王長江

〔摘要〕

增強(qiáng)執(zhí)政的合法性、提升執(zhí)政的科學(xué)性，是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革必須面對的基本主題。深入探討它們的互動關(guān)系，對于準(zhǔn)確把握改革方向，理清改革思路，選好改革路徑，都有重大的意義。縱觀上世紀(jì)80年代開始的社會主義國家的改革，無一不是意識到自身的合法性危機(jī)，想通過改革提升執(zhí)政合法性和執(zhí)政效率，重新贏回民眾的支持。蘇共是因沒處理好三者關(guān)系而出現(xiàn)問題的典型。反觀中國，合法性、科學(xué)性是有機(jī)地結(jié)合在改革之中的。經(jīng)過40年改革開放實踐的檢驗，這條道路已經(jīng)被證明是成功的，取得的成就舉世矚目，也可以為今天繼續(xù)全面深化改革提供許多有益的啟示。

〔關(guān)鍵詞〕

中國共產(chǎn)黨；改革開放40年；黨和國家機(jī)構(gòu)改革；合法性；鄧小平

〔中圖分類號〕D602 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2018）04-0012-07

增強(qiáng)執(zhí)政的合法性、提升執(zhí)政的科學(xué)性，是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革必須面對的基本主題。執(zhí)政合法性、科學(xué)性與改革，三者之間有著復(fù)雜的互動關(guān)系。執(zhí)政合法性下降、科學(xué)性不足是引發(fā)改革的根本原因，增強(qiáng)執(zhí)政合法性和科學(xué)性是改革的根本目標(biāo)。然而，三者之間并非總是良性互動。因此，深入探討它們的互動關(guān)系，對于準(zhǔn)確把握改革方向，理清改革思路，選好改革路徑，都有重大的意義。

一、合法性、科學(xué)性與改革

合法性和科學(xué)性問題，一直是政治運行的核心問題。改革的發(fā)生，本質(zhì)上都是對合法性和科學(xué)性遇到問題的應(yīng)對。也正因為此，政治改革的根本目的通常有二：一是增強(qiáng)執(zhí)政的合法性，二是提高執(zhí)政的科學(xué)性。

我們這里所說的合法性，是政治學(xué)意義上的合法性。為和法律意義上的合法性相區(qū)別，或可稱為政治合法性或執(zhí)政合法性?！昂戏ㄐ浴痹谥形睦锸峭鈦碓~，從英文“l(fā)egitimacy”翻譯過來。由于缺乏完全對應(yīng)的概念，“合法性”除了在政治學(xué)研究中作為學(xué)術(shù)用語應(yīng)用比較廣泛外，盡管領(lǐng)導(dǎo)人也有提及，仍然屬于使用較少的詞。合法性的最初含義是指國王有權(quán)即位是由于他們的“合法”出身，到后來內(nèi)涵進(jìn)一步擴(kuò)大到被習(xí)慣所認(rèn)可的繼承，遵守已被承認(rèn)的原則或已被接受的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然也包括我們所說的合乎法律要求的狀態(tài)等，這些都可以叫做合法性。從這種籠統(tǒng)、含混的用法中，大概也可以看到一些它難以普及的原因。

不過，現(xiàn)代政治學(xué)賦予了合法性問題以極其重要的意義，使之成為一個任何政權(quán)都繞不開的重大命題。按照《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》的解釋，合法性“是一種特性，這種特性不是來自正式的法律和法令，而是來自由有關(guān)規(guī)范所判定的、‘下屬據(jù)以（或多或少）給予積極支持的社會認(rèn)可（或認(rèn)可的可能性）和‘適當(dāng)性。”〔1〕美國《政治科學(xué)》教科書從另一個角度闡釋了合法性的含義：“合法性意指人們內(nèi)心的一種態(tài)度，這種態(tài)度認(rèn)為政府的統(tǒng)治是合法的和公正的?！本褪钦f，合法性不只是指“統(tǒng)治的合法權(quán)利”，而且指“統(tǒng)治的心理權(quán)利”?！?〕美國政治學(xué)者利普塞特則把合法性解釋為一種能力，認(rèn)為“合法性是指政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅持現(xiàn)存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力?！薄?〕

概括地說，合法性體現(xiàn)的是構(gòu)成公共權(quán)力運作的基本要素之間的相互關(guān)系狀況。我們知道，任何公共權(quán)力的運作都有兩個基本的要素，即掌握公共權(quán)力的主體——掌權(quán)者和公共權(quán)力的施與對象——公眾。良好的公共權(quán)力運作，離不開兩者的互動。公共權(quán)力如果是在人們的支持、認(rèn)可下運作，那么很顯然，比它在受到人們抵制的情況下運作要順暢、有效得多。這就給了我們兩個看問題的角度：從治者而言，它顯示的是公共權(quán)力在廣大受施者——公眾面前有沒有權(quán)威的問題；從治于人者而言，它體現(xiàn)的則是民眾對公共權(quán)力存在、運用及其結(jié)果的認(rèn)同程度。合法性就是這種權(quán)威性和認(rèn)同感相加之和。

與合法性相比，科學(xué)性的概念比較好懂，是一個表示執(zhí)政效率的概念，用來衡量執(zhí)政行為是否科學(xué)、有效。

從理論上講，合法性和科學(xué)性各有明確內(nèi)涵，不容易混淆。但是在實踐中，兩者之間的關(guān)系卻非常復(fù)雜。這種復(fù)雜性，從以下三個方面具體體現(xiàn)出來：

首先，執(zhí)政合法性和科學(xué)性相輔相成。一方面，執(zhí)政合法性離不開執(zhí)政的科學(xué)性。一個執(zhí)政黨，可能一開始有強(qiáng)大的合法性基礎(chǔ)，但是如果執(zhí)政缺乏科學(xué)性，長期效率低下，久而久之，其合法性基礎(chǔ)肯定會遭到削弱。出于情感的原因，人們一旦支持一個政黨，可能不會因為這個黨的一兩次錯誤就放棄對它的信賴。但是，如果總體說來，這個政黨執(zhí)政能力弱，沒有什么政績，這種信賴是難以長期維持的。另一方面，執(zhí)政的科學(xué)性必然以合法性為基礎(chǔ)。合法性有助于提高執(zhí)政效率。合法性強(qiáng)，民眾的認(rèn)可度高，意味著執(zhí)政者的政策和意圖更容易得到民眾的肯定和響應(yīng)，執(zhí)政自然容易獲得成效。此外，民眾對執(zhí)政者及其路線方針政策的認(rèn)同程度越高，執(zhí)政黨為動員民眾而花費的成本就越低。這也是執(zhí)政效率的一個重要方面。

其次，合法性與科學(xué)性存在矛盾。執(zhí)政合法性和科學(xué)性并非總是一致，兩者之間有時會有沖突。最明顯的是，追求合法性，往往一定程度上以犧牲效率為代價。例如，在民主政治中，授權(quán)是政治權(quán)力合法性的一個極為重要的來源。但是，為保證權(quán)力授受合理、公正，必須建立一套復(fù)雜的程序，來妥善地處理以什么方式授權(quán)、給誰授權(quán)、授權(quán)的內(nèi)容和時間限定以及收回授權(quán)的必要條件、時機(jī)等等問題。如果程序過于簡單，就會出現(xiàn)許多漏洞，導(dǎo)致人們對授權(quán)的公正性產(chǎn)生懷疑，公共權(quán)力的合法性就可能下降。但是，復(fù)雜的程序必然意味著大量耗費時間、金錢，提高執(zhí)政的成本，影響執(zhí)政的效率。反過來，追求效率，有時會和合法性發(fā)生沖突，一定程度上影響合法性。如我們所知，對決策者來說，高效率意味著迅速決策。一件事情長期議而不決，可能會錯失機(jī)遇。但是，迅速決策必然要求集中權(quán)力，簡化決策程序。在這種情況下，普通民眾的參與就相對減少，這意味著決策本身有可能缺乏廣泛的公眾認(rèn)可，會降低決策的合法性。一旦出錯，容易引起公眾質(zhì)疑。

再次，合法性與科學(xué)性互相包含。這是兩者之間密切關(guān)聯(lián)的一種特殊方式。雖然合法性和科學(xué)性各有其特定內(nèi)容，但在一定條件下，有些內(nèi)容是可以互換的。例如，人們往往會把政績大小作為執(zhí)政是否科學(xué)有效的依據(jù)。但是在不少情況下，人們也往往把政績作為對政府活動認(rèn)同不認(rèn)同的基本標(biāo)準(zhǔn)。有時，合法性和科學(xué)性是一個問題的兩面，只是觀察的角度不同，對問題的認(rèn)識便不同。從掌權(quán)者角度看，或許可歸為有效性問題，而在民眾那里，反映出的可能是認(rèn)同。還有的時候，合法性和科學(xué)性互為表里：表面上是效率問題，深層次上則是合法性出了問題，或者相反?？傊梢钥闯?，在實踐中，二者確非截然分開的兩個概念，而是你中有我，我中有你，內(nèi)容交叉，關(guān)系交錯。

把握了合法性、科學(xué)性的概念及其相互之間的關(guān)系，可以為我們認(rèn)識改革提供一個重要的視角。當(dāng)一個政權(quán)的權(quán)威下降、人們對它的認(rèn)可度大幅下降的時候，就可以說，這個政權(quán)遇到了合法性危機(jī)。而啟動改革，就是要擺脫和消除合法性危機(jī)，目的在于增強(qiáng)合法性，提高科學(xué)性。

改革不同于革命，需要自上而下對改革目標(biāo)進(jìn)行確認(rèn)，對改革的內(nèi)容、方法和途徑進(jìn)行有針對性的謀劃和設(shè)計。這些都以準(zhǔn)確判斷執(zhí)政合法性和科學(xué)性的狀況為前提。然而，正因為二者之間的復(fù)雜關(guān)系，使得這一判斷變得困難，進(jìn)而使改革選擇變得不那么容易。一個需要改革的政治體制，往往不是一方面強(qiáng)、另一方面弱，而是合法性和科學(xué)性都弱。很少存在一個政治體制有很強(qiáng)的合法性、卻缺乏運行的科學(xué)性，或是運行有效、科學(xué)性突出卻合法性不足的狀況。這樣一來，合法性和科學(xué)性誰主誰從，誰先誰后，往往就會顯得非常模糊不清。

導(dǎo)致二者之間復(fù)雜關(guān)系的原因，除了合法性和科學(xué)性概念本身比較抽象且具有很強(qiáng)的延展性之外，還有一個很重要的原因是，構(gòu)成合法性的要素也是多元化的。這不難理解。認(rèn)同是一種態(tài)度、一個結(jié)果。但是，形成這樣的態(tài)度、產(chǎn)生這樣的結(jié)果的原因，在不同的人群那里可能很不相同。公權(quán)力獲得認(rèn)同的因素和途徑是呈多樣性分布的。稍加列舉就有：

一是繼承性。在人類社會的很長一個時期，繼承都是合法性的一個最重要的來源。世襲制主要建立在這種合法性的基礎(chǔ)上。

二是經(jīng)驗。掌握著更多經(jīng)驗的人，在處理有關(guān)問題時，總是能夠拿出比別人更多、更全面、更合理的辦法，因而較之一般的人有更多的發(fā)言權(quán)，人們可能更愿意把眾人之事的決定權(quán)交給他。

三是政績。人們把權(quán)力賦予某個人，是因為他們相信，由這個人來行使權(quán)力，可以給大家?guī)砗锰帯Ｕ茩?quán)者為了得到權(quán)力，也通常要向賦予他權(quán)力的人作出承諾。如果掌權(quán)者完成了這些承諾，取得了良好的政績，他掌權(quán)的合法性就會被眾人所認(rèn)可。

四是意識形態(tài)道統(tǒng)。一個長期獨立存在的社會，往往會積淀出文化共識和意識形態(tài)認(rèn)同。掌權(quán)者接受這些積淀的成果并予以張揚，往往能獲得很大的合法性。

五是對暴政的反抗。當(dāng)一個政權(quán)已經(jīng)為社會大多數(shù)所不認(rèn)同時，率領(lǐng)人們反抗和取代這個政權(quán)就能取得很大的合法性，如中國共產(chǎn)黨推翻國民黨反動政權(quán)，建立新中國。

六是成熟定型的授權(quán)制度。這個要素前面已有提及，不再贅述。

當(dāng)然，構(gòu)成合法性的要素還遠(yuǎn)不止這些。我們還可以羅列和細(xì)分出更多的要素。這些要素之間不但相互影響，而且其地位也不是一成不變的。世襲在古代社會是無可爭議的主要合法性來源。但到了現(xiàn)代社會，這個要素在絕大多數(shù)國家已經(jīng)不再起作用。經(jīng)驗仍然重要，但一些并無執(zhí)政經(jīng)驗的人通過人們熟悉的授權(quán)制度取得了執(zhí)政資格，照樣掌權(quán)，這時經(jīng)驗的重要性顯然下降了。政績向來是獲得認(rèn)同的基本條件，但大量的事實已經(jīng)越來越表明，若無制度的支撐，其作用會大打折扣。

清醒認(rèn)識執(zhí)政合法性、科學(xué)性和改革之間的復(fù)雜關(guān)系，對于把握黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的現(xiàn)實狀況，完善這一改革的頂層設(shè)計，加強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，推進(jìn)改革的全面深入，都是十分必要的。

二、從合法性和科學(xué)性維度看當(dāng)代改革

縱觀上世紀(jì)80年代開始的社會主義國家的改革，無一不是意識到自身的合法性危機(jī)，想通過改革提升執(zhí)政合法性和執(zhí)政效率，重新贏回民眾的支持。對于這些改革的成敗得失，存在不同的評價。但是，對執(zhí)政黨而言，改革結(jié)果明顯有成敗之分。有的黨在改革中失去了執(zhí)政地位，有的黨改名換姓、東山再起，有的黨則成就顯著、穩(wěn)如磐石，依然執(zhí)政。個中原因，自然不可一概而論，但是，一個非常關(guān)鍵的方面是對執(zhí)政合法性、執(zhí)政科學(xué)性與改革之間關(guān)系的把握和處理。

蘇共是因沒處理好三者關(guān)系而出現(xiàn)問題的典型，為我們提供了一個足資教訓(xùn)的相反案例。我們知道，上個世紀(jì)80年代，蘇聯(lián)在與美國的軍備競賽中越來越捉襟見肘，越來越處于劣勢。從表面看，這顯然屬于執(zhí)政有效性不足的范疇。所以，新上臺的蘇共領(lǐng)導(dǎo)人在意識到改革的必要性之后，和絕大多數(shù)社會主義國家一樣，把改革的切入點選在了經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。蘇共制定了一個龐大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。然而，蘇共領(lǐng)導(dǎo)人很快發(fā)現(xiàn)，盡管這個經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略很鼓舞人心，卻難以落實，整個體制似乎處在某種“空轉(zhuǎn)”的狀態(tài)，參與其中的人們?nèi)狈恿?。這顯然是由于人們已經(jīng)對這個體制失去了認(rèn)同和信任。于是，蘇共開始改變改革的思路，轉(zhuǎn)向“民主化”“公開性”，想以此挽回民心。戈爾巴喬夫在1987年初的《改革與黨的干部政策》一文中比較明確地表達(dá)了這一新的思路及其邏輯：“民主的實質(zhì)是勞動者的權(quán)力，這是實現(xiàn)他們的廣泛政治權(quán)利和公民權(quán)利、是他們關(guān)心和實際參加改革工作的形式?！卑衙裰鬟€給他們，才能解決改革的動力問題：“在社會意識中，這樣一種簡單、明了的觀點在日益更牢固地確立起來：即家里的秩序，只有感覺到自己是主人翁的人才能夠做得井井有條。這不僅在日常生活上是正確的，而且在社會政治意義上也是正確的。這一真理必須堅定不移地貫徹到實踐中去。”〔4〕僅就理論認(rèn)識而言，這些看法還是有一定道理的。問題在于，這樣一來，蘇共面臨改革戰(zhàn)略選擇的調(diào)整：是在優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的前提下也考慮合法性建設(shè)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求逐步改革政治體制中不相適應(yīng)的部分，還是放下經(jīng)濟(jì)建設(shè)，先著眼徹底的政治體制改革？遺憾的是，蘇共選擇了后者。其后果，我們今天已經(jīng)看得非常清楚：所謂“民主化”解構(gòu)了蘇共的傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，同時又未形成對國家和社會進(jìn)行有效管理的力量，政府失效失靈，經(jīng)濟(jì)大幅度下滑，民怨沸騰，最后導(dǎo)致蘇聯(lián)解體、蘇共垮臺。

反觀中國，我們走了另一條道路。經(jīng)過40年改革開放實踐的檢驗，這條道路已經(jīng)被證明是成功的，取得的成就舉世矚目。固然，成就的取得靠的是全黨全國人民的共同努力，但是這里面，鄧小平作為黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)人，他個人對問題的認(rèn)識和把握無疑有著至關(guān)重要的作用。

鄧小平關(guān)于黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的思想之所以至今仍有吸引力，就在于他不是停留在問題的表面，只解決一方面問題而忽略另一方面的問題，而是在思考的時候，對兩個方面都予以充分地考慮。在他那里，合法性、科學(xué)性是有機(jī)地結(jié)合在改革之中的。

談到改革的原因、改革的必要性和迫切性，鄧小平的看法既涉及了執(zhí)政合法性問題，也涉及了執(zhí)政科學(xué)性問題。在他看來，我們黨執(zhí)政的最大問題是黨在人民群眾中的威信下降了，黨脫離了群眾，失去了老百姓的認(rèn)同。其原因在于，我們的體制出現(xiàn)了一系列的弊端。這些弊端使我們機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下，體現(xiàn)不了社會主義制度的優(yōu)越性?！叭绻粓詻Q改革現(xiàn)行制度中的弊端，過去出現(xiàn)過的一些嚴(yán)重問題就有可能重新出現(xiàn)，只有對這些弊端進(jìn)行有計劃、有步驟而又堅決徹底的改革，人民才會信任我們的領(lǐng)導(dǎo)，才會信任黨和社會主義，我們的事業(yè)才有無限的希望?！薄?〕

對于改革要達(dá)到的目的，鄧小平更是目標(biāo)明確：“我們政治體制改革總的目標(biāo)是三條：第一，鞏固社會主義制度；第二，發(fā)展社會主義社會的生產(chǎn)力；第三，發(fā)揚社會主義民主，調(diào)動廣大人民的積極性。而調(diào)動人民積極性的最中心的環(huán)節(jié)，還是發(fā)展生產(chǎn)力，提高人民的生活水平。生產(chǎn)力發(fā)展了，人民積極性調(diào)動起來了，社會主義國家的力量就增強(qiáng)了，社會主義制度就鞏固了?！薄?〕在另一段話里，鄧小平強(qiáng)調(diào)，“改革黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度及其他制度，是為了充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，加速現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展?！薄爸饕獞?yīng)當(dāng)努力實現(xiàn)以下三個方面的要求：（一）經(jīng)濟(jì)上，迅速發(fā)展社會生產(chǎn)力，逐步改善人民的物質(zhì)文化生活；（二）政治上，充分發(fā)揚人民民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權(quán)和各項企業(yè)事業(yè)的權(quán)力，享有各項公民權(quán)利，健全革命法制，正確處理人民內(nèi)部矛盾，打擊一切敵對力量和犯罪活動，調(diào)動人民群眾的積極性，鞏固和發(fā)展安定團(tuán)結(jié)、生動活潑的政治局面；（三）為了實現(xiàn)以上兩方面的要求，組織上，迫切需要大量培養(yǎng)、發(fā)現(xiàn)、提拔、使用堅持四項基本原則的、比較年輕的、有專業(yè)知識的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)人才?！薄?〕鄧小平的這些思想，既有對共產(chǎn)黨思想道統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)，又對執(zhí)政效率給予了充分關(guān)注并把它貫穿改革始終，更進(jìn)一步談到如何讓人民從根本上認(rèn)可和參與的問題。尤其是，我們看到，鄧小平對三者之間相輔相成的關(guān)系作了非常精彩、辯證的闡釋。

改革能不能達(dá)到目標(biāo)，自然不能由執(zhí)政黨自己說了算。鄧小平明確強(qiáng)調(diào)，要把人民“擁護(hù)不擁護(hù)”“贊成不贊成”“高興不高興”“答應(yīng)不答應(yīng)”作為評判黨的各項工作的標(biāo)準(zhǔn)。讓人民參與到整個改革的過程中，會大大增強(qiáng)人們對改革的認(rèn)同，而且這本身就是對執(zhí)政合法性的有力支撐。當(dāng)然，廣大群體參與進(jìn)來，往往會帶來不同意見。鄧小平強(qiáng)調(diào)，“有不同意見不要緊，各種方案可以比較。辦什么事也得走群眾路線。人民內(nèi)部要有充分的民主，這樣才能拿出好的主意來?！薄?〕鄧小平把群眾的參與和群眾的意見擺在極其重要的位置?！叭嗣袢罕娞岢龅囊庖?，當(dāng)然有對的，也有不對的，要進(jìn)行分析。黨的領(lǐng)導(dǎo)就是要善于集中人民群眾的正確意見，對不正確的意見給予適當(dāng)解釋。對于思想問題，無論如何不能用壓服的辦法，要真正實行‘雙百方針。一聽到群眾有一點議論，尤其是尖銳一點的議論，就要追查所謂‘政治背景、所謂‘政治謠言，就要立案，進(jìn)行打擊壓制，這種惡劣作風(fēng)必須堅決制止。毛澤東同志歷來說，這種狀況實際上是軟弱的表現(xiàn)，是神經(jīng)衰弱的表現(xiàn)。我們的各級領(lǐng)導(dǎo)，無論如何不要造成同群眾對立的局面。這是一個必須堅持的原則?！薄?〕

人民群眾的參與能不能體現(xiàn)，固然和黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和作風(fēng)有很大關(guān)系，但歸根結(jié)底還是人民自己手中要有充分的權(quán)力。鄧小平進(jìn)而提出了下放權(quán)力的思想。他強(qiáng)調(diào)，把權(quán)力下放給基層和人民，“這就是最大的民主。我們講社會主義民主，這就是一個重要內(nèi)容?！薄?0〕“這些年來搞改革的一條經(jīng)驗，就是首先調(diào)動農(nóng)民的積極性，把生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)力下放給農(nóng)民。農(nóng)村改革是權(quán)力下放，城市經(jīng)濟(jì)體制改革也要權(quán)力下放，下放給企業(yè)，下放給基層，同時廣泛調(diào)動工人和知識分子的積極性，讓他們參與管理，實現(xiàn)管理民主化。各方面都要解決這個問題?！薄?1〕此外，“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部”。鄧小平還提到了人民有權(quán)依法對干部進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免的問題?！?2〕

如果說，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”“發(fā)展是硬道理”這些思想反映的是鄧小平對生產(chǎn)力發(fā)展、綜合國力提升、人民生活水平提高這樣一些事關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)有效性的問題的深刻認(rèn)識，那么可以說，他提出的賦權(quán)于民、民主參與、民主監(jiān)督這些舉措，集中體現(xiàn)了他對增強(qiáng)執(zhí)政合法性相關(guān)問題的深入思考。

三、對當(dāng)前黨和國家機(jī)構(gòu)改革的啟示

當(dāng)前，新一輪機(jī)構(gòu)改革正在進(jìn)行。這次改革的特點是黨政軍群統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)。這個特點，是由改革進(jìn)入全面深化的更高階段決定的。在這一階段，各種深層次問題逐漸顯露，盤根錯節(jié)地交織在一起，對改革的系統(tǒng)、整體、全方位提出了新的更高的要求。

（一）在堅持改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的前提下，每次具體改革都選定側(cè)重面，才能使改革扎實推進(jìn)

這次黨和國家機(jī)構(gòu)改革，針對性很強(qiáng)，著力提高行政效率的取向明顯。面對一些領(lǐng)域黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置還不夠健全有力、對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制覆蓋還不夠全面、機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置不夠規(guī)范、其他方面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)銜接不夠等等狀況，這次改革特別突出地落腳到以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系為目標(biāo)上。這一鮮明取向具體體現(xiàn)在：

一是強(qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。明確以加強(qiáng)黨對各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)為首要任務(wù)，提出建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制、強(qiáng)化黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位、更好發(fā)揮黨的職能部門作用、統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)、推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革等五個方面的改革要求。一系列新的機(jī)構(gòu)的設(shè)立，都圍繞加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)展開，旨在為有效發(fā)揮中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)這一中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢提供完善有力的體制機(jī)制保障、堅實的組織基礎(chǔ)和有效的工作體系，確保黨對國家和社會實施領(lǐng)導(dǎo)的制度得到加強(qiáng)和完善。例如，建立中央全面依法治國委員會，來加強(qiáng)黨中央對法治中國建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的制度和工作機(jī)制、更好地落實全面依法治國基本方略提供重要保障；建立中央審計委員會，來加強(qiáng)黨中央對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好地發(fā)揮審計監(jiān)督作用；建立中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，來加強(qiáng)中央對教育工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以全面貫徹黨的教育方針，加強(qiáng)教育領(lǐng)域黨的建設(shè)；等等?？傊?，要通過這次改革，實現(xiàn)黨對重大工作領(lǐng)導(dǎo)的更全面覆蓋，進(jìn)一步打通黨的領(lǐng)導(dǎo)與各方面工作的關(guān)系，進(jìn)一步理順、規(guī)范、優(yōu)化相應(yīng)機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置，形成在中央政治局及其常委會領(lǐng)導(dǎo)下黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的嶄新格局。

二是機(jī)構(gòu)設(shè)置更注重宏觀調(diào)控和管理。《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》要求大幅調(diào)整宏觀管理部門和市場監(jiān)管部門，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項，國務(wù)院正部級機(jī)構(gòu)減少8個、副部級機(jī)構(gòu)減少7個，大力推進(jìn)政社分開、政事分開、管辦分離，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，實現(xiàn)重心下移、力量下沉、資源下投。

三是擴(kuò)展市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的空間?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)要最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對市場活動的直接干預(yù)，實現(xiàn)資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化，釋放社會活力。

（二）明確提高行政效率和執(zhí)政科學(xué)性的導(dǎo)向，也要同時關(guān)注執(zhí)政合法性問題，才能保持改革應(yīng)有的高度

盡管執(zhí)政合法性問題和執(zhí)政科學(xué)性問題各有側(cè)重，但由于二者在實踐中密不可分的聯(lián)系，提高執(zhí)政科學(xué)性和增強(qiáng)執(zhí)政合法性往往是相互兼顧、相互補充的。一方面是因為，提高行政效率和行政科學(xué)性，本身就包含了增強(qiáng)執(zhí)政合法性的內(nèi)容。在改革針對的弊端中，一部分問題直接和效率掛鉤，如政出多門、多頭管理、九龍治水，它們和合法性的聯(lián)系或許比較間接；但還有的問題直接影響民眾認(rèn)同，或比較明顯地通過效率影響認(rèn)同，例如繁瑣的審批制度，過多地以行政手段干預(yù)市場，干預(yù)企業(yè)運作等便是。對這些問題的解決，既直接提升行政效率，也是增強(qiáng)執(zhí)政合法性的題中應(yīng)有之義。另一方面，提升行政效率，歸根結(jié)底不是為了提升而提升，而是使黨和國家的機(jī)構(gòu)更好地為人民服務(wù)。所以，提升行政效率和執(zhí)政科學(xué)性，是和堅持“以人民為中心”的理念密切關(guān)聯(lián)的。對于這一點，中央極其明確：這次改革，既堅持優(yōu)化協(xié)同高效，從頂層設(shè)計上積聚和整合各種政治資源、行政資源，也是對人民的物質(zhì)、文化、民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境的新要求的全面回應(yīng)。

（三）清醒認(rèn)識黨和國家機(jī)構(gòu)改革隨后的問題，加大探討力度，才能使改革持續(xù)、健康、深入地向前發(fā)展

可以預(yù)期，通過這次改革，執(zhí)政科學(xué)性與黨和國家機(jī)構(gòu)的行政效率將會得到顯著提升。但是，同時可以預(yù)料，一系列與之相關(guān)的執(zhí)政合法性問題，也會逐漸浮出水面。例如，通過改革，加強(qiáng)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，各級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式必然產(chǎn)生新的變化。在變化了的條件下如何更好地實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家做主有機(jī)統(tǒng)一，很值得研究。黨領(lǐng)導(dǎo)一切，但黨是政治組織，不是公權(quán)力主體，不能作為一個整體直接行使公權(quán)力。公權(quán)力的主體是人大和政府?，F(xiàn)在還不能說，我們已經(jīng)完全找到了兩者之間科學(xué)對接的辦法。又如，通過改革，許多黨政機(jī)構(gòu)合署辦公，黨政一個機(jī)構(gòu)兩塊牌子?？偨Y(jié)歷史的教訓(xùn)，可以肯定地說，黨組織作為居于政府組織之外的一套系統(tǒng)而行使公共權(quán)力的體制，是造成推諉扯皮、無人負(fù)責(zé)、官僚主義盛行、行政效率低下、政府缺乏權(quán)威的一個根本原因。但是，如果把黨政機(jī)構(gòu)合一和黨政機(jī)構(gòu)一體化直接理解成黨政合一和黨政一體化，同樣是有問題的。再如，黨組織實現(xiàn)全面領(lǐng)導(dǎo)，會更多地把公權(quán)力運行的規(guī)則帶到黨組織的運行中，黨組織奉行的集體領(lǐng)導(dǎo)制與行政機(jī)構(gòu)的首長負(fù)責(zé)制的矛盾會突顯出來，勢必給黨內(nèi)關(guān)系和黨內(nèi)活力帶來消極影響。這些都屬于和執(zhí)政合法性相關(guān)的深層次問題，需要進(jìn)行更加深入的研究。

（四）高度重視執(zhí)政合法性問題，喚起廣大黨員的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識，才能未雨綢繆，有效避開“塔西佗陷阱”

執(zhí)政合法性是一個關(guān)系黨和國家全局的問題，理應(yīng)引起執(zhí)政黨的高度關(guān)注。但在現(xiàn)實生活中，黨內(nèi)常見的一種值得注意的現(xiàn)象是，面對現(xiàn)實，人們更熱衷于談行政效率，而總是有意無意地避開合法性問題，乃至全黨普遍存在對執(zhí)政合法性潛在問題選擇性無視的狀況。毫無疑問，這種現(xiàn)象的背后，是責(zé)任和擔(dān)當(dāng)?shù)娜笔?。從長遠(yuǎn)看，這種局面對黨的事業(yè)的發(fā)展是不利的，應(yīng)當(dāng)設(shè)法改變。實際上，黨的十八大以來，中央高層關(guān)心的許多重大問題，都和執(zhí)政合法性有關(guān)。習(xí)近平總書記在一次座談中對全黨作出了防止掉進(jìn)“塔西佗陷阱”的警告，反映了他對執(zhí)政合法性問題的思考和強(qiáng)烈的憂患意識。所謂“塔西佗陷阱”，是古羅馬政治學(xué)家塔西佗對公權(quán)力失信狀態(tài)的描述，即：當(dāng)統(tǒng)治者失去公信力的時候，無論他們說真話還是說假話，無論做好事還是做壞事，人們都認(rèn)為他們是在說假話、做壞事。借用“塔西佗陷阱”表達(dá)對黨和政府公信力狀態(tài)的深深擔(dān)憂，確實在黨的歷史上前所未有?？陀^地講，這個問題是繞不過去的。只有全黨參與，擔(dān)起責(zé)任，才能從根本上避免墜入“塔西佗陷阱”。

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