治工作的針對性和有效性。

縣，作為國家基層行政管理單位，在中國歷朝歷代的行政體制中，始終保持高度穩(wěn)定，幾乎連名稱也不曾有過改變；治國理政以縣為本，兩千多年也不曾有過根本改變。“郡縣治，天下安”，深刻反映了縣域治理在國家治理中的基礎(chǔ)作用和對國家安危的重大影響。在全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的大背景下，切實加強(qiáng)縣域法治，在理論和實踐上都具有特別重要的現(xiàn)實意義。

然而，由于縣與縣之間地理、資源稟賦差異，人文環(huán)境不同，發(fā)展不平衡；由于國家設(shè)計的縣級公共權(quán)力的不完整；也由于縣級行政管理機(jī)構(gòu)直接面對基層、面對百姓、面對具體問題，化解矛盾糾紛、維護(hù)群眾權(quán)益問題突出等，使縣域法治具有了區(qū)別其他區(qū)域和其他層級法治的特殊性。

推進(jìn)縣域法治究竟應(yīng)該做什么、怎么做？怎樣才能增強(qiáng)縣域法治工作的針對性、提高法治效果？近年來，我們帶著基層提出的問題，協(xié)同江蘇省依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、省法學(xué)會地方法治研究會，對江蘇省縣域法治情況進(jìn)行調(diào)研，認(rèn)真剖析揚中、昆山等縣（市）的法治經(jīng)驗，認(rèn)為推進(jìn)縣域法治要把握三個維度、突出兩個抓手、構(gòu)建一個保障體系。

把握三個維度：權(quán)力治理、社會治理和基層治理

縣，作為國家的一級行政單位；縣域，作為社會的一個組成部分，在治理結(jié)構(gòu)上不外乎三個維度：權(quán)力治理、社會治理和基層治理。

1. 權(quán)力治理，主要是對縣級施政權(quán)、行政權(quán)的規(guī)制。

縣域權(quán)力治理的特殊性。法治的要義在于對權(quán)力的規(guī)范和制約，防止其異化、被濫用。在黨的執(zhí)政權(quán)和國家的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)和監(jiān)察權(quán)的配置上，縣級是不完整的。如全國人大沒有賦予縣級人大的立法權(quán)。隨著司法體制的改革，實行省級以下法院、檢察院在人財物上的直管，事實上收回了縣級的司法權(quán)。近年來，中央政法委也多次行文，明確縣（市、區(qū)）黨委政法委不協(xié)調(diào)案件?？h級部分行政執(zhí)法、經(jīng)濟(jì)管理部門實行中央或省垂直管理。這部分行政執(zhí)法權(quán)被取消，相應(yīng)的，也就取消了縣級對司法和部分行政執(zhí)法的監(jiān)察權(quán)和經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管權(quán)力。因此，在權(quán)力治理上，縣級重點是地方的施政權(quán)和行政權(quán)。

縣級權(quán)力治理的必要性。在縣級層面，具體行使著黨的執(zhí)政權(quán)力和國家行政權(quán)、司法權(quán)和監(jiān)察權(quán)的主體，具有兩個鮮明的特點：一是最直接的同群眾打交道，甚至直接同基層群眾生活在一起，他們能否正確行使權(quán)利，直接影響著黨和國家的形象；二是最直接行使著管轄區(qū)內(nèi)行政、財稅、人事、教育等權(quán)力，相對制衡、約束因素較少，行使權(quán)力的隨意性空間較大。在歷屆反腐敗中，特別是十八大以來，在已查處的違紀(jì)違法案件中，被查處的縣級以下黨政官員所占比例遠(yuǎn)大于其他層級，群眾身邊的腐敗問題突出，強(qiáng)化縣域權(quán)力治理對推進(jìn)縣域法治顯得尤為重要。

縣域權(quán)力治理的方向。強(qiáng)化縣域權(quán)力治理，規(guī)范權(quán)力行使，必須緊密結(jié)合黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案，堅持讓市場在資源配置中起決定性作用的要求，調(diào)整結(jié)構(gòu)，完善機(jī)制，切實把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，納入法治軌道。黨委要緊緊圍繞提高科學(xué)、民主、依法執(zhí)政的能力和水平，完善和落實民主集中制的各項制度；建立和完善黨委決策機(jī)制，規(guī)范重大問題、重大項目、重要人事任免等決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，既要保證發(fā)揮各級黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又能保證黨的領(lǐng)導(dǎo)完善和普遍認(rèn)同，最大限度地凝聚共識，調(diào)動一切積極因素。

縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府要堅持依法行政，除按國務(wù)院統(tǒng)一部署要求切實建立并落實各項“清單”外，一要始終堅持民生導(dǎo)向，從現(xiàn)實考慮，要切實解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的切身利益問題；從長遠(yuǎn)考慮，要把解決人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾作為主攻方向，解決實現(xiàn)平衡而充分發(fā)展的制約因素，解決滿足人民對美好生活需求的制度障礙；二要切實理順和處理好政府與市場關(guān)系，應(yīng)由市場解決的問題交給市場，企業(yè)能解決的問題讓企業(yè)自主解決，從機(jī)制、制度上保證讓市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，為經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展提供法治保障。

縣人大作為縣域權(quán)力機(jī)關(guān)，縣政協(xié)作為縣域政治協(xié)商組織，要切實健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民群眾依法通過各種途徑表達(dá)利益訴求、管理社會事務(wù)、維護(hù)自身利益、履行公民義務(wù)。

2. 社會治理，關(guān)鍵是應(yīng)用法律制度來構(gòu)建和約束社會各主體關(guān)系，規(guī)范社會行為，構(gòu)建社會秩序，管理社會事務(wù)，解決社會問題，促進(jìn)社會穩(wěn)定，實現(xiàn)社會和諧。

在構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體系，和構(gòu)建共建、共治、共享社會治理格局中，更須突出強(qiáng)調(diào)以下三點：

第一，必須突出強(qiáng)調(diào)牢固樹立人民主體地位的理念。社會治理要遵循社會發(fā)展規(guī)律，依靠社會自身力量，發(fā)揮人民主體作用，逐步推進(jìn)社會自治，這是社會治理法治化的核心要義。沒有縣域各類權(quán)力主體這種理念的確立，就沒有權(quán)力主體對社會多元主體的尊重，就不可能實現(xiàn)由社會管理到社會治理的轉(zhuǎn)型。從這個意義上講，實行社會治理的前提是人民主體地位理念的確立，這對縣域而言尤其重要。

第二，必須突出強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮。特別是在社會組織發(fā)育不充分、公民主體意識不強(qiáng)的當(dāng)下，推進(jìn)社會治理還離不開政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮。政府一是要積極培育社會組織，釋放社會活力。要放權(quán)給社會、企業(yè)自主解決問題，放手讓公民自己作主，讓復(fù)雜的社會難題轉(zhuǎn)化為執(zhí)法、司法問題，依法化解；二是要牽頭健全風(fēng)險評估、利益訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處化解、社會心理疏導(dǎo)和危機(jī)干預(yù)機(jī)制等，保證社會有序、平衡運轉(zhuǎn)。特別是要構(gòu)建安全保障和治安防控機(jī)制，確保社會穩(wěn)定；三是要通過制定行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，為社會組織、社會團(tuán)體和個人提供行為規(guī)則。通過行政執(zhí)法，為社會提供秩序；通過行政復(fù)議、行政調(diào)解、行政仲裁為社會提供解決糾紛機(jī)制；通過行政指導(dǎo)為社會提供咨詢和選擇性行為方案，推動社會治理法治化。

第三，必須突出強(qiáng)調(diào)要為社會主體作用的發(fā)揮創(chuàng)造條件、留下空間。要發(fā)揮企業(yè)事業(yè)單位在資源、技術(shù)、人才等方面的優(yōu)勢，留足他們參與社會治理的空間，為維護(hù)公共安全發(fā)揮作用；要在社會風(fēng)險評估、矛盾糾紛調(diào)解、社會矯正、青少年教育管理與社會公益等方面為社會組織留足空間，為社會組織引導(dǎo)社會成員、參與社會治理創(chuàng)造條件；要在解決公民自身問題方面留足空間，不大包大攬，讓公民自己作主，為社會成員參與和發(fā)揮主人翁精神創(chuàng)造條件、營造氛圍，并積極培育和發(fā)揮志愿者作用。

3. 基層治理，在縣域突出的是對鄉(xiāng)村（社區(qū)）治理，這既是社會治理的重點，也是社會治理的難點。

隨著鄉(xiāng)村（社區(qū)）的建設(shè)和發(fā)展，基層社會治理格局、治理體制、治理方式和治理問題都發(fā)生明顯的變化，必須進(jìn)行治理體制的創(chuàng)新。其一，必須構(gòu)建有效的民間參與機(jī)制，規(guī)范培育社區(qū)自治組織，提高基層群眾對發(fā)展規(guī)劃、土地使用和社會安置等關(guān)系切身利益問題決策過程的自主參與度，以提高社區(qū)治理水平；其二，切實加強(qiáng)基層思想道德和公共文化建設(shè)，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，發(fā)揮德治在基層治理中的重要作用；其三，要堅持問題導(dǎo)向，切實解決鄉(xiāng)村治理面臨的突出問題。如人口外流、勞動力不足問題；集體經(jīng)濟(jì)薄弱，部分村（居）委沒有穩(wěn)定收入、辦不成事、形不成凝聚力問題；治安狀況不理想，特別是在邊遠(yuǎn)山區(qū)，對村霸惡勢力及偷吃扒拿等整治不力問題；環(huán)境整治、扶貧攻堅難度大的問題，等等。其四，切實加強(qiáng)基層黨組織，特別是鄉(xiāng)村黨支部建設(shè)，培養(yǎng)一批優(yōu)秀的基層黨支部書記，是基層治理的根本保證。山西的大寨、安徽的小崗村、江蘇的華西村、河南的南街村等都證明，深化鄉(xiāng)村治理，確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、安定有序，黨組織是堡壘，支部書記是主心骨、領(lǐng)頭雁。蘇南某村把鄉(xiāng)村治理法治化概括為“五個一”：一個好的支書，一個好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，一個好的村規(guī)民約，一個好的法律服務(wù)，一個好的警察。

突出兩個抓手：法治宣傳教育和矛盾糾紛化解

推進(jìn)縣域法治，涉及的面很廣，要做的事很多，但與其他區(qū)域、層級相比，縣域法治面臨的最突出的問題是公民法治意識的提升和基層群眾合法權(quán)益的維護(hù)。因此，推進(jìn)縣域法治要突出兩個重要的抓手：一是法治宣傳教育，提升法治意識；二是社會矛盾糾紛的化解，維護(hù)公民權(quán)利。

法治宣傳教育，是全面推進(jìn)依法治國的基礎(chǔ)性工程，是推進(jìn)縣域法治最基礎(chǔ)、最重要的抓手。一方面，相對于國家法治或省、市法治，縣域法治資源不足，法治基礎(chǔ)薄弱；另一方面，相對于城市居民，基層群眾特別是村民，法律知識、法律常識和法律素養(yǎng)相對單薄，廣泛的普法教育和法治宣傳教育顯得尤為重要?；鶎臃ㄖ涡麄鹘逃灰行?，以看得見的方式進(jìn)行；二要有味，能接地氣，融入到民俗文化之中。這些年，江蘇把法治宣傳教育作為基礎(chǔ)工程，列入法治江蘇建設(shè)三大重點之一，把弘揚法治文化作為推進(jìn)基層法治的一大抓手，在各縣（市、區(qū)）普遍設(shè)立法治教育中心、法治講堂、法治文化公園；鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建立法治園、法治館、法治一條街等，形成一鎮(zhèn)一品；在村（社區(qū)）設(shè)立法治圖書角、法治廣場、法治文化園等。各縣（市、區(qū)）基本做到報紙有版面、電視有專欄、廣播有節(jié)目；有的還通過舉辦法治微電影比賽、文藝晚會、組織參加庭審活動等普及法律知識、弘揚法治文化，使法治宣傳無時不在、無處不有，潛移默化、久久為功，為推進(jìn)基層法治奠定了基礎(chǔ)。

法治惠民，切實解決人民群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實、最迫切需要解決的實際問題，讓人民群眾從每一起案件中感受到公平正義，是提高基層法治知名度、知曉率，增強(qiáng)人民群眾法治信仰、法治自覺最有效的抓手?？h作為基層行政管理單位，最貼近基層、最貼近群眾，縣域治理的一舉一動無不牽連著群眾的切身利益，縣域治理的成功與否，某種程度上就取決于能否妥善處理好推動發(fā)展與維護(hù)群眾利益的關(guān)系，讓人民群眾切身感受到法治是有用的，法治是能維護(hù)群眾切身利益的。在推進(jìn)法治江蘇建設(shè)中，先后在全省開展“法治實事工程”“法治惠民工程”和群眾滿意度測評等，堅持以人民群眾贊成、群眾滿意、群眾擁護(hù)為法治標(biāo)準(zhǔn)，緊貼民生問題解決，建立完善行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，基本解決了“告官不見官”的問題；建立完善國有企業(yè)法律顧問制度，推動企業(yè)依法經(jīng)營并履行社會責(zé)任；建立完善依法化解涉法涉訴信訪制度，切實解決依法信訪的進(jìn)口與出口問題等，在基層鄉(xiāng)村還開展“法律服務(wù)進(jìn)鄉(xiāng)村”“關(guān)愛民生法治行”“美好生活法治相伴”等活動，在解決人民群眾關(guān)心的實際問題的同時，使法治由虛變實，走進(jìn)了基層群眾的生活。

構(gòu)建一個體系：黨委對法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)保障體系

推進(jìn)縣域法治，既需要地方黨委發(fā)揮模范帶頭作用，更要發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用，并把這種核心領(lǐng)導(dǎo)作用具體化為一個完整的保障體系，其中主要應(yīng)該包括：

一個完整的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。根據(jù)黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案，在組建縣委依法治縣委員會及其辦公室的基礎(chǔ)上，一要建立縱向到鄉(xiāng)村，橫向到各職能部門的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)網(wǎng)絡(luò)；二要建立相應(yīng)的議事協(xié)調(diào)機(jī)制，切實加強(qiáng)對執(zhí)法、司法、守法及基層法治建設(shè)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)，保證縣域法治有組織領(lǐng)導(dǎo)、有具體辦事的單位，有推動工作的機(jī)制制度。

一個系統(tǒng)的建設(shè)規(guī)劃?？h域法治是一項長遠(yuǎn)而復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，既要有立足全面、著眼長遠(yuǎn)、體現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性的長遠(yuǎn)規(guī)劃；又要有緊密結(jié)合本地區(qū)當(dāng)時當(dāng)?shù)貙嶋H，著眼于打好基礎(chǔ)、著力于解決問題的階段性工作計劃，制定各條線各部門的具體工作目標(biāo)，明確一年或一階段解決的一個或幾個具體問題，積小勝為大勝，扎實推進(jìn)法治建設(shè)整體水平的提升。

一個考核評價體系。一是要有一個載體及考核評價客體。可根據(jù)不同時期、不同層級設(shè)置載體，如開展法治縣、法治鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、法治村（社區(qū)）和法治先進(jìn)單位創(chuàng)建活動等，為法治建設(shè)樹立一個標(biāo)桿，激發(fā)創(chuàng)建熱情。二是建立指標(biāo)體系，作為引導(dǎo)并評價載體的依據(jù)。指標(biāo)體系必須體現(xiàn)法治價值取向，既要有推進(jìn)法治建設(shè)工作的內(nèi)容，也要有體現(xiàn)法治效果的內(nèi)容，并隨著法治建設(shè)的不斷發(fā)展，重點指標(biāo)也由推動工作轉(zhuǎn)向法治效果。三是建立一套考核表彰辦法。法治效果是全方位呈現(xiàn)的，考核評比也必須從各方面來體現(xiàn)和反映，要通過行政主管部門、協(xié)調(diào)系統(tǒng)、行業(yè)評估、群眾參與等，綜合運用系統(tǒng)監(jiān)測、現(xiàn)場勘驗、問卷調(diào)查和行業(yè)評價等手段，力求全面客觀。要及時進(jìn)行總結(jié)表彰，推廣典型經(jīng)驗，把考核表彰的過程作為檢驗、推進(jìn)法治建設(shè)的過程。

一個創(chuàng)新引領(lǐng)機(jī)制。法治作為一項系統(tǒng)工程、全局性建設(shè)工程，也是最大的創(chuàng)新工程。習(xí)近平同志曾講：要在短短幾十年時間在13億多人口的大國實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，實現(xiàn)法治化，確實前無古人。推進(jìn)縣域法治更沒有先例，沒有現(xiàn)成的可借鑒模式，既需要黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)、堅持目標(biāo)引領(lǐng)，更需要依靠基層實踐，發(fā)揮群眾的首創(chuàng)精神。要堅持實踐探索、典型引路，通過不斷的發(fā)現(xiàn)典型、總結(jié)推廣典型經(jīng)驗，推動縣域法治不斷地在探索中發(fā)展。在過去的一段時間內(nèi)，江蘇省依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室先后培育了一批法治建設(shè)先進(jìn)縣（市、區(qū)）和基層先進(jìn)單位，每年召開1—2個現(xiàn)場會，總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗，連續(xù)堅持了七年，使法治建設(shè)在相互學(xué)習(xí)、相互激勵中不斷前行。