馮濤

摘 要：由于菲律賓和美國的聯(lián)系較緊密，在亞洲經(jīng)濟起步較早，其助學貸款上世紀60年代就開始運作，發(fā)展基礎較好，制度設計有一定特色，如社保系統(tǒng)介入助學貸款，和實業(yè)界合作幫助借款學生就業(yè)，但也存在著助學貸款覆蓋面較小，以及助學貸款資金總額不足的缺陷。中國可以借鑒學習在利用社保系統(tǒng)進行助學貸款還款，助學貸款經(jīng)辦機構(gòu)幫助借款學生就業(yè)方面借鑒菲律賓的經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：助學貸款;菲律賓;社保系統(tǒng);開發(fā)銀行

菲律賓是位于亞洲東南部的一個國家，地處海上絲綢之路經(jīng)濟帶上，地理位置重要，是東南亞一個舉足輕重的國家，近年來和我國的關(guān)系有磨擦也有合作，是我國在亞洲需要重點關(guān)注的國家。另外，由于菲律賓過去曾長期是美國殖民地的原因，和美國一直都保持著密切的經(jīng)濟、政治、軍事、教育和文化聯(lián)系，大量菲律賓人在美國讀書和就業(yè)，美國則在菲律賓保持軍事和政治影響，菲律賓的經(jīng)濟體制和教育體制受美國影響也比較大，有些領域的政策制定達到一定水平。

菲律賓的助學貸款從上世紀60年代就開始推行，在亞洲國家中是比較早推行助學貸款項目的。據(jù)筆者掌握的情況，亞洲國家中只有最發(fā)達的日本的助學貸款項目比菲律賓早一些，這也從一個側(cè)面體現(xiàn)了菲律賓往昔在亞洲的發(fā)達程度，而且其助學貸款政策的部分制度設計比較精細，頗具特色，體現(xiàn)了其教育政策設計的一定水平。本文回顧了菲律賓的助學貸款從上世紀60年代至今發(fā)展的過程，分析了其現(xiàn)在的助學貸款制度存在的問題以及可借鑒的地方，以為我國改善自己的助學貸款政策提供些許參考。

一、菲律賓助學貸款推行的背景

2007年菲律賓高等教育體系共有240萬學生，75%的學生在私立高等教育機構(gòu)就讀;全國共有1710所高等教育機構(gòu)，1514所是私立的，約占高教機構(gòu)總數(shù)的89%，而且私立高教機構(gòu)中不乏在國際上有一定知名度的頂尖大學。毫無疑問，菲律賓的高等教育體系是以私立機構(gòu)為主體的。[1]公立高教機構(gòu)資金主要來自于中央政府，地方政府只補貼極少部分的資金，同時公立高教機構(gòu)一般收取不超過每個學生人均培養(yǎng)成本10%的學費，唯一的例外是菲律賓最大的公立大學菲律賓大學（The University of Philippines），其學費標準可以超過10%這個水平。因此公立高教機構(gòu)的學生實際上是享受了大量政府補貼的（公立高教機構(gòu)較少使得這種補貼具有較強的可持續(xù)性），私立高教機構(gòu)則很少有政府補貼，學費水平相對公立高教機構(gòu)要高出不少，達到公立高教機構(gòu)學費的數(shù)倍，如菲律賓大學在本世紀初的學費每年約為250美元，而頂尖的私立大學德拉薩（De La Salle）大學的學費約為每年2000美元，是菲律賓大學學費的八倍?？紤]到菲律賓的經(jīng)濟發(fā)展水平和人均收入水平，私立大學的學費對于普通的菲律賓人來說無疑是個非常沉重的負擔。大學的教學、研究以及發(fā)展都需要經(jīng)費的支持，而菲律賓還是發(fā)展中國家，政府財力有限，不可能對教育投入較多資金，亞洲開發(fā)銀行曾經(jīng)對菲律賓高等教育體系進行過一定的考察，并提出了提高大學學費的建議。[2]一方面，大學的發(fā)展客觀上需要增加學費（由于菲律賓政府的資金投入受限于現(xiàn)實的國情很難增加）;另一方面，增加學費又帶來普通民眾經(jīng)濟負擔加重的問題，為防止學費成為阻礙普通民眾就讀大學的障礙，在這種背景下，菲律賓的助學貸款就應運而生了。

二、菲律賓早期有代表性的助學貸款項目——《先學后還項目》

菲律賓最早的助學貸款項目開始于1969年，但由于資金缺乏等原因，該項目持續(xù)時間不長，在1976年即被廢止。作為替代方案，一個新的助學貸款項目《先學后還項目》（Study Now，Pay Later Plan）1976年開始啟動，該項目的申請條件包括：首先需要是菲律賓公民;正在注冊就讀一個核準的優(yōu)先課程（不是學習所有課程都可以獲得助學貸款，優(yōu)先課程一般包括海運、信息技術(shù)、教師教育、農(nóng)業(yè)科學等）;申請貸款時不超過30歲（這主要考慮的是以后的還款期間不能太短，因為年齡過大，將來的還款期間就比較短）;父母或監(jiān)護人或配偶的年總收入不能超過15萬菲律賓比索（按照2017年10月15日的最新匯率，1菲律賓比索約合人民幣0.13元，15萬比索約合19500元人民幣）。

貸款數(shù)量是每學期7250比索（約合942.5人民幣），貸款的資金來源于菲律賓政府所有的五家金融機構(gòu)（社保系統(tǒng)、政府雇員保險系統(tǒng)、菲律賓開發(fā)銀行、菲律賓土地銀行和菲律賓國民銀行），每年的貸款資金總額是2500萬比索，五家金融機構(gòu)直接負責貸款的發(fā)放和歸還事宜。借款學生畢業(yè)之后需要通過一個工資直接歸還貸款系統(tǒng)來還款，年利率不得超過6%的固定利率。與此同時，還建立了一個教育貸款擔?；穑鹗冀痤~為100萬比索，以準備應對可能出現(xiàn)的助學貸款壞賬。以上這些制度設計影響深遠，直到現(xiàn)在，菲律賓的一些助學貸款項目還保留著相當多來源于《先學后還項目》中的制度設計。

申請貸款時，借款學生需要向高教委員會各地區(qū)的辦公室提交申請書和需要的各種文件，高教委員會各地區(qū)的辦公室通過一個審查委員會來審查和處理助學貸款申請，包括列出申請人的排序，選擇受助人和分配貸款數(shù)額，并通知借款學生，簽訂借款協(xié)議等。如果借款學生就讀的學校沒有和高教委員會簽訂管理這種助學貸款的協(xié)議，貸款就直接發(fā)放給借款學生，如果借款學生就讀的學校和高教委員會簽訂了管理這種助學貸款的協(xié)議，則貸款直接轉(zhuǎn)給學校。審查委員會考慮的重點在于以下兩點：經(jīng)濟困難的程度以及成功完成優(yōu)先課程的潛力，最聰明并且最窮困的學生最有優(yōu)先權(quán)。借款學生需要提交的文件包括：最新的所得稅申報表;新生需要提交高中報告卡;由教務長或院長簽發(fā)的上學期成績排名的官方報告;績點不能低于2.5;需要有一個在社保系統(tǒng)或政府雇員保險系統(tǒng)的成員提供擔保。

隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，貸款額度也在不斷調(diào)整，但考慮到通貨膨脹因素，貸款的真實數(shù)額實際上是在下降的。另外，國有金融機構(gòu)不愿意發(fā)放貸款，原因是6%的固定利率照顧了借款學生的利益，但對于金融機構(gòu)來說這個利率水平比較低，導致幾家經(jīng)辦助學貸款的金融機構(gòu)這方面的利潤很低，因此實際發(fā)放的助學貸款數(shù)額較少，這又造成無法滿足貧困學生的實際需要?；谶@些情況，《先學后還項目》開始改革，以適應不斷發(fā)展的形勢。[3]

三、菲律賓當前多樣化的助學貸款項目

上世紀80年代國有金融機構(gòu)開始退出助學貸款項目，到1992年完全退出，接手的是教育文化體育部，再后來是專門成立的高教委員會，在這個轉(zhuǎn)換的過程中，由于經(jīng)辦機構(gòu)在過渡過程中，助學貸款的發(fā)放額顯著下降。之后菲律賓還推出過一些針對特殊地區(qū)和特殊學校的專門的助學貸款項目，如針對落后地區(qū)的《第五區(qū)域助學貸款項目》（專門照顧菲律賓最落后地區(qū)——比科爾半島的助學貸款項目），該項目與《先學后還項目》的設計類似，但突出了高教機構(gòu)的核心地位，由高教機構(gòu)來負責整個貸款的發(fā)放回收過程;再比如《精英中心助學貸款項目》主要瞄準的是在一定水平之上的公立和私立學校的貧困但有潛力的學生，以保證培養(yǎng)學生的質(zhì)量，有利于未來的還款，但這些專門的助學貸款項目覆蓋范圍都不夠大，也沒有取得明顯的效果。[4]

目前，菲律賓助學貸款項目呈現(xiàn)分散化的狀態(tài)，即多家金融機構(gòu)又陸續(xù)推出自己的助學貸款項目，下面以最有代表性的菲律賓社保系統(tǒng)助學貸款項目和菲律賓開發(fā)銀行助學貸款項目為例分別介紹。

（一）菲律賓社保系統(tǒng)的助學貸款項目

菲律賓社保系統(tǒng)的助學貸款項目資金總額約70億比索（約合9.1億人民幣），其中35億比索來源于中央政府，35億比索來源于社保系統(tǒng)。借款人需要滿足的條件是：當前處于受雇或自我雇傭的狀態(tài);社保成員借款人必須有12個月的社保繳費記錄，并且至少有一次繳費記錄是在申請助學貸款日期最近三個月的，社保成員借款人最近一個月的月收入不能超過25000比索（約合3250元人民幣）;借款人如果有房貸過期貸款，則過期貸款不能超過3個月的分期還款額。

可申請的借款人范圍包括：社保成員本人;社保成員的法定配偶、子女（包括非婚生子女）;沒有成家的社保成員的兄弟姐妹（包括同父異母或同母異父的兄弟姐妹）;已結(jié)婚的社保成員可以擴展到兩個助學貸款項目的借款人資格，但必須是自己、配偶、婚生或非婚生子女;借款人資格不能代替。

如果是修讀學位課程每學期可以獲得2萬比索的貸款額度;如果修讀職業(yè)和技術(shù)課程（須兩年及以上）每學期可以獲得1萬比索（約合1300元人民幣）的貸款額度;貸款由菲律賓政府和社保系統(tǒng)各出一半額度;政府的一半貸款利率為0，社保系統(tǒng)的一半貸款年利率為6%，對未及時支付的貸款收取每月1%的罰息;申請人就讀的學校必須經(jīng)高教委員會認定;貸款支票發(fā)放給申請人，并能為學校所接受;學位課程的還款期為5年，一般是最后一次放款的18個月（兩學期課程）、15個月（三學期課程）、14個月零15天（四學期課程）后需要開始還款;職業(yè)和技術(shù)課程的還款期為3年，一般是最后一次放款的18個月（兩學期課程）、15個月（三學期課程）后需要開始還款。[5]

菲律賓社保系統(tǒng)助學貸款本質(zhì)上是比較重視還款的一種助學貸款，因為當前處于受雇或自我雇傭的狀態(tài)保證了借款人一般有穩(wěn)定的工作，有一定的經(jīng)濟實力，也就有了還款能力，如果是社保成員的子女為借款人的話，那么其身為社保成員的父母則有還款能力，成為其還款的保障。就讀高校的限制則在一定程度上保障了教育質(zhì)量，為借款人將來就業(yè)打下了較好的基礎，也就在很大程度上保障了還款的順暢。另外，比較短的還款期限也降低了還款的風險，但可能導致借款人還款負擔較重。因此，菲律賓社保系統(tǒng)助學貸款是很看重還款因素的一種助學貸款。

（二）菲律賓開發(fā)銀行的助學貸款項目

菲律賓開發(fā)銀行的助學貸款項目總額為20億比索（約合2.6億人民幣），由菲律賓開發(fā)銀行貸款給高教機構(gòu)，高教機構(gòu)再貸款給貧窮但有潛力的學生。

該項目具體運作方式是：經(jīng)過官方認定的合作公司或雇主和高教機構(gòu)挑選就讀優(yōu)先課程的學生借款人并做預先的資格審查，官方認定的合作公司或雇主、學生借款人和高教機構(gòu)簽訂三方協(xié)議，官方認定的合作公司或雇主提供在崗培訓并隨后雇傭借款學生，并且制定一個從工資中自動扣除的計劃來歸還助學貸款。

高教機構(gòu)需要滿足以下條件：具有透明和良好的治理實踐，已被證明有良好的表現(xiàn)記錄，和產(chǎn)業(yè)界聯(lián)系緊密。高教機構(gòu)可以從菲律賓開發(fā)銀行那里借相當于培養(yǎng)學生總成本90%的資金，然后貸給學生，但一家高教機構(gòu)從菲律賓開發(fā)銀行的借款額不能超過1.5億比索（約合0.2億人民幣）。

學生借款人的申請條件包括：高中畢業(yè);良好的道德品質(zhì);優(yōu)異的學術(shù)表現(xiàn);顯示出良好的精神和身體適應性以完成學業(yè)，并且家庭年收入不能超過15萬比索。申請此項貸款學生需要修讀的課程包括：海運、架橋、教育、技術(shù)和職業(yè)課程、烹飪藝術(shù)、信息技術(shù)、商業(yè)過程整合課程、酒店管理、學士學位課程、研究生課程等。

借款可以用于：學費、食宿費、教材、制服、旅行費、機票、培訓費等。

還款日期是畢業(yè)后8年，畢業(yè)后兩年開始定期還款;借款人會被核發(fā)一個社保系統(tǒng)號碼或者政府雇員保險系統(tǒng)號碼（取決于借款人未來的就業(yè)去向）;銀行會通過社保系統(tǒng)或者政府雇員保險系統(tǒng)來從借款人工資中扣減還款;貸款人也會通過菲律賓海外就業(yè)管理局來收集那些在海外工作的借款人的還款。

利率是參照菲律賓91天國庫券利率的，銀行會在此基礎上增加3%-5%，仍然算是一個優(yōu)惠利率。[6]

該助學貸款項目允許借款學生在海外學習和培訓，只要就讀學校和海外企業(yè)有類似的合作協(xié)議即可，如菲律賓技藝專精學院（Skills Mastery Institute）就和澳大利亞的企業(yè)有過類似合作。[7]

菲律賓開發(fā)銀行助學貸款的設計同樣也很看重還款因素，甚至比菲律賓社保系統(tǒng)助學貸款更加看重，開發(fā)銀行助學貸款不僅對經(jīng)濟困難有要求，同時還要求成績優(yōu)異，對修讀的課程也有所限制，對高教機構(gòu)也頗為挑剔，并且在很大程度上甚至為學生的未來工作做了安排，這些都是為了學生能夠順利大學畢業(yè)并找到一份穩(wěn)定的工作，從而保障學生順利歸還助學貸款，也為開發(fā)銀行助學貸款的良性運行打下了很好的基礎，但這也會導致一個缺點，那就是覆蓋面較小。

四、菲律賓助學貸款項目設計的優(yōu)缺點分析

（一）菲律賓助學貸款項目設計的優(yōu)點

縱觀菲律賓從上世紀60年代啟動至今的助學貸款項目，雖然整體而言效果不能算很好，但由于菲律賓長期以來經(jīng)濟社會各方面受美國影響很大，教育和金融領域也不例外，其助學貸款設計有一定水準，并在以下兩個方面很有特色。

1.通過社保系統(tǒng)發(fā)放和回收助學貸款

助學貸款回收歷來是各國助學貸款運行中一個最難解決的問題，一般而言，回收方式有四種：一是通過經(jīng)辦的銀行來回收，如中國的校園地助學貸款（生源地助學貸款則是通過支付寶這種商業(yè)公司來回收）、美國的一些助學貸款項目;二是通過稅務系統(tǒng)來回收，這一般是實行按收入比例還款的國家，如英國、匈牙利等國;三是通過政府機構(gòu)來回收，如泰國;四是通過政策性金融機構(gòu)來回收，如日本。菲律賓這種通過社保系統(tǒng)來發(fā)放和回收助學貸款的做法比較新穎，也具有很大的好處，首先是可以保持住和借款學生的聯(lián)系，無論借款學生去哪里就業(yè)，總要繳納社保，這樣就不可能失去和他們的聯(lián)系;其次可以降低回收助學貸款的成本，反正借款學生的社保繳費總是要扣除的，同時把助學貸款還款一并扣除，不會增加額外的成本，因為貸款的發(fā)放也是社保機構(gòu)，信息處理是比較便捷和無隔閡的，也不會出現(xiàn)不同機構(gòu)互相扯皮的情況。

2.和實業(yè)界聯(lián)系解決借款學生就業(yè)

還款始終是助學貸款運行中最難解決的問題，還款主要取決于兩個因素：一個是還款能力，這取決于借款學生的工作穩(wěn)定性以及工作收入;另外一個是還款意愿，這取決于信用系統(tǒng)的制約，但最關(guān)鍵的是工作穩(wěn)定性和工作收入，如果借款學生找不到工作，則無論如何也無法順利還款。菲律賓開發(fā)銀行和實業(yè)界聯(lián)系，從開始借款就鎖定借款學生未來工作機會的做法在全世界實行助學貸款項目的國家中都是很少見的，甚至可能是獨家的，其他國家頂多是經(jīng)辦機構(gòu)幫助推薦借款學生工作機會，這種四方介入的模式：學校和企業(yè)挑選學生，然后菲律賓開發(fā)銀行放款，學校教授課程，企業(yè)進行培訓，畢業(yè)后到企業(yè)就業(yè)，學生獲得工作收入后開始穩(wěn)定還款，保證了還款的順暢。

（二）菲律賓助學貸款項目設計的缺陷

菲律賓助學貸款的缺陷主要表現(xiàn)在以下兩個方面：修讀課程限制導致助學貸款覆蓋面始終較小以及助學貸款資金總額不足。

應該說，菲律賓助學貸款從一開始就在還款方面考慮的比較全面，考慮到了借款學生就業(yè)、社會人力資本的培養(yǎng)等因素，因此限制條件較多，不是一個普適性的助學貸款項目，最主要的限制是必須修讀所謂的優(yōu)先課程才可以獲得助學貸款，這一點從60年代開始到現(xiàn)在沒有大的調(diào)整，這種限制的初衷是只有優(yōu)先課程就讀的學生才是菲律賓國家經(jīng)濟和社會發(fā)展所需要的，能夠彌補菲律賓在這個領域的人力資本缺口。由于比較緊缺，借款學生畢業(yè)后就業(yè)應該也比較順利，這樣可以保證工作穩(wěn)定性，進而保證還款的順暢。但修讀優(yōu)先課程的限制，導致這個條件對借款學生來說顯得苛刻了，因此，菲律賓的助學貸款項目始終不能覆蓋該國絕大部分貧困學生，這就在相當程度上失去了助學貸款本身的意義。

助學貸款資金總額不足的缺陷主要體現(xiàn)在宏觀上，就以菲律賓現(xiàn)在兩個最重要的助學貸款項目社保助學貸款和開發(fā)銀行助學貸款為例，社保助學貸款的總資金為70億比索（約合9.1億人民幣），開發(fā)銀行助學貸款的總資金為20億比索（約合2.6億人民幣），要知道菲律賓人口高達1億，尤其是考慮到菲律賓的高教體系中私立機構(gòu)占絕大多數(shù)的情況下，這個助學貸款資金數(shù)額恐怕是遠遠不夠的。從中國的數(shù)據(jù)來看，截止到2012年，全國累計審批金額就已經(jīng)達到883.62億元，累計發(fā)放金額830.1億元。[8]再以一個和菲律賓情況類似的東南亞國家越南（人口也在1億左右）為例，截止到2012年，越南助學貸款余額也有358000億越南盾（約107.4億人民幣，按照2017年10月15日匯率換算），也遠遠超過菲律賓的助學貸款金額，而且還得考慮到越南的私立高教機構(gòu)顯然沒有菲律賓那么多的背景。[9]

五、菲律賓助學貸款項目對中國助學貸款政策改進的啟示

菲律賓有代表性的兩個助學貸款項目和中國助學貸款項目的具體制度設計如表1所示。

基于兩國助學貸款項目制度設計的比較，菲律賓助學貸款項目對中國助學貸款制度設計的啟示可能主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

（一）利用社保系統(tǒng)進行助學貸款還款

中國的助學貸款分為兩類：一類是校園地助學貸款，還款由經(jīng)辦的商業(yè)銀行負責回收;另一類是生源地助學貸款，還款由國家開發(fā)銀行通過支付寶負責回收。這兩種還款方式很大程度上都要取決于借款學生的自覺性，如果他們不主動還款，基本就無法順利回收貸款了。其他國家有通過稅務部門回收還款的，如英國、匈牙利等國，但一般需要一個發(fā)達的稅務系統(tǒng)做基礎，能夠處理龐大的信息流，同時經(jīng)辦的銀行部門和稅務部門還要有一個較好的協(xié)調(diào)機制，中國還沒有做過這方面的嘗試，一般認為，可能存在的困難主要在于：有的借款學生可能都不繳納個人所得稅（如收入未達到個稅免征額或逃稅等情況下），這就會使得通過稅務部門來回收助學貸款不太容易。相比較而言通過社保系統(tǒng)要比通過稅務系統(tǒng)更好一些，原因如下：借款學生可能不繳個人所得稅，但不可能不繳納社會保險，只要參加工作，就一定會繳納社會保險，這就保證了借款學生信息的完整性，不管借款學生主觀上愿不愿意，社保機構(gòu)在扣繳社會保險費的同時，直接將助學貸款還款一并扣繳，然后由社保機構(gòu)對接經(jīng)辦助學貸款的商業(yè)銀行總行和國家開發(fā)銀行，定期將還款轉(zhuǎn)賬給經(jīng)辦機構(gòu)，并可收取一定手續(xù)費，這樣就基本可以保證助學貸款還款的順利完成。

（二）助學貸款經(jīng)辦機構(gòu)介入借款學生的就業(yè)

中國的助學貸款經(jīng)辦機構(gòu)是各商業(yè)銀行（通過招標方式來經(jīng)辦校園地助學貸款）和國家開發(fā)銀行（經(jīng)辦生源地助學貸款），兩者都有著廣泛的社會關(guān)系網(wǎng)絡，商業(yè)銀行和當?shù)仄髽I(yè)，國開行和當?shù)卣?、基建行業(yè)的企業(yè)由于貸款的關(guān)系一般都保持著緊密的關(guān)系，可在法律允許的范圍內(nèi)，由銀行機構(gòu)幫助借款學生尋找實習和工作機會，必要的時候高校也可以參與進來，這也是一種產(chǎn)學研的合作途徑，效果是多方面的：借款學生解決了就業(yè)，職業(yè)發(fā)展有了保障;經(jīng)辦的銀行機構(gòu)的助學貸款還款會比較順利;企業(yè)密切了和銀行機構(gòu)的聯(lián)系;高校則解決了學生就業(yè)問題。今后在這方面很值得探索，形成一個穩(wěn)定的機制來支持。

中國的助學貸款經(jīng)過多年來的發(fā)展，目前已進入穩(wěn)定運行的階段，借款學生需求基本得到滿足，政府財政貼息負擔方面都做的不錯，唯一還需要改進的可能就是還款環(huán)節(jié)，而菲律賓的社保系統(tǒng)參與還款，經(jīng)辦機構(gòu)參與學生就業(yè)都是可以選擇的改進舉措，對中國有一定參考價值，可以幫助中國更好地完善自己的助學貸款政策。

參考文獻：

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